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城乡基础公共服务均等化的差距和实现

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[摘要]加快推进基本公共服务均等化是促进河南省内外均衡发展的重要保证。通过河南省基本公共服务均等化实践调研证明,城乡公共服务供给不均等主要是有三个原因:城乡户籍制度制约公共服务均等化;财政体制原因致使农村公共服务供给财力不足;农民需求表达不充分,监督机制不健全。要实现河南省城乡公共服务均等化可以通过改变城乡二元格局,加快推进城乡户籍制度改革;深化我国财政体制改革;完善和改革地方政府绩效考评机制,创新政府治理方式、建立科学评估体系;深化改革公共服务配套机制等方法实现。

[关键词]基本公共服务;城乡二元结构;均等化

均等化是指社会中的所有人都能享受到相对平等的各种资源,社会中的所有人都能够公平的享受社会经济发展的成果,平等的共享经济发展成果。均等化是由城乡差距逐渐转变成为城乡平等的一个过程。基本公共服务包含两个方面:一是与人们生活紧密相关的方面,如医疗卫生、基本公共教育、社会保障等;二是农业、水利、交通等基础设施建设方面。文章的城乡基本公共服务均等化是指医疗卫生、基础设施、基本教育以及社会保障四个方面的均等化。

1河南省城乡基础公共服务现状

1.1医疗卫生资源配置城乡不均等

河南省城乡医疗卫生配置不均等主要表现为城市医院、乡卫生院(所)等资源的差距。河南省城乡在医疗公共卫生水平方面差距还是较大的,各种公共卫生资源的配置划分不合理,财政投入偏向于城市地区,对农村地区的公共卫生投入不足,问题仍然存在。以河南省每千人口城乡卫生人员分布情况与每千人口医疗机构床位数为例。表1数据表明,河南省整体的医疗卫生条件有明显提高,每千人口卫生技术人员、医师和护士均出现不同程度的增加,但是也可以看到,城市与农村的差距不但没缩小反而在拉大。卫生人员城市与农村的比例由2012年的2.89倍提高到2016年的3.23倍,与此同时河南省城乡每千人医疗机构床位数差距也在逐步扩大,2012年河南省城市与农村每千人口医疗机构床位数的差距为5.703张,而2016年两者的差距扩大为6.512张。

1.2基础设施城乡不均等

基础设施是经济发展的基础条件。河南省大部分城市地区在这些基础设施方面的建设都趋于完备,但农村却比较滞后,尤其是在交通、饮用水、通信、清洁能源使用等方面远落后于城市。河南省还存在部分农村没有享受到政府提供的公共基础设施方面的服务,截至2016年,河南省尚还有8733个村没有通自来水、2830个村没有通有线电视、579个村没有通互联网络,基本生活条件仍然较差。河南省城乡居民在享受基础设施服务方面差距悬殊。

1.3教育资源分配城乡不均等

河南省城乡基础公共教育差距显著,与城市相比,农村基础公共教育资源分配严重低于城市地区。农村基础教育经费不足、硬件设施不合格、教师年龄结构不智能、待遇低和教师结构不合理。河南省为了加快经济发展速度,重视城市教育发展,投入大量的人力、财力等各种资源。而农村教育则处于一种被忽视状态,各方面的投入都远远不如城市,对于城乡教育的重视程度差别是导致城乡教师之间、硬件设备等方面严重失衡,这是城乡公共教育水平差距悬殊的重要原因。

1.4社会保障城乡不均等

河南省大部分城市社会保障体系比较完善,包含的内容众多,几乎涵盖了社会生活的方方面面,城市社会保障体系已经进入逐步完善阶段。然而,河南省对农村社会保障有所加强,取得一定的成绩,但是农村社会保障体系,相对于城市来讲非常落后,包含的内容较少,只是起到一个最低生活保障的作用,且保障的额度非常有限。现阶段的农村社会保障体系与城市社会保障体系相差甚远。数据统计,2014年河南省年城市职工人均基本养老保险支付金额为24269元,而农村基本养老保险支付金额为807元,城市养老保险金额是农村养老保险金额的30.07倍。到2015年年末,城市职工养老保险金额增长到了26713元,农村养老保险金额也增长到了1180元,河南省城乡差距仍然有22.64倍之差。

2河南省城乡基础公共服务非均等化的原因

2.1城乡户籍制度制约公共服务均等化

1958年为了适应计划经济体制的发展,将全国人口划分为农村户口和非农村户口,实施城乡分离的二元户籍制度。随之而来的是各种福利待遇政策的不相同,城市户口和农村户口不单单是名称上的区别,更是背后所表现在住房、就业、教育、医疗和社会保障等许多方面。城乡居民差别阻碍城乡的均衡发展,使得农村居民的生存与发展都落后于城市居民。随着户籍制度的改革,人口流动的制约因素在减少,但农村居民的社保问题与农民工子女的教育问题仍然难以解决,城乡居民在在享受基本公共服务方面差距仍然较大。我国基本公共服务供给方式是根据城乡分别进行供给。政府对于城乡居民所提供的基本公共服务,无论是从供给总量,还是从供给手段、供给主体来说,城乡都存在着较大的差异。同时,政府在进行资金分配和公共资源分配时也是偏向于城市居民,这就造成了农村居民在各个基本公共服务方面都达不到与城市居民的同等水平,伴随而来的就是河南省城乡基本公共服务差距越来越大。

