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公共服务合同外包中的风险

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摘要:

公共服务合同外包作为一种新的制度安排,被政府引用到公共管理领域。它有着降低政府开支、提高服务质量、减少政府规模等优势,但是作为一把双刃剑,合同外包也会遭遇各种风险,我们必须理性客观的看待。从委托代理理论的视阈分析,在“经济人”假设的前提下,委托人与代理人由于存在目标利用的冲突与信息的不对称,导致在合同外包中出现寻租风险、成本提高风险、服务质量降低风险和公平风险。产生这些风险的原因主要是因为委托人与代理人直接目标利益的冲突与信息的不对称。

关键词:

委托代理;公共服务;合同外包;风险;原因

上世纪七八十年代,西方学者发起的新公共管理运动推动了以英美为首的福利国家的改革,新公共管理运动强调引入市场的竞争机制,来提高公共服务的水平,借鉴企业管理的一些有效管理工具、理念来提升政府部门和人员的绩效,其中服务外包作为一种管理模式引入到公共服务的供给中来越来越被欧美国家所认可。公共服务外包就是指政府不再直接提供公共服务,而是通过引入市场化竞争机制的方式,并制定一定的准入标准,再把其承包给有资质的市场主体来完成,从而使公共服务提供主体和提供方式多样化。

一、公共服务合同外包的理论逻辑

作为政府公共管理改革中的一项管理工具,公共服务合同外包的逻辑起点是“把民事行为中的契约关系引入公共管理领域,本质是种委托代理关系”。从公共服务的逻辑链条看,这种存在三方主体间的两层委托代理关系。如下图所示,第一层委托代理关系涉及公民与政府,公民作为原始的委托人将公共服务供给权力与资源委托给政府,政府作为代理人,肩负起提供公共服务的职能,这是第一层的契约关系,也称隐形的契约关系。第二层委托代理关系则涉及政府与承包商,政府肩负起公共服务职能后,作为委托人。通过合同的方式将提供公共服务的权力与资源委托给承包商(私人企业或是社会组织),承包商作为代理人肩负起依据合同的规定提供公共服务的义务。这是第二层的契约关系,也是称显性的契约关系。在这双重委托代理关系中,公民与承包商之间的关系也并非完全割裂,公民也具有监督承包商履行义务的权利与责任,承包商提供的公共服务最终是被公民消费的,两者之间是相互影响与作用的关系。显而易见,合同外包的最大贡献就是以契约的方式把市场竞争机制引进到公共服务供给领域,打破传统上的政府一方垄断的局面,实现了供给主体多元化,并提高了公共服务供给的质量和数量,从而保障了公共服务的最终受益者也即原始委托者——公民的公共需求能够得到满足,“公民—政府—社会”能够形成一种互动的公共事务治理结构。

二、政府公共服务外包过程中存在的风险

由于政府能力的有限和信息的不对称,导致外包合同的不完备,同时,公共服务追求公共利益的价值属性和市场机制效率优先及私利至上的信条存在内在冲突,使合同外包的过程遭遇了一系列的风险,具体表现如下:

1.公共服务外包容易滋生腐败,损害政府声誉。传统的公共服务供给由政府单一的提供最容易造成垄断和效率低下的现象,而公共服务合同外包过程中最容易产生的就是寻租或是腐败问题。首先,政府官员可能以权谋利,主动索要回扣。根据经济人的假设理论,人都是追求自身利益最大化的,政府官员也不例外,很有可能凭借手中的权力进行寻租;其次,参与竞标的组织或是承包商,为了更多的赚取公共利益很有可能主动向政府官员进行行贿,诱导官员受贿;在提供的公共服务达不到合同约定的质量要求时,承包方为了逃避承担责任或是免受惩罚,也可能主动向相关政府官员行贿。这些现象严重损害到政府的形象,公民对政府的信任一落千丈,使政府陷入信任危机,公共服务的公共性遭到质疑。

