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浅谈城乡体育公共服务均等化建设路径

2019/09/18 阅读:

摘要:为促进城乡体育公共服务均等化发展,运用文献综述及逻辑分析法,对城乡体育公共服务均等化发展路径进行研究。结果认为:城乡体育公共服务均等化在供给制度、财政体制、区域经济、发展战略、公共体育组织等方面存在不同程度的问题。对此,应对体育公共服务对象进行社会分层,并通过建设体育特色小镇来缩小城乡体育公共服务差距:出台地方政策规划、建设小镇体育基础设施、成立小镇群众体育组织、举办体育赛事、构建PPP资本合作模式、搭建网络服务平台等,提升服务水平。

关键词:城乡;体育公共服务;均等化;体育特色小镇

1城乡体育公共服务均等化建设的战略意义

公共服务均等化发展理念的提出至今已整整10年,在保障与改善民生、促进城乡区域间的协调发展,进而促进社会和谐发展与稳定方面取得了一定的成效,但城乡公共服务差距依旧十分明显。2011年党的十七届五中全会指出,把建设新农村基础设施、发展公共服务作为重要举措来改善和推进农民的生活环境条件。体育公共服务的均等化作为公共服务均等化的重要组成部分,是最直观、最显现的方面,是新时期构建和谐社会的要求,是社会公平的重要体现,同时也有助于满足群众的体育需求,消解人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。近些年对于体育公共服务及其均等化的研究成果颇丰,但对于如何落实体育公共服务均等化,扭转城乡体育公共服务的非均衡化局面需要在实践层面深入思考。在党中央、国务院部署了群众公共服务战略的基础上,为更好地满足群众的体育需求、保障群众享有均等的体育资源,需要深化体育体制改革,构建新时期新的体育公共服务均等化模式,体育特色小镇建设的发起,为体育公共服务均等化发展提供了契机,是缩小城乡体育公共服务均等化差距的新的发展模式。

2我国城乡体育公共服务均等化中存在的问题

在科学发展观的指导下,我国公共体育服务体系得以不断推进和发展。但我国公共体育服务均等化既面临着政治、经济、文化等宏观方面的问题,又背负着社会冲突与城乡差异、相对贫困与社会贫富差距、城市化进程与城乡人口的流动等微观方面的挑战[1]。长期以来的城乡二元社会结构及其衍生的各种区域性壁垒,使得城乡公共体育服务差距在整体上不断被拉大,暴露了我国体育公共服务水平的不公。农民自身生活压力下对体育认知比较落后,缺乏体育健身意识和自觉性,乡村的体育健身设施和体育经费投入比例又很低,显著低于城市水平,同时乡村住民也缺乏科学合理有效的健身引导,由此造成我国整体乡村的体育公共服务与城市差距悬殊。在各个层面凸显的现实问题如下:

2.1公共服务供给制度的差异化

“公共体育服务均等化”最根本的理念就是不论身份、地位及收入状况如何,所有公民都能够享有政府提供的水平大致相当的公共体育服务。据此,公共体育服务的供给制度是公共体育服务均等化能否实现的前提。公共体育服务供给制度无论在理论上还是在实践中都是从属于公共服务供给制度的,为了能更好地说明问题,首先要对公共服务供给制度进行剖析。长期以来,我国将主要的公共资源投入到城市公共产品与服务,而占广大农村地区所拥有的公共资源比例非常小,“先城市后农村”、“先工业后农业”以及“先工人后农民”的总体发展策略推广到包括公共服务在内的社会经济生活的各个领域。据资料统计,从建国至改革开放初期,我国全部财政支出中农业支出所占的比重最高的年份约为13.43%,而改革开放至今,农业支出在全部财政支出中所占的比重平均只有9.13%,所占比例逐渐呈现了缩小的趋势。我国城乡间的人均财政支出差距很大,城乡间拥有的公共资源份额存在着严重的不对等现象。这种区别对待的城乡公共服务供给制度贯彻到教育、医疗、社会保障包括公共体育服务在内的公共服务,使得城乡之间无论是在数量上还是质量上都存在着巨大的差异。目前不到40%的城镇人口拥有近60%的医疗资源,农村义务教育经费只占比全国的23%。根据中国社会体育调查结果显示,占国土面积16.5%且仅拥有39%左右人口的城市就占有了79.8%的体育场馆资源。差异化的公共服务供给制度也表现在不同行政区域之间。改革开放后,我国东部、中部、西部3大区域中,政府把有限的公共资源更多地投放到经济相对发达的东部地区,并赋予其较多的优惠政策,导致各地区间提供公共服务的财政能力出现较大差异,地区间的公共服务水平由东至西依次递减。我国地区间这种不均等的公共服务水平,直接造成了城乡公共体育服务的不均等。

