突发事件应急能力提升探索范文

近几年，影响我国的各种突发事件频频爆发,不断对社会的稳定和发展产生重大危害,在社会动态发展中政府如何创新社会管理，这对我国政府的管理能力提出了新的挑战。当然我国政府对突发事件的应急管理水平和应急能力正在逐步提高，突发事件的应急管理体系和制度正在逐步完善，但在行政实践中仍存在许多应引起关注的问题。

一、从突发事件应对中看政府应急管理体系和应急能力的不足

（一）职能缺位：缺乏常设的、权威的、具有独立地位的应急管理综合协调部门

一个严密的突发事件应急机制，已经是政府在市场经济条件下对社会公共事务管理系统中的一个重要组成部分。然而，我们也清楚地看到，突发事件应急机制的建立虽然事关社会民生、事关国际影响，具有很强的外部性收益，但作为一种非盈利的公共产品，一旦政府的公共管理职能构成中没有这方面的专门建制，体制建设和公共投入方面就会缺乏相应的安排，最终必然导致整个应急能力的建设和发展滞后。在北京29届奥运火炬传递过程中体现出来的政府在外交方面应急能力的缺失，面对藏独分子的破坏和一些西方国家不友好的举动，我国政府并没有表现出足够的事前预见性和事后的应急公关能力。这是我国在经济体制转轨过程中，政府在公共管理职能上的明显缺位，而地方政府也存在这样的不足。当前，我国地方政府的应急中心大约有这样几种：一是办公室设在市委市政府的总值班室；二是把人防部门作为防灾救援的工作的综合协调部门；三是以原110报警服务台为基础，成立应急联动中心，负责社会联动系统的整体协调和运作。由此显示出我国政府应急管理缺乏一个独立的、常设的、有权威的管理协调部门，以至于每每碰到突发事件，政府在初期总是面临准备不足、缺乏应对的被动局面，一般都是临时成立应急处理工作组仓促应对，往往导致事态扩大，而在接下来的防控上又不得不通过行政手段调动一切资源来集中解决。

（二）机制缺位：突发事件的应急机制发展滞后，应急能力无法发挥

由于公共应急职能的不明确，在具体的突发事件应急机制建设上，各个环节都存在着滞后和脆弱的问题。

首先是预防预警机制。预防预警机制应包括风险评估、预防措施、监测预警等项内容，这需要政府和社会公众一起实施方有良好成效。但在我国，社会公众的危机意识和防范意识是比较淡薄的，且自救意识和自救能力还不够强，主动参与程度薄弱。例如2007年我国山东济南市突降暴雨，导致34人死亡，6人失踪，171人受伤。根据事后山东省气象台提供的资料，当天下午15点，气象台了暴雨黄色预警信号，17点，气象局与省国土资源厅联合了地质灾害预报，但大街上并没有多少市民能够从有效的渠道得到这些信息，他们甚至不清楚“黄色信号”的含义。当灾害突然降临，不知如何自救以及如何求救，完全是等待救援的被动状态；而政府救助资源在某个时段可能又是极其有限的，不能迅速全面地覆盖到每个受害群众，造成不必要的伤亡。

其次是快速反应机制。建立有效的国家对突发事件的快速反应机制，最大程度地减少由于灾害给人民生命财产所造成的损失，给正常的社会秩序造成的巨大破坏，这是政府的管理职责。我国现有的政府应急管理体系，从快速反应机制来看，尚未建立不同突发事件之间的协调机制和应急管理体系，使得应对复合型和国际型突发事件效率低下。主要表现为两个方面：第一，对单项突发事件的快速反应能力比较强，而对复合突发事件的快速反应机制显得效率比较低；第二，还没有完全建立起处理不同突发事件之间的协调机制，包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调机制。

第三是信息披露机制。我国公众的信息辨别能力并不强，某事件发生之后，由于相关信息的失真，各种信息的传播真假难辨，道听途说和流言往往成为加重危机的加速器。如“石首”事件，它就是因一名酒店青年厨师的命案，在种种传言的发酵下酿成冲突。“石首案的起因是一起非正常死亡案，面对诸多疑问，警方的解释未能成功说服死者家属和公众。在长达约80个小时内，一方面是政府的新闻语焉不详；一方面是网友借助非正式媒体信息、探寻真相。”（2009年06月24日09:28）。《人民日报》时评的阐述，说明在这起事件中明显地暴露出政府信息披露系统建设上的不完善，缺乏突发事件发生期间的信息公开机制。

（三）保障缺位：缺乏完备的应急管理法律保障体系

从立法角度来看，我国政府应急管理的法律体系初具规模，已经先后制定了一些有关处理公共突发事件的法律法规，如制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》、应对公共卫生的《传染病防治法》；针对“非典”危机，2003年5月12日国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》；而松花江事件之后，政府立即采取了措施加强国家环境紧急事件的预防与响应，2005年12月颁布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，2006年1月出台了《国家突发性环境事件应急预案》等。不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重。即使2006年1月8号颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日实施了《突发事件应对法》，国家法律对突发事件的预防与响应仍然有待加强。而且各部门法律的应急条款并没有很好地整合或协调，法律中的有关条款往往比较笼统和简略，只提供了原则但没有实施细则。此外，应急管理的法律法规也没有得到严格的执行和遵守。从保障体系上来看，我国政府应急管理的法律法规体系尚不完善，还需要强化配套建设。

