电力治理框架分析与监管之策范文

治理理论是政治理论和公共管理理论中非常重要的领域,广泛运用于与国家公共事务相关的管理活动以及政治活动中,且对治理定义不断有新的界定。20世纪90年代英国学者佩里·希克斯最早公开表述整体性治理理论,从此整体性治理概念开始盛行并对政府治理产生影响。尽管对于这一理论模式目前尚未形成共识,但通过梳理还是可以看出其共同特征,有学者认为整体性治理已成为一种范式,有望成为21世纪政府治理的大理论①。

在我国,传统电力管理是基于所有权关系和行政隶属关系的以行政手段为主的管理,主要依靠行政手段实现社会、经济目标,并确立各类经济关系。随着政企分开的实现和电力市场主体所有权关系的多元化,单纯依靠行政手段已经很难适应新形势的要求。我国电监会成立后,加强了电力管制法规体系建设,但政府管电的局面依旧没有大的改变,电监会的作用没有得到全面发挥。由此而造成的管理边界问题,需要政府部门、电监会、社会组织来共同关注、协调解决,才能逐步消除电力发展的制约因素。

一整体性治理的兴起

“整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚制公共服务模式和碎片化的新公共管理公共服务模式的基础上形成和发展起来的②。20世纪50年代到70年代,西方各国普遍采用传统的官僚制公共服务模式。这种模式的主要缺陷是对公众的公共服务需求反应迟钝,出现“政府失败”和“公共服务失灵”。20世纪70年以后,西方各国先后开展了以“政府再造”为主要内容的新公共管理改革运动,其改革取向是用新公共管理公共服务模式替代传统的官僚制公共服务模式。从实际效果上看,新公共管理公共服务模式的市场化方法和竞争机制,大大提高了公共服务的效率,但“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时,严重忽视了部门之间的合作与协调,造成了碎片化的制度结构”③。

20世纪90年代中后期,以英国为代表的西方各国开启了以“整体政府”为主要内容的第二轮政府改革运动。1999年,布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》,推出一个实施“整体政府”改革的十年规划。随着英国公共服务改革不断取得成效,澳大利亚、新西兰、荷兰等国相继进行了“整体政府”公共服务改革,加拿大、美国等国的地方政府也进行了类似“整体政府”的公共服务改革。目前,建立“整体政府”公共服务模式已经成为西方国家公共服务改革的普遍诉求④。

二整体性治理的分析框架及核心要素

1.整体性治理的分析框架

希克斯认为,整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题,整体性治理的一个重要概念是整合,对于政策、管制、服务和监督等层面上的整体性运作体现在三个方面:(1)可将不同层次或同一层次的治理进行整合。(2)可在一些功能内部进行协调,也可在少数和许多功能之间进行协调。(3)可在公共部门内,也可在政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合。

2.整体性治理的核心要素

(1)目标是以问题为中心,提供无缝隙服务。“整体性治理是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务⑤。”(2)着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的跨界合作,强调公私协调合作,共同解决“结构不良”的问题。(3)强调官僚制组织结构基础。(4)重视整合、协调与整体运作。

三对我国电力行业进行整体性监管的分析及举措

随着“整体政府”公共服务模式在西方各国不断取得成功,学者们从新的文化和哲学、工作方式、政策制定以及责任和经济机制四个方面对“整体政府”实践经验进行了理论总结和凝练,形成了“整体政府”公共服务的实践模型。近几年,“整体政府”理论在垄断行业的治理中,发挥了巨大作用。我国电力监管,也需要借鉴并深化“整体性治理”理论及其思想,实现整体性电力监管。

1.对我国电力行业进行整体性监管的目标分析

笔者认为,对我国电力行业进行整体性监管,需要实现以下目标:(1)打破垄断、促进竞争;通过建立一个高效的、竞争的电力市场,来促进电力企业提高效率。(2)加强环境保护;电力行业作为我国最大的污染行业,应该为加强环境保护作出更大的贡献。(3)保障电力供应安全;电力行业需要足够的投资,来为经济发展提供必要的能源保障。(4)其他社会性目标;我国目前还有1000万农村人口得不到电力供应,如何保证弱势群体、特别是农村贫困人口的用电问题,是电力行业面临的一项艰巨任务。