2.2财政体制不完善

财政体制不论在市场经济条件下还是在计划经济条件下,都发挥着调节作用。在市场经济条件下,大部分的公共产品和服务都要根据市场竞争力这一内在属性实行分级供给,公共服务在不同的地区将由各自地方政府来分别提供。由于财政体制可以在一定程度上对各级政府提供公共服务的财政能力和各地区居民承担的公共服务提供成本进行调节,所以能够对公共服务均等化的实现产生影响。2018年1月,财政部公布的我国2017年的财政支出,从主要支出科目情况看,现行财政制度下,用于文化体育与传播的财政支出在所有公共事业支出中数额最小,涨幅最小(见表1)。此外,现行的税制下,财权过于集中在中央,事权下放到地方,地方政府要负担大量的公共服务项目,却缺乏有效的融资渠道,造成地方巨额财政负担。地方政府,特别是广大农村地区,提供公共体育服务能力很弱,财政支出几乎空白,由此造成体育公共服务均等化很难实现。

2.3区域经济发展不均衡

世界银行研究报告《中国推出公平的经济增长》指出,中国收入差距的各种致因中,城乡差距居第一因素,是城市与农村不同制度安排的制度成本。地区间财源分布的不均衡导致我国不同区域社会经济长期处于非均衡发展的状态。城乡差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面,更反映在城乡居民享受基本公共服务的权益方面,如第5次全国体育场地普查结果表明,占6成以上人口的广大农村,只占有全国体育场地总数的8.18%。城乡公共体育服务供给严重失衡,使农村居民尤其是贫困群体难以获得基本的体育公共服务保障,并由此导致农村居民最基本的发展权利得不到保证,限制了农村人口素质的全面提高。因此,缩小城乡差距不仅要减少城乡经济总量和总体收入水平的不平等,更要逐步缩小城乡居民在公共服务方面的过大差距。

2.4公共体育发展战略存在缺陷

根据公共管理的“分散化原理”,公共服务的每一项都应该由它所能覆盖的最小行政区域上的政府来提供。由此,地方政府和中央政府应分别提供地方性公共服务和全国性公共服务,责权明晰,符合经济学领域的基本原理,也是最具有效率的制度安排。我国公共体育事业依据其发展属性、特征,类似于这种模式,但是受制于社会发展过程中各种体制的约束,公共体育自身发展的战略也存在多种缺陷,导致与公民健康权力密切相关的公共体育服务发展相对滞后。中央体育行政部门主要负责全国体育事业的规划和管理,同时负责执行“奥运战略”,大量的体育经费用于发展竞技体育,而地方政府、地方体育行政部门基于政绩考虑,也大力宣扬“奥运战略”“全运战略”,从而忽视了其他真正惠及群众的公共体育服务项目。全民健身战略的重申,体育发展战略重心的转移,使得这一战略不平衡现象稍有好转,但现实中的匡正与纠偏仍需时日。

2.5公共体育组织不健全

由于我国多元化的公共体育服务供给模式尚未形成,大量的公共体育事务主要是由各类公共体育组织(如政府和各类事业单位)负责,这种情况在体育发展相对落后的农村地区更为突出。新时期我国制度转型的背景下,政府机构改革的需要使得不少地方体育行政部门已经撤销或合并到其他行政部门,乡镇级别的文体站不复存在或已经不能正常运转,现有的农村公共体育组织早已不能满足群众日益增长的公共体育需求。此外,不少农村贫困地区衣食住行尚难保障,遑论建立公共体育组织或体育协会,物资的匮乏成为了当地居民进行体育活动的重要障碍,生存问题成为人生第一要义,参加体育活动的动机与条件亦无从谈起;城市地区中由于经济支出、政府政策及地域人情方面的原因,一些体育组织和协会也不能得到健康、持续的有效运转。由此,公共体育组织这一最基层而又最重要机构,其组织的不健全,成为了公共体育服务均等化的一大阻碍。

3城乡体育公共服务均等化发展战略

3.1对城乡均等化公共体育服务对象进行社会分层,满足差异化供给需求

受生活习惯、教育程度等因素的影响,城乡居民对于公共体育服务的需求度不同,服务的内容、方式也存在差异。因此,要在服务内容与服务方式上区别对待,这是以人为本、从实际出发的体现,同时也是促进城乡体育公共服务均等化发展的可能性、持续性、协调性的前提。在制度建设的基础上,更要关注服务对象的差异。随着社会的发展,城市中农村流动人口的增加,流动人口的体育意识在城市环境中不断觉醒。故此,城乡公共体育服务均等化发展对象可以从流动人口入手,以城乡结合部、小镇居民为着眼点。把我国城乡公共体育服务均等化发展的战略重点,放在城市中农民工、农村留守人群、小城镇和社会主义新农村公共体育服务均等化建设上[2]。