（四）能力缺位：基层政府应对突发事件的应急能力低下

首先是应急预案落实不到位。目前，我国政府的应急预案在2006年初《国家突发公共事件总体应急预案》颁布后，按要求形成了突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案、举办大型会展和文化体育等重大活动主办单位应急预案等有针对性的以具体突发事件为基础的预案，但从近期全国各地发生的一系列突发事件来看，还是忽视应急预案的演练、模拟和应用，某些地方政府在应对公共突发事件时，仍然处于无章可循的状态，甚至有的地方政府面对突发事件手足无措，湖北省的“石首事件”就是这种现象的折射。

其次是应急管理主体单一化。当前我国的应急管理是“以国家或政府为中心”的，这会造成现实中应急管理主体单一、社会力量参与不足等诸多问题，从而降低了应急治理绩效。应对突发事件不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。没有全社会的积极参与和大力支持，仅靠政府的力量，想圆满地解决公共突发事件是不可能的。无论是国家、政府还是被许多人寄予厚望的公民社会，都无法单独承担应对风险的重任，因为它们本身也是风险的制造者。若仅依靠国家或政府，会使应对突发事件的治理失效。2011年3月11日日本地震后的国民的表现可以为我们所借鉴。

二、突发事件的政府应急管理体系与应急能力建设

（一）政府应“以人为本”确定自己的职能定位，成立资源准备充分的专门权威应急管理机构

我国政府代表着最广大人民群众的利益与权力。人民的生存权是最基本的权力，应急管理和应急机制正是一种在非正常状态下保障人民生存

权力的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的职责。政府应急管理职能的界定包括三个方面：一是应急管理的职责划分应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在应急管理体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。在应急管理职能确定的情况下，成立专门的、权威的应急管理机构，这个专门常设的应急管理机构应该具有相应的权威和明确的责任，全面负责组织、检查、督促地方政府日常应急管理体系的建设，在突发事件发生后担负起调度和协调应急管理工作。

（二）突发事件的应急机制建设是一项系统工程，必须由政府为主来建立

政府应急管理体系与应急能力建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，这样的应急机制只能由政府为主导来建立。应急机制构建主要包括三部分：第一是突发事件爆发前的预警，应急管理的评估系统和信息系统的建设以及应急管理的监测系统建设，在此基础上建立应急管理的预警系统，提高对突发事件的预见。第二是突发事件爆发后的应对，要建立应急管理的指挥系统，专门的应对突发事件的基金储备，应急管理的监测系统，快速反应作出处置。同时构建应对突发事件的信息沟通机制，有效的沟通机制在应急管理过程中发挥着十分重要的作用。第三是应急响应结束后的考评，需要建立应急评估系统，应急恢复系统，应急管理创新系统。

（三）建立健全国家应急管理的法律法规体系

运用法律手段来实施有效的应急管理是世界各国普遍采取的措施和对策，实践证明，将应急管理纳入法制化轨道，建立一整套相互匹配、协调运作的法律法规体系有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和合法性。我国近年来爆发的一些重大突发事件的发端与升级都与地方政府某些职能部门对存在已久的危机隐患的漠视密不可分，基层政府缺乏对危机隐患及时的监控和疏导。一旦发生突发事件，很多地方政府的惯常做法是强调“严防死守，不惜一切代价”，利用有效的行政权力和快速的行政手段被动地解决突发事件。

这种应对式、非程序化的应急管理方式，一方面难以及时应对日益多样、复杂、频发的各类突发事件，另一方面它所耗费的社会资源非常巨大，同时有可能损害到公民权利。建立健全国家应急管理的法律法规体系，不仅可以规范政府、社会、市场在突发事件发生时的责、权、利，还可以确保政府在处理突发事件的关键时刻采取最佳应对策略，提高应急管理的能力和水平，而且能够使公众依照相关的法律规则和程序对政府的应急管理行为实施监督，以保证在应急处置期间对公民权利进行有效的保护。

（四）提高基层政府应急管理能力

基层政府行政权力的完备性决定了基层政府领导和相关工作人员在应急管理中的重要地位，基层政府领导及主要干部能否具备应急管理能力，能否在科学发展观指导下有效地处理各种矛盾，已经成为政府应急管理工作成败的关键。2008年6月国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》出台，2008年11月起，首次对全国各地的县委书记进行为期七天内容为“如何正确处理各种利益矛盾，妥善处置突发事件”的轮训，可见依法行政与应急管理体系建设重心下移已经成为趋势。

党的第十七届四次会议上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也强调“按照政治上强、具有领导科学发展能力、能够驾驭全局、善于抓班子带队伍、民主作风好、清正廉洁的要求，选好配强党政正职领导干部”，体现出中央对基层政权执政能力和依法行政能力建设的前所未有的重视。