后新公共管理视线下街头官僚裁量权探索范文

由于街头官僚自由裁量权范围的不断扩大，其所带来的消极影响也日益凸显。以往的理论对其束手无策，以致许多人对行政自由裁量权持怀疑或否定态度。后新公共管理为我们提供了一个全新的视角，可以帮助我们深入分析街头官僚自由裁量权扩大的真正原因，并提出相应的治理对策。

一、后新公共管理的产生及其理论阐释

20世纪90年代中后期开始，在西方发达国家逐渐兴起后新公共管理运动改革。后新公共管理作为一种新的理论思潮，其主要观点是在批判和吸收新公共管理理论的基础上形成和发展的。

1．新公共管理理论的主要缺陷

新公共管理理论倡导效率性价值取向，主张引入企业家精神改造政府、引入竞争以及将公众视为顾客等等。在新公共管理运动之初，政府的改革确实取得了相当理想的效果，但是随着经济形势趋向平稳，公众的注意力开始由关注经济发展转移到关注公共利益以及公共服务及其质量问题上来，而新公共管理所倡导的效率理念以及企业家精神等理论难以适应政府为满足公众对公共服务的需求所做的进一步改革的需要，因此，新公共管理面临着前所未有的困境和挑战。新公共管理面临的理论困境主要表现为以下三个方面：

（1）企业家政府理论与公共性的冲突。新公共管理倡导的效率优先价值取向与公共管理公共性的标准和要求不符，甚至有时南辕北辙。公共管理的公共性内涵应包括民主、公平、公正以及公共服务的精神。而企业家政府理论倡导的效率优先理念容易将政府管理引入只追求效率而忽视民主，只追求竞争而不顾公共利益的尴尬境地。

（2）顾客理念的内在矛盾。顾客和公民属于两个领域内的概念。“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。”［1］

不将二者进行区分必然会导致理论上的冲突。而且，新公共管理虽主张为顾客服务，但是顾客范围如何界定，顾客服务的标准如何衡量并无统一的标准和规范。

（3）分权模式导致的权力盲目扩张。在西方各国的新公共管理改革中，权力的下放导致地方权力逐渐增强，中央对地方的控制力却在逐渐降低。而且地方政府提供的服务与承担的责任与其所拥有的权力不相符。正如挪威著名行政学者克里斯滕森等人的调查发现：“结构分解潜在地意味着中央控制能力的下降、权威性降低，下属单位特别是面向市场的单位不太在乎政治上的考虑。”［2］

2．后新公共管理的理论阐释

自20世纪90年代中期开始，英国、澳大利亚、新西兰等国家，在长达二十年的新公共管理改革之后，在政府部门中悄然兴起第二次改革运动，即后新公共管理运动。“这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家非常明显，而且在其他并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。”［3］

后新公共管理运动在新公共管理理论的基础上，针对新公共管理理论中存在的固有缺陷以及在改革中出现的各种问题，提出了一些改进的方法和理论，主要可以概括为：

（1）价值取向的多元融合。新公共管理主张将企业家精神引入公共部门，试图建立以效率优先为价值取向的企业家政府，而忽略了民主、公平等原则。而后新公共管理运动坚持民主、公平、公正、效率等多原则并重，突出和强调公共利益以及政府部门的公共责任。

（2）倡导WOG政府模式。布莱尔政府1977年提出的WOG政府包括的范围非常广，“既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”［4］。其主要目的是为了更好地处理那些涉及不同公共部门以及政策范围的棘手问题，强调从全局角度考虑问题，密切各部门之间的协作，共同提高公共服务的质量以及行政执行的效率。

（3）由参与式分权到协作式集权。针对分权导致的权力扩张以及权责不符的情况，后新公共管理主张适度集权，包括两个维度：纵向上，通过加强官僚等级控制，将下放到地方的部分权力逐渐收回；横向上，通过加强同级各个部门之间的协作，在提高行政效率的基础上同时实现各部门之间相互监督和制约，避免各自为政的情况出现。

3．后新公共管理理论是分析街头官僚自由裁量权的新视角

街头官僚“是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”［5］。我国典型的街头官僚包括城管、交警等等。由于街头官僚自由裁量权的扩张所引发的社会问题不断增多，因此如何规范街头官僚自由裁量权的使用成为了亟待解决的难题。而后新公共管理运动的兴起为街头官僚自由裁量权的研究提供了新的视角，主要有两方面的意义。首先，有利于街头官选择正确的价值取向。在现实中，某些街头官僚谋私利或者腐败的其根本原因是其个人价值取向的偏失。而后新公共管理理论强调多元价值融合，在追求效率的同时也注重公正、公平以及公共服务等原则，有利于培育街头官僚正确的价值取向。其次，有助于提高街头官僚执行的合法性，提高公共服务的质量。后新公共管理主张适度集权，对下级政府部门以及人员进行有效的监督和控制，因此，运用后新公共管理研究街头官僚的自由裁量权可以规范街头官僚自由裁量权的使用，这样既可以提高公共服务的质量，又可以改善街头官僚及政府公共部门在公众中的形象，对国家和社会的稳定和发展有重要的意义。

