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公共就业政策策略

2009/10/15 阅读:

一、引言

失业是宏观经济学研究的重要问题,传统失业理论主要研究两个问题:一是长期内平均失业的决定因素问题,中心问题是研究市场确实无法出清,以及失业的原因及结果,一种观点认为失业是工人和工作相互匹配的过程中出现的不重要的摩擦的结果,另一种观点认为失业是经济的非瓦尔拉斯特征的结果;二是研究劳动力市场的周期性行为,认为劳动力市场的非瓦尔拉斯特征是劳动力市场周期性行为的关键。如果瓦尔拉斯劳动力市场中存在失业,则失业的工人会立即压低工资直至劳动力市场供需平衡。当工人异质性和工作的异质性成为劳动力市场的基本特征时,每个工人和工作应该被看做独特的,就业过程是通过一个复杂的搜寻匹配过程进行的。

针对后一个问题,一些经济学家认为可以通过就业政策的调整来缓解失业问题。如Willams认为可以通过如推行有利减少失业的财政和货币政策,提供劳动市场信息,扩大公共就业等手段缓解失业问题。Sherraden根据摩擦性失业和结构性失业源于市场失调,提出针对摩擦性失业采取制订匹配工人和岗位的政策,针对结构性失业采取培训工人的政策,针对周期性失业,采取在短期内刺激经济、创造就业岗位的政策。Mortensen以及nssarides的研究构建了一些模型来研究就业政策的影响,认为劳动力市场是双向匹配的过程,失业是由于非完全信息、流动成本和市场的异质性造成的。就业政策通过补贴等方式可以增加新创造工作合同的数量。这些研究虽然对解决商业周期下的就业问题具有积极的作用,但缺乏对就业政策是通过何种路径来对冲击做出反应的分析以及对策研究。

当前,在全球金融危机影响下,受到出口需求大幅减少和经济增速减缓的影响,就业形势严峻。劳动力市场的供需矛盾加剧。一方面,劳动力供给增加,主要表现在:一是劳动力人口存量大。近一个时期正值我国劳动力人口增加的高峰期,平均年增加约1500万人,给就业带来较大的困难;二是农民工就业问题突出。2009年初约2000万人需要重新寻找工作;三是高校毕业生就业难。据有关部门测算,不考虑2009年新增的611万大学毕业生,历年积累的就有近100万毕业生需要解决就业问题。另一方面,劳动力需求减少,据对5个省15个城市513家企业的持续监测显示,2009年3月份企业岗位累计增减相抵为净减,3月底减幅达5.3%。在这一背景下,失业问题受到日益关注。因此,如何依据现实基础,调整公共就业政策,缓解就业压力成为一个亟待解决的问题。

二、我国公共就业政策的现实基础

公共就业政策的制定和实施需要依据一定的制度基础和物质基础。它们决定了公共就业政策的规模、范围和效果。经过数十年的发展,我国公共就业政策已经具备了坚实的基础。

1.具有适应市场经济需要的制度基础

我国的就业制度是与经济、社会、政治、文化等制度相伴而生的。我国传统的就业制度是以城乡劳动力分割、城市就业统包统配、低工资高福利为主要特征的,它是在计划经济条件下产生和发展并与国家确定的重工业优先发展相对应的。随着社会主义市场经济体制的确立,商品市场的培育和发展推动了生产要素市场的发育,劳动力市场价格逐步成为反映劳动力供求变化和引导劳动力流动的重要工具。我国开始以劳动力市场作为劳动力资源配置的基础手段,实行积极的劳动力市场政策,培育和发展劳动力市场,建立了以市场为导向的现代新型的就业制度。在这一制度下,企业依据《劳动法》可以自主用人,劳动者可以自主择业,企业用人机制更加灵活。在工资分配上,国家从微观管理转变为宏观调控,工资形成市场机制逐步发展,工资成为反映劳动力供求状况、引导劳动力流动的重要杠杆。同时,与就业制度变迁相适应,国家建立了比较健全的养老、医疗、工伤、失业和生育保险体系。