3.2建设体育特色小镇,促进城乡体育公共服务均等化

近2年来,特色小镇建设的问题引起了政府的高度重视和社会各界的广泛关注,同时也开启了体育特色小镇的理论与实践探索[3]。2017年5月,国家体育总局颁布了《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》(以下简称《通知》),提出建立一批具有独特体育文化内涵、良好体育产业基础,实现健身、休闲、旅游、文化、教育、养老等多元功能融合发展的运动休闲特色小镇[4]。《通知》颁布以来,全国范围内掀起了建设体育特色小镇的浪潮。在新型城镇化、健康中国、全民健身等国家战略背景下,体育特色小镇作为体育产业跨界融合的新载体,体现了“大体育、大健康、大旅游”等理念。建设体育特色小镇是经济新常态背景下发展体育产业的一个新亮点[5]。体育特色小镇作为体育产业供给侧改革的创新实践,是体育产业跨界融合的新模式,对于新型城镇化和健康中国建设具有重要意义[6]。特色体育小镇是当前体育产业优化升级的重要载体[7],其建设既有重点、难点,同时也有机遇和挑战[8]。体育特色小镇的建设,是满足人民群众日益增长的体育需求的重要措施,是推进体育公共服务均等化发展的有效途径,也是促进全民健身事业发展的有益探索。助推镇域运动休闲、旅游、健身等现代服务业良性互动发展,实现产业集聚并形成辐射带动效应,为城镇经济社会发展增添新动能;有效促进以乡镇为重点的基本公共体育服务均等化,促进乡镇全民健身事业和健康事业实现深度融合与协调发展。国外体育特色小镇的建设经验,也为我国体育特色小镇的建设提供了宝贵的启示与借鉴[9]。在建设体育特色小镇的过程中,应因地制宜、突出特色,依托当地本土民族传统体育文化资源、在经济条件和基础设施条件允许下,量力而行、循序渐进,形成新的体育产业创新局面。为此,针对现实问题,应做好如下方面的工作:

3.2.1因地制宜,出台政策、编制规划。研制《城乡公共体育服务均等化发展条例》,改善现行体育制度,对影响城乡公共体育服务均等化的正式制度、非正式制度和制度环境进行改革调整,规定相应的城乡公共体育服务一体化发展的资金投入、组织结构、场地设施、体育活动、体育指导、体质监测、文化宣传等相关条款,从而确立城市与农村体育公共服务均等化发展的法律地位。依据小镇地域文化特色、镇区风貌、镇区自然环境、镇区生态等,根据小镇面积及常住人口数量、GDP值、公共财政收入和居民人均收入情况,因地制宜,出台关于体育运动休闲小镇建设的政策文件,编制专项规划,把群众体育公共服务建设纳入特色小镇建设的重要内容,营造体育文化氛围,建设运动休闲特色小镇,实现全民健身全覆盖,提升群众体质健康水平。

3.2.2以人为本,建设小镇公共体育服务基础设施和公共服务在小城镇城市化建设中,要有计划、有组织地将公共体育服务基础设施建设纳入小城镇城市化建设中,相关公共体育服务配套措施要与之发展规模相匹配。在道路交通、公共设施建设的基础上,总结成绩与经验、困难与问题,建设体育健身设施,促进公共体育服务,加大贫困落后地区脱贫攻坚方面的工作。同时,提高公共体育服务投入水平,缩小与大城市公共体育服务差距。另外,要改革现有户籍制度对外来务工人员的公共体育服务限制,吸引流动人口、关心小镇居民,以顺应城市化建设发展趋势。

3.2.3成立群众体育组织管理机构,加强群众体育科学健身指导为解决公共体育组织不健全问题,要通过建立城乡统一的体育行政管理体制,进一步转变政府的公共体育服务职能;适当减少地方体育政府的层级,强化协调职能。落实对小镇居民的体育公共服务工作,使得群众体育公共服务工作整齐有序地开展。同时,结合小镇地域特色进行建设,在发展公共体育志愿服务队伍的基础上,探索体育公共服务网络建设。进行公共体育服务的实地调研,深入研究如何为乡镇培养一批层次清晰、结构合理、比例适当的城乡社会体育指导员队伍,切实提高城乡居民健身的针对性和有效性。成立社会体育指导站,实行定人、定职和定岗分类管理,设立专项经费,建立定期再培训和考核机制,逐步引导社会体育指导员立足社区,面向居民,开展社区健身指导服务。同时大力推进政府购买公共体育服务的力度,鼓励体育协会、民办非企业单位等社会团体组织共同参与;构建公共体育设施网络,实现体育组织乡镇(街道)全覆盖。通过建立偏向农村的“非均衡”供给制度,以及覆盖城乡的公共体育财政体制,体育行政部门在与规划、建设等部门协调商议的前提下,加大农村体育场地设施建设,合理规划体育场馆设施布局,并充分考虑便民原则。