二、街头官僚自由裁量权扩张的成因与危害

街头官僚不仅是政府社会管理的直接履行者，而且对公众的切身利益乃至全社会秩序和市场经济秩序的建立和维护都产生着重大影响。由于街头官僚拥有名目繁多的自由裁量权，假如街头官僚滥用其所拥有的自由裁量权，其对国家和社会所造成的影响将非常严重。

1．街头官僚自由裁量权扩张的表现

（1）行为的主观随意性放大。主要体现在：一方面，街头官僚为了牟取私利而超越自由裁量权的范围或者将非自由裁量权权力客体纳入到自由裁量范围之中；另一方面，街头官僚为了满足个人利益而使用不正当行政手段或者违反程序使用自由裁量权。

（2）个人利益的驱动性凸显。权力的不断下放以及自由裁量权自身的灵活性增加了个人私利性倾向。同时由于街头官僚自由裁量的不断扩张以及权力的行使缺乏有效的监督，势必会增加街头官僚权力寻租的可能性，从而导致街头官僚自由裁量权公共性的日益模糊。

（3）权力行使的强制性增多。当街头官僚在实际执行政策的过程中遇到公众不配合执行的情况时，容易受“官本位”思想的影响采用简单粗暴的方式，与公众发生直接的暴力或语言冲突。而且随着街头官僚自由裁量权的扩大，与公众的冲突和矛盾事件也在不断增多。我国街头官僚的在执行政策的过程中的服务性在不断被侵蚀。

2．街头官僚自由裁量权扩张的成因

（1）从街头官僚角度分析。第一，价值取向模糊。价值取向模糊表现为两个方面，一方面体现在街头官僚对于个人利益问题上，丁煌认为每个人都会理性地追求个人利益最大化。街头官僚亦如此，可能为了追求个人利益最大化以牺牲国家或公众的利益代价，破坏公平、公正的公共性原则。另一方面体现在对待组织和顾客的问题上，某些街头官僚单纯追求效率，却忽视了公共利益以及公共服务，因此造成公众对政府的不满情绪增加。第二，利益冲突问题突出。街头官僚自由裁量权扩张的另一主要原因是利益冲突。美国著名行政学家奥斯特罗姆也指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人。”［6］

首先是街头官僚之间的利益冲突，由于公共服务资源的有限性，导致街头官僚之间的利益冲突不可避免。其次是街头官僚个人与街头官僚机构之间的利益冲突，当组织的决策与个人的利益相冲突时，街头官僚个人会毫不犹豫的选择维护个人利益。正如詹姆斯·穆勒所言：“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”［7］。最后是不同街头官僚机构之间的利益冲突，不同的街头官僚机构为了实现各自部门的利益最大化，只关注下属街头官僚“创收”的能力，而对其“创收”的手段却漠不关心，导致街头官僚越来越肆无忌惮的无限扩大自由裁量权。第三，对街头官僚的自由裁量权监控困难。一方面，李普斯基街头官僚理论中曾提到街头官僚很容易可以摆脱组织为制约其行为所作的努力，因此对其监督和评估带来很大的困难；另一方面街头官僚管理者试图通过减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段来对其进行监督，但是街头官僚面对复杂多变的现实情况又需要临时进行再决策，又需要拥有可以灵活变通的自由裁量权。因此，管理者实际上很难对街头官僚的自由裁量权进行监督和控制。

（2）从顾客角度分析。首先，顾客的整体素质有待提高。街头官僚要经常直接与顾客接触，需要面对各种不同的顾客。由于顾客层次的复杂性，其受教育程度以及个人素质也不尽相同，因此，由于顾客素质偏低或态度恶劣而引发的街头官僚与顾客之间的冲突问题屡见不鲜，有时甚至会威胁到街头官僚个人的生命安全。其次，顾客的维权意识淡薄。当公众遭受到街头官僚不合理的执法时，可供他们选择的空间非常之小，因为他们面对的是由各种处罚工具与权力体系交织的公共权威。大多数公众面对某些肆意横行的街头官僚时会选择忍气吞声，这不仅助长了街头官僚的嚣张气焰，也在无形之中扩大了街头官僚的自由裁量权。