2.具有公共就业服务体系等较完备的物质基础

公共就业服务体系通过政府财政支持,为求职者提供公益性就业服务,并为就业困难群众提供就业援助,包括职业介绍、职业指导、就业培训和公益岗位开发。越来越多的国家依靠公共就业服务体系,作为政府就业政策和劳动力市场调节政策的载体来解决失业问题。公共就业服务体系作为公共就业政策的载体,主要表现在:一是公共就业服务体系具有降低经济周期对就业的影响的功能;二是可以减少劳动力市场结构性的不平衡;三是具有改善一般性劳动力市场的功能;四是具有增强劳动者技能,提高劳动生产率的功能;五是可以支持弱势群体或处于长期失业状态的求职者就业。我国早在20世纪80年代就开始建立公共就业服务体系,发展到今天,我国的各城市和区县基本设立了综合性的公共就业服务场所,向求职者和用人单位提供功能比较完善的一站式就业服务。到2005年底,全国县区以上公共职业介绍机构3860个,工作人员2.7万人。全国98%的街道和70%的乡镇设立了劳动保障工作机构,89%的社区配备了专职的劳动保障工作人员。街道、乡镇和社区劳动保障工作人员共有17万人,构成了实施公共就业政策的主要载体。

三、全球金融危机下我国公共就业政策面临的挑战

1.出口冲击

受全球金融危机的影响,主要贸易伙伴需求萎缩,我国进出口出现收缩趋势。海关统计显示,2009年一季度,我国对外贸易进出口总额4287亿美元,同比下降24.9%。其中,出口2455亿美元,下降19.7%;进口1832亿美元,下降30.9%。由于在我国近年的就业增长中,外向型经济发挥了重要作用,而我国外贸最大的出口国——美国和欧盟受全球金融危机影响严重,对我国产品的总需求由持续高增长转为低增长,甚至出现负增长。出口下降直接和较大地影响到我国的就业。从地区来看,东部地区的出口企业和产业部门受到影响较大,这些企业和部门的就业弹性较高,因此对就业的影响较大。以广东省为例,广东省出口占全国的1/3,外向型程度较高。由于加工贸易企业占制造业很大比例,行业的利润率较低,抵御冲击的能力较弱,在出口冲击下,广东加工贸易企业拉动的新增就业人数从2005年的76万人下降到2007年的43万人,减少了33万人。从行业来看,纺织、服装、塑料制品等吸纳就业人数较多的加工制造业和劳动密集型企业受到明显冲击。同时,吸纳就业能力较强的中小企业也面临就业需求下降的压力。

2.外资增幅减少

投资是经济增长的源泉,也是扩大就业的重要力量。就业量究竟稳定在较高水平上还是停留在较低水平上,也就是国民收入是在较高水平上实现均衡还是在较低水平上实现均衡。我国是全球吸收FDI投资最大的国家。金融危机爆发后,一些跨国企业或投资者由于受到资本市场筹资和融资的约束,无法筹措资金继续进行投资。同时,我国制造业成本上升也减少了投资者的盈利预期,从而减弱对中国的投资意愿。在外部订单减少的影响下,很多外商企业和国内企业面临着亏损甚至倒闭的威胁,不得不削减生产或关门倒闭,从而加剧了就业问题。据商务部统计,2008年1-11月,全国新批设立外商投资企业24952家,同比下降27.51%;实际使用外资金额864.18亿美元,同比增长26.29%。但11月份当月统计显示,全国新批设立外商投资企业2216家,同比下降38.32%;实际使用外资金额53.22亿美元,同比下降36.52%。

3.经济增速放缓

就业机会的创造,取决于诸多结构性变量,但在我国工业化的过程中,经济增长一直是最基本的决定性的变量。一般来说,一定的经济增长会带来一定的就业增长。一方面,劳动是经济增长的基本因素,经济增长与劳动之间存在函数关系,因此,经济增长可以促进劳动需求的增长。另一方面,经济增长中,投资对于消除失业具有重大的作用。在经济增速与就业率的关系上,各国的经验证明,经济高速增长会降低失业率,而经济低速增长仍然会使失业率上升。由于经济周期因素和世界经济危机因素的共同影响,自2008年10月份以后全国工业生产增速陡然大幅下滑,月度落差最大达3.2个百分点之多。由于工业经济在我国GDP中所占比重最高,预计2009年我国经济增长率将比2008年下降,并对我国就业产生了较严重的影响。主要表现在:一是城镇新增就业人数增速下降;二是企业用工需求出现下滑;三是企业现有岗位流失严重。

4.经济周期调整

在本轮经济增长中,2007年处于我国经济周期性变化的波峰,2008年上半年在遏制通货膨胀的措施下,经济增长处于下行态势。经济周期调整对就业的影响表现为:在劳动力供给一定的情况下,对商品和劳务的需求过低,对劳动力需求就少,形成周期性失业。而且,存在周期性失业的劳动力市场必然处于非均衡状态,一些愿意工作的求职者无业可就。受经济周期调整的影响,今后2-3年内的经济减速将对城镇总体就业形势产生较大的影响。对城镇新增就业人口,如大学毕业生就业会产生挤压。对于部分倒闭的制造企业而言,由于存在结构性失业问题,劳动力供给结构与劳动力需求结构是不吻合的,求职者找不到与自己技能相符合的工作,寻找工作所需要的时间延长,从而在加大城市劳动力市场的新增劳动力的供给压力的同时,会加剧失业问题。