2.对我国电力行业进行整体性监管的内涵

笔者认为,对电力行业的整体性监管应该包含三层含义:(1)电力发展与经济发展、环境保护及其它社会性目标相协调、相统一。(2)政府监管部门的组织安排与权利分配是整体的、协调的,各监管机构间、监管机构与政府相关管理部门间应建立顺畅的沟通渠道和协调机制。(3)各监管部门制定的经济性监管、环境监管以及其它社会性监管政策和措施是彼此协调、统一的,是与国家的能源战略相适应的。

3.对我国电力进行整体性监管的组织框架分析

为了实现电力监管的多个目标,需要构建整体性的监管组织架构及与之相适应的沟通和协调机制。从电力整体性监管的角度出发,我国应构建多层次的电力监管组织结构,包括行业监管层、国有企业监管层、综合管理层及协调层4个层次:(1)行业监管层。行业监管层包括电监会和各级环保机构,其主要任务就是根据国家授权,贯彻和执行电力行业的各项监管政策。独立的专业电力监管机构对于保持电力市场的有效竞争具有重要的价值(EuropeanCommis-sion,2003)。(2)国有企业监管层。国有电力企业的大量存在是我国电力行业的一大特点,并且这种局面在短期内也不可能得到改变。国有电力企业行为方式的差异使我国的电力市场与国外市场化国家的电力市场存在很大的不同。我国建立一个有效竞争的电力市场,必须改变目前由政府综合管理部门行政干预电力企业的投资、决策行为的管理方式,相应地加强国资委对国有电力企业的内部监管,使它们能够成为真正的市场主体。(3)综合管理层。与电力监管相关的政府综合管理部门主要包括发改委、环保总局、财政部、税务总局等。这些部门主要的职责就是制定与电力行业相关的能源(发改委)、产业(发改委)、环境(环保总局)、财政(财政部)及税收政策(税务总局)等。笔者认为,相关的政府综合管理部门要对电力监管中的一些社会性目标,如能源安全(能源部)、环境保护(环保总局)、社会公平(发改委)等负责,并施行行政问责制;政府的财政和税收部门也需要为环境保护、发展清洁能源等提供必要的财政支持和税收优惠。(4)协调层。为了协调各监管、政策部门之间可能出现的分歧,应该成立一个协调委员会。

4.对我国电力行业进行整体性监管的举措

随着环境和能源安全问题的日益突出,电力监管的内涵也更加丰富,环境保护、能源安全、社会公平等社会性监管职能,已逐渐成为电力监管的重要内容。为了实现电力工业发展的战略目标,我国应该建立一套协调的电力监管框架,将社会性监管的目标纳入到统一的市场竞争框架中来。具体来说,主要包括以下几个方面。(1)实行政监分离,加强电监会的监管权,建立一个竞争的、高效的电力市场。建议电监会从以下方面加强工作:一是加强对发电市场中市场力的监管。

目前在某些区域电力市场,单个发电集团的装机容量甚至超过了系统总装机容量的40%,存在比较大的市场力。电监会应采取以下方式解决这一问题:要么扩大电力竞价的范围;要么跟国资委合作,对某些区域的国有电厂的产权进行调整,限制单个发电集团所占的市场份额。二是加强对电网公司的网络开放性监管,保证输电网络向所有的电力供应商和大用户公平开放。三是发展长期的电力合同市场,为电力投资提供有效的价格信号。(2)将环境保护纳入到统一的监管框架中来。主要包括以下几个途径:一是电力定价。新的电力定价机制必须能够真实地反映电力生产的所有成本,尤其是环境成本。二是电力调度。如果单纯基于经济性的考虑,没有安装FGD(flue-gasdesulphrization,烟气除硫)的燃煤电厂由于运行成本低,在电力市场中具有很大的竞争优势,往往会被优先调度。但是,这却与环境保护目标背道而驰。因此,可以考虑建立基于电厂联合绩效的调度模式。三是其他激励清洁能源发展的措施,如税收优惠、补贴、配额等等。单纯从经济性的角度来看,目前的风能、太阳能等清洁能源在电力市场的环境中还缺乏足够的优势,这就需要政府提供一定的激励措施。

当然,这些措施的制定要基于“污染者付费”的原则,在更好的收集和了解企业的排污情况、治污成本及其它相关信息(如:清洁能源技术的发展和成本状况)的情况下,由相关部门联合制定。(3)将社会公平目标纳入到统一的监管框架中来。实现社会公平、解决贫困人口、特别是偏远地区农村人口的用电问题,也是电力监管需要考虑的目标。为此,政府为满足居民的基本生活用电需要而提供一定的补贴也是必要的,但是要保证补贴的透明性、有效性。