3．街头官僚自由裁量权扩张的危害

（1）自由裁量权扩张是滋生腐败的温床。法国伟大的思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”［8］街头官僚自由裁量权的扩大同样会带来这样的问题。一方面由于某些街头官僚自由裁量权弹性过大，将自由裁量权的使用本末倒置，这样既不利于解决根本问题，也会对政府的形象产生一定的影响；另一方面，街头官僚的寻租行为，他们可能会利用其拥有的自由裁量权通过不正当的方式或途径，与其他权力主体或经济主体发生权钱交易，这样的例子屡见不鲜。

（2）自由裁量权扩张会导致公共利益受损。众所周知，一定的自由裁量权是街头官僚所必需的，但是如果自由裁量权盲目扩张势必会导致街头官僚的权力欲不断膨胀，同时也可能导致街头官僚利用自由裁量权作为牟取利益的工具和手段，从而对公共利益造成损害，更严重的也许会影响政府的形象。

（3）自由裁量权扩张容易引发官民冲突。随着街头官僚自由裁量权有形和无形的不断扩张，街头官僚的执行政策的方式和手段也随之日益强硬化，再加之街头官僚以及顾客的受教育水平以及综合素质良莠不齐，因此，在街头官僚运用自由裁量权的时候容易与顾客之间发生语言及肢体冲突，更严重的甚至会威胁到双方的生命安全。

三、街头官僚自由裁量权调控的新思路

从后新公共管理视角研究规范街头官僚自由裁量权最终目的是将街头官僚自由裁量权限定在一个合理的阈值内，为其设定一个虚拟的边界。本文提出制约和控制街头官僚自由裁量权的几点措施。

1．促进街头官僚向多元价值取向转变

（1）效率性价值取向。自威尔逊创立行政管理以来，效率性价值取向一直被视为追求的终极目标。后新公共管理理论同样主张需要遵循效率原则，但是并不是效率至上，一切活动都为效率服务，而是在效率优先的基础上兼顾公平、公正等原则。街头官僚运用自由裁量权的目的之一就是为了提高政府的行政效率，节约行政成本，更好地为公众服务。

（2）公共性价值取向。私营部门的管理方法与政府公共部门管理具有本质的不同，其本身所固有的缺陷导致应用到公共部门中公共性价值取向的消失。而街头官僚作为拥有公共资源的提供者，其面对的并不是单纯的顾客，而是具有公民身份的顾客，因此街头官僚在为顾客提供公共服务的时候并不像一般市场上买卖双方的关系那样简单。公平和正义才是公共服务的最终目的，而效率只是更好地实现公平和争议的公共服务的一种手段。

（3）公平性价值取向。街头官僚应该将公平性价值取向作为其基本的价值取向目标。一方面，由于我国存在一定的贫富差距，因此不同的公众所要求的公共服务的数量和质量也不一样。但是街头官僚所提供的公共服务的目标对象是面向全体公众的，并不能因为社会财富的差距而将服务对象划分等级，这样不仅会严重损害公共服务的公平性，同时也会导致公共服务上的“马太效应”。另一方面，由于当今社会权力寻租的活动的日益增多，已经使街头官僚的行政活动逐渐偏离了公平性价值取向的目标，变成了其牟取私利的工具和手段，因此，街头官僚要向坚持公平性价值取向的转变。

2．加强街头官僚的利益协调

对街头官僚的利益协调主要包括以下几个方面：

（1）街头官僚之间的利益协调。

街头官僚之间的利益冲突主要表现为物质利益的冲突，可以通过以下途径解决，一方面，在努力增加公共资源的同时，要建立公共资源的合理使用制度，并定期对街头官僚使用公共资源的情况进行审查和评估；另一方面，街头官僚之间的关系应由相互竞争转向相互信任，街头官僚之间彼此相互协作，互相监督。

（2）街头官僚与街头官僚机构之间的利益协调。

街头官僚与机构之间的利益冲突归根到底是组织利益和个人利益的冲突。要解决这一问题需要从两方面入手。首先，吸纳街头官僚共同制定组织目标，使街头官僚充分了解组织目标和组织利益。其次，街头官僚机构的管理者需要建立有效激励机制，促使街头官僚的个人利益向组织利益转化，在实现组织利益的同时也间接实现了个人利益，达到个人利益和组织利益的统一。