2.外包活动可能增加成本。运用公共服务外包这一管理工具并不是零成本的,合同的拟定与正常运行都会产生一定的交易成本。通常来说私人部门在利益动机的引导下比公共部门更有效率,表面上看似乎节省了公共服务的财政支出,实际上在很多情况下,由于目标利益的冲突、信息的不对称和机会主义行为的作用与影响,使得竞争中直接节省出来的大量成本少于交易成本。首先,代理人为了维护自己的利益,可能会隐藏或是提供一些虚假的相关信息,例如伪造自己的资质,导致交易双方信息的不对称,在信息不对称的情况下,政府在公共服务外包的执行过程中,就一定要加大监督和管理力度,这势必会增加交易成本。其次,还存在一些被忽略的隐形成本,如处理在交易履行过程中出现的意见不合等争端的成本、人力资源管理成本、机会成本、腐败成本等等,这些成本都很有可能比政府自身生产和提供公共服务所花费的成本高。

3.外包可能会降低公共服务的质量。外包服务质量下降通常表现为:延迟或是拖延递交服务的时间、递交的服务质量没有达到合同约定的标准、以及外包业务技术人员专业水平不过关等。由于信息、资金、技术等方面的限制,政府在公共服务外包的监督与管理方面捉襟见肘,部分官员由于责任意识的缺乏,对公共服务外包的质量不闻不问,甚至当作包袱,而承包公共服务的代理人往往具有逐利的天性,追求利益最大化,其在提供公共服务的过程中就很有可能利用监管漏洞而偷工减料,降低服务质量。或者是双方签订的承包合同存在漏洞,承包方利用模糊的合同条款,通过降低成本、弄虚作假等方式获取额外利益,造成服务质量风险。

4.公共服务的提供过程中会产生不公平现象。政府提供的公共服务应该是均等的,但是公共服务承包方为了获取更多的利润就有可能以牺牲公平为代价,而只是有选择性地提供公共服务,如私营企业为了降低成本,追求更大的利益,对于落后的农村地区或其他经济不发达的地区提供很少的服务,或者对一些弱势群体可能在服务态度、服务质量上存在歧视;而对有利可图的发达地区则提供高质量的多种服务。政府本来在制定公共服务政策时就有可能有失公平,而这种明显的差别对待、有选择地提供公共服务更加剧了不公平现象。这种不公平性与公共服务追求公共利益的信条是相悖的,这种牺牲公平与公正去求得高效率高质量的公共服务公共服务哪怕看起来再成功,实际意义上它也是失败的。

三、风险成因分析

从委托代理理论的角度来看,造成这些风险的原因主要是目标利益的冲突和信息的不对称。首先由于经济人的特性,承包商追求的是自身利润最大化,而政府部门追求的是公共利益最大化,“私利”与“公利”的追逐使承包商与政府站在棋盘的两方展开激烈的博弈,承包商为了谋取自身利益可能会向政府官员行贿,或是机会主义行为从而增加交易成本,损害政府利益。其次信息的不对称也是交易成本增加的原因,政府有限能力的情况下制定出来的合同无法预估未知所发生的情况,使得说在谈判、执行和监督中产生的交易成本大大增加。另外从代理人的角度讲,信息不对称容易产生“逆向选择”和“不公平”风险这两个典型的委托代理问题。逆向选择指的是在信息不对称的条件下,代理人可能隐瞒自己的信息,并借助传递不真实信息的手段来追求自身效用最大化,但这种行为会损害委托人的利益。

参考文献:

[1]杨桦,刘权.政府公共服务外包:价值、风险及其法律规制[J].学术研究,2011(4).

[2]徐姝.政府公共服务外包中的风险管理研究[J].中国行政管理,2011(6).

[3]明燕飞,盛琼瑶.公共服务合同外包中的交易成本及其控制刊[J].财经理论与实践,2010(6).

作者:陈婷婷 单位:湘潭大学公共管理学院

公共服务合同外包中的风险责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次