3.2.4举办体育赛事,以赛促练为进一步改革和完善公共体育发展战略,在体育特色小镇建设中,要根据小镇区域面积、人口、交通、体育产业、经济社会发展等方面的基本情况定期举办各种形式和内容的体育赛事,利用赛事的辐射作用,提高群众对于体育运动的兴趣,提升群体体育参与的动力,增强小镇居民的健身意识,帮助居民树立正确的健康观,形成良好的体育健身文化氛围。广泛宣传体育精神,帮助基层政府组织及人员树立正确的公共体育服务价值观,组织开展体育明星进乡镇活动,通过体育明星的风向标作用来影响居民,培养居民体育兴趣,充分发挥竞技体育独特的引领作用和影响力,引导居民积极参与健身,努力使健身成为百姓的生活方式。

3.2.5构建PPP政府和社会资本合作模式,进行融资管理加强政府与社会资本合作,提供体育公共产品或服务,建立公私合作模式。积极探索各级各类基础设施建设和公共服务项目的政府和社会资本合作模式(简称PPP模式,即Public-Private-Partnership)的可行性和契合度,通过项目发起(政府或社会资本发起)、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证等程序,组织实施机构,进行项目调查、外部投资人调查,编制实施方案。运用委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等模式,设立项目公司,进行项目的融资管理,做好绩效的监督与支付,并进行定期的评估,以确保体育特色小镇建设健康、有序地发展。

3.2.6搭建城乡一体化的公共体育网上服务平台,不断提升公共体育服务科学化水平当代社会是读图时代,是信息高速公路时代。声像媒介的传播效能无可比拟,“互联网+”在社会经济生活中的创新力和生产力势头猛进,通过互联网平台,设立公共服务热线、体育需求服务中介、健身电子地图、社团组织动态等网络服务平台,构建公共体育服务信息化交流的“高速公路”。通过全民健身数字地图覆盖城乡,研发“城乡一体化”手机客户端,依托广电网络开设“健身示范区”数字专栏。在公园、广场、绿地和有条件的社区试点推进体育设施二维码服务,不断提升小镇公共体育服务科学化水平。

4结语

在当前我国政治、经济、文化全面发展的大背景下,以体育特色小镇为建设平台,探索和完善覆盖城乡的公共体育服务体系,缩小城乡体育公共服务差距,实现城乡体育公共服务均等化,从而有力推动全民健身工程的发展和全民健康水平的提高。在全面推进基本公共服务均等化、不断提高政府保障公民基本体育需求能力的背景下,从公共体育服务对象的社会分层、加快体育特色小镇建设入手,因地制宜,出台政策、编制规划,以人为本,建设小镇公共体育服务基础设施和公共服务,成立群众体育组织管理机构,加强群体体育科学健身指导,举办体育赛事,以赛促练。构建PPP政府和社会资本合作模式,进行融资管理,搭建城乡一体化的公共体育网上服务平台,不断提升公共体育服务科学化水平,更好地满足人民群众日益增长的体育需求,推动公共体育服务体系建设的健康发展。

参考文献

[1]秦勇,张秋.我国城乡体育公共服务均等化的相关环境影响因素研究[J].体育与科学,2012,33(3):86-89;85

[2]李详,周武.我国城乡公共体育服务均等化发展策略研究———基于农村人口流动与迁移角度[J].山东体育科技,2012,34(2):30-35

[3]郭琴.体育特色小镇建设二元模式的路径探索[J].体育与科学,2018,39(2):89-94

[4]群众体育司.体育总局办公厅关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知体群字[2017]73号[EB/OL].

[5]沈克印,董芹芹.体育特色小镇建设的地方探索与培育路径———以浙江省柯桥酷玩小镇为例[J].武汉体育学院学报,2018,52(9):25-31

[6]沈克印,杨毅然.体育特色小镇:供给侧改革背景下体育产业跨界融合的实践探索[J].武汉体育学院学报,2017,51(6):56-62

[7]李昂,郇昌店,杜江.我国体育特色小镇热的冷思考[J].山东体育学院学报,2018,34(4):42-46

[8]张丽军.体育特色小镇区域协同发展:现实诉求与路径选择[J].沈阳体育学院学报,2018,37(5):8-14;27

[9]张宝雷,张月蕾,徐成立等.国外体育特色小镇建设经验与启示[J].山东体育学院学报,2018,34(4):47-51

作者:赵进 徐魏 单位:江苏师范大学体育学院

浅谈城乡体育公共服务均等化建设路径

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