（3）不同街头官僚机构之间的利益协调。

不同街头官僚机构之间存在利益冲突的主要原因是由于职能不清以及之间缺乏良好的沟通。因此，要解决不同街头官僚机构之间的利益冲突关键在于，首先要明确划分不同街头官僚机构之间的职能，明确各自所管辖的范围以及所拥有的职权；其次，不同的街头官僚之间要加强协作和沟通，这样在同一事件涉及不同的街头官僚机构时，相互之间可以在最短时间内进行协商处理，更快捷地为公众服务，同时也有利于限制街头官僚自由裁量权的滥用。

3．加强对街头官僚自由裁量权的调控

（1）培育街头官僚自由裁量权的自我约束机制。

首先，要建立自我约束文化机制，要提高街头官僚队伍的整体素质，要定期或不定期地对街头官僚进行教育和培训，建立和完善培训机制，创新培训方式，突出培训实效。加强对街头官僚的职业道德以及业务水平的培训，努力将公平、公正、依法行政、为民服务理念内化到街头官僚的思想和行为中去。其次，建立自我约束的道德机制，街头官僚自身的道德素质如何对自由裁量权的使用有着重要的影响。企业家政府的代表人物戴维·奥斯本指出：“公务员制度的价值观，包括忠诚服务、操守清廉、正直公平等等，可以使减少对公务员事前控制的做法成为可行的改变现状的方法。”［9］

虽然道德并不像法律那样具有强制性，但是却是出于个人内心的良知。因此，街头官僚应严于律己，牢固树立勿以善小而不为，勿以恶小而为之的道德观念，保证自由裁量权行使的公正性与公平性。

（2）加强街头官僚机构的调控、监督功能。

加强街头官僚机构的行政调控与监督功能需要从两个方向入手：首先，在纵向上，一方面，街头官僚机构的管理者应制定相关规定明确自由裁量权的使用范围，同时对一些超出本部门或超出街头官僚本身权利范围的自由裁量权予以收回。另一方面，街头官僚机构的管理者可以借鉴目标管理的一些方法，将总目标分成若干个分目标，并分配给每个街头官僚，这样在某种程度上可以说是缩小了街头官僚的自由裁量权，也有利于管理者对街头官僚的监督。其次，在横向上，不同的街头官僚机构要加强协作和沟通，对于双方职能重叠的领域也要进行明确的划分，避免重复执法的事件发生。同时，不同街头官僚机构之间的沟通和交流，也有利于不同的街头官僚机构以及街头官僚之间的相互制约和监督。而且具有重叠职能的街头官僚机构之间还可能会形成良性竞争，各自为了吸引顾客不断提高各自的公共服务水平，有利于街头官僚自由裁量权的合理使用。

（3）健全街头官僚自由裁量权的社会监控体系。

首先，建立街头官僚自由裁量权的内部监控体系。第一，要强化行政层级监控，上级街头官僚机构有权对街头官僚所作出的不当或违法的行政行为予以撤销，并追究街头官僚的行政责任。第二，健全行政监察制度，在街头官僚机构内部设立独立的权力监督机构，并且由街头官僚机构的领导者担任机构负责人。第三，完善行政复议制度，行政复议制度是维护顾客利益的重要手段，同时也是有效约束街头官僚自由裁量权不可或缺的要素。其次，建立相应的外部监督体系。第一，要建立顾客监督机制，加大相关法律法规的宣传力度，提高公众对依法行政的监督意识和参与意识，鼓励群众对街头官僚自由裁量权的使用进行监督，并设立相应的部门受理顾客的检举和控告，切实保障顾客的利益，真正把顾客对街头官僚自由裁量权的监督制度化、经常化。第二，加强舆论监督，在西方国家，以网络、电视和报纸为代表的舆论监督已经成为继行政、司法、立法三种权力之外的第四种权力，并且其影响也日益扩大。因此我国应赋予舆论媒体以更多的监督权力，充分利用舆论监督，有效地限制街头官僚自由裁量权的不合理使用。

（4）强化街头官僚自由裁量权的司法控制力度。

对街头官僚自由裁量权的司法控制主要体现在行政诉讼上，采取不告不理的态度。但是在实践中，顾客本身由于多种原因，并未进入司法控制环节，在面对街头官僚自由裁量权侵害的时候往往选择忍气吞声。为了避免此类情况发生，应从两方面入手：一方面，应该扩大司法审查的范围，将街头官僚自由裁量权的行使纳入到司法审查的范围中来，对街头官僚自由裁量权的行使进行定期的抽查。另一方面，加强法律知识方面的宣传教育，提高公众的维权意识。鼓励公众拿起法律武器对街头官僚违法或不合理运用自由裁量权的行为进行还击，切实维护自身的利益以及法律的尊严。