2.2财政体制原因致使农村公共服务供给财力不足

我国各级政府存在事权与财权不匹配,这种不匹配在很大程度上制约了农村基本公共服务供给的数量和质量。由于分税制原因,我国地方政府财政收支赤字严重,财政收入远远低于财政支出,农村的基本公共服务的提供主要依靠地方政府的财政支出,地方政府达不到有效提供城乡基础公共服务均等化的能力,县乡政府对农村基本公共服务的投入受到能力的制约。通过对近五年中央与地方政府财政收支情况分析,中央政府财政收支年年盈余,地方政府财政收支年年赤字,且赤字越来越大、收不抵支。地方政府没有盈余的财力投入到农村基本公共服务建设,所以在农村基本公共服务供给上出现严重滞后的局面。

2.3农民需求表达不充分,监督机制不健全

首先,由于农民自身认识的局限性,对于财政和公共服务没有一个清晰的认识,对于自身需要的基本公共服务需求更不知如何表达。其次,在农村,有些基本公共服务需要农民承担一定的费用,这种情况下,农民更不愿意投入到基本公共服务的建设中。最后,由于缺乏相对应的监督机制,在决策过程中,对于农民表达的基本公共服务需求是否得到有效执行,以及执行过程中费用支出情况,没有与之对应的监管机制,农村基本公共服务具体供给过程以及供给结果都没有得到有效的监督,以至于过多的流于形式,没有得到真正的落实。

3河南省城乡基本公共服务均等化的路径选择

3.1改变城乡二元格局,加快推进城乡户籍制度改革

2011年我国开始取消农村户口和非农户口的制度。各省市根据自己的实际情况进行户籍制度改革,城乡户籍制度登记进行逐步的彻底废除,对一直沿用的农村户口和非农村户口划分体制进行改革,逐步取消。城乡户籍制度改革要想取得成效的关键在于改变城乡户口的附加价值。对于不同地域、不同户籍的居民应该提供在教育、医疗、社会保障、就业等方面相同的基本公共服务,并以相关法律法规的形式予以确定。

3.2深化我国财政体制改革

第一,调整各级政府事权与财权。目前我国财权倾向于中央,地方政府财力又倾向于省会和重点地级市。农村是被忽略的对象。根据分权规律,中央与地方财政分配比例大致在3∶7到4∶6较为合适。再国家制定相关法律法规,明文规范权责划分,避免出现缺位、越位现象。科学配置财权与事权是破解地方政府财政困难的关键,是增加地方基本公共服务供给的有力支撑,是化解城乡基本公共服务差距的根本之道。第二,推进地方政府财政体制改革,完善地方政府财政管理体制。中央要指导地方完善省以下财政管理体制,清理整合省级专项转移支付,加大对下转移支付和资金统筹力度,提高地方财政保障水平;要督促地方尽早下达转移支付预算并将其纳入当年财政预算,提高预算编制的完整性;要推动地方进一步盘活财政存量资金,加大绩效评价工作力度,做到“上面放得下,下面接得住”。

3.3完善和改革

地方政府绩效考评机制,创新政府治理方式、建立科学评估体系政府绩效评估内容是对公共卫生、社会保障、教育、基础设施建设等方面设立指标进行考评,建立一个科学合理的评估体系,能够清楚地知道各个项目的具体落实情况以及对其效果进行分析评价,对于加强公民对于政府在提供基本公共服务的监督有着重要作用。能够有效推进城乡基本公共服务均等化的高质量发展。

3.4深化改革公共服务配套机制

第一,健全法律保障机制。我国关于基本公共服务均等化的法律缺乏针对性。虽然我国建立了一套关于基本公共服务法律体系,随着社会的发展不断修改完善,但在运行过程中仍然存在不足,尤其是在基本公共服务均等化方面,由于我国基本公共服务均等化立法时间晚、所处的层次低,难以找到统一的法律规范,在基本公共服务立法体系中仍然存在许多空白的地方。政府要及时征询人民群众、相关领域专家以及社会各界意见,制定出一套统一的法律规范来推进基本公共服务供给。第二,完善农村居民的需求表达机制。在基本公共服务改革过程中,城乡居民利益与需求表达方面存在较大差异,城市居民相较于农村居民有较强优势。这种利益与需求表达的差异,在一定程度上导致基本公共服务政策的制定倾向于城市居民的利益和需求。一要多渠道建立农村与政府的对话机制,给农民更多渠道的说话机会,让农民能够充分表达自己的需求。二要定期组织开展交流活动,实地走访询问农民真实所需,切实了解农民实际情况。三要公开向社会公众征求意见,多让农民参与活动,有事要与群众商量,共同制定出相关解决办法。第三,优化公共服务供给机制。公共服务这类产品大部分是由政府提供的,因为这类产品市场无法提供或不愿意提供,或者市场能够提供但伴随着市场失灵、效率低下等问题,尤其是基本公共服务方面。优化服务供给体制,让政府与市场结合,政府在基本公共服务供给方面起主导作用,鼓励市场以及社会第三方参与供给,对于必须由政府独立提供的公共产品就由政府独立提供,对于那些可以由市场参与提供的,就以政府调控、市场为主进行提供,进而构建出一套以政府为主导的一主多元的公共服务供给模式。

参考文献:

[1]金人庆.完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化[J].求是,2006(22):7-9.

[2]楼继伟.完善转移支付制度推进基本公共服务均等化[J].中国财政,2006(3):6-8.

[3]贾康,农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界,2006(12).

[4]李曼音,王宁.城乡基本公共服务均等化的现实困境与纾解[J].人民论坛,2018(7):68-69.

作者:段海林,李书华 单位:河南工业大学

城乡基础公共服务均等化的差距和实现责任编辑:张雨    阅读:人次