四、我国公共就业政策的调整方向与改进策略

在全球金融危机下,我国劳动力市场将逐渐在一个新的层次上达到一种供求平衡。但是在这个过程中,结构性失业、摩擦性失业与周期性失业并存。由于经济结构(包括产业结构、产品结构、地区结构等)发生了变化,现有劳动力的知识、技能、观念、区域分布等不适应这种变化,造成劳动力供给结构与市场需求不匹配。因此,我国政府需要调整公共就业政策向积极的公共就业政策转变。在危机下,推动积极的就业政策已经成为欧美各国和国际社会的共识。积极的就业政策以公共就业服务体系建设为基础,公共投入集中用于提高职业咨询、就业培训和改善劳动力市场的效率。从各国实践来看,与消极的就业政策主要通过财政转移支付、失业保障和养老金来完善收入分配制度不同,各国在实施积极就业政策的过程中,通过完善公共就业服务体系并增强职能,在缓解失业问题上发挥了重要的作用。

具体来看,我国公共就业政策应从以下几个方面进行转变:

1.完善公共就业机构与体系建设

完善公共就业机构的主要目标是增加管理失业人员的福利并提高求职者与劳动力市场的匹配效率。为此,政府需要一方面改善涵盖职业介绍、职业指导、就业培训和公益岗位开发的公共职业服务机构;另一方面要延伸服务网络,延伸到各街道和社区,形成以社区服务为主的基层服务网络,充分发挥公共就业服务在解决就业问题上的主导作用并促进各种形式的服务机构的共同发展,以实现提高就业率的目标。在运行机制的调整上需要考虑以下几个方面:首先,公共就业服务组织机构需要在雇主和求职者之间建立一种良好的渠道,主要的标准是雇主与求职者之间能够进行方便和有效的沟通,并保证信息的真实性。其次,公共就业服务机构应建立能够应对外界环境变化的灵活的协调机制,也就是说,公共就业服务机构应根据劳动力市场的变化做出及时准确的调整。针对不同群体调整服务的方式和重点,如在下岗职工比例大的时候,提供更有效的职业培训服务,有利于职工的再就业;“4050人员”比例大的时候,提供更多的公益性岗位和新的就业岗位开发计划。

2.改善就业培训的内容和方式

在公共就业政策中,就业培训越来越成为一项重要内容。现阶段,就业培训除主要为失业人员提供岗位技能培训,还为就业人员提供培训以适应劳动力市场的新变化。在就业培训,内容上,强化实用技能、职业资格技能和创业培训;在培训方式上,采取实地实习的方式,将黑板讲授和专家咨询案例分析相结合,并根据就业形势的变化和求职者的需求,来及时调整培训的内容和方式。

3.为新增劳动力提供更多的岗位和培训

为新增劳动力提供的项目包括为新失业青年提供的就业咨询、求职培训和为应届毕业生提供的技能培训。为毕业生提供的求职培训,主要是帮助毕业生完成从学校向工作岗位的过渡。当前,从城市就业人员结构来看,农民工在劳动力市场上占据的比重越来越大,与其他求职者相比,农民工在就业方面表现出工作持续时间短、流动性大等特点。公共就业机构可以通过信息交流和等形式,引导农民工的有序流动,减少农民工中长期失业的比例,以提高我国就业的整体水平。当然由于公共就业机构主要针对的对象是长期失业的弱势群体,主要由国家财政来负担,所以在考虑扩大服务范围的同时,需要考虑费用的合理分担。

4.增加政府提供的公共补贴

补贴的主要对象涵盖失业人员和其他特定的人群。补贴的目的主要包括:一是为私企提供的雇佣补贴,主要弥补私企雇佣失业人员所需要提供的培训等费用;二是为失业人员创业提供的资助;三是为失业人员提供公益岗位的支出。从用人单位来看,在劳动力市场中,用人企业通过接受政府提供的免费或优惠的服务或一定数量的补贴,这些补贴主要发生在匹配模型中的求职者与用人单位签订雇佣合同时以及由此导致的培训成本,可以弥补部分成本。从求职者来看,政府的公共补贴增强创造工作岗位的机会和求职者讨价还价的能力,从而增加了求职者在求职过程中获得的匹配租金,相当于用人单位提供了更好的培训等服务。因此,公共补贴通过减少求职者和用人单位的成本,有利于促进就业水平的提高。

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