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政府购买公共服务的风险

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【摘要】

源于西方政府购买公共服务的实践已成为世界性的管理范式,但在实践过程中存在管理规范和行政伦理等问题,政府购买公共服务不可避免存在诸多风险。因此,提高政府购买公共服务中的风险意识,完善政府合同管理规范,是推进这一制度建设的题中应有之义。

【关键词】

政府购买服务;风险;规避

20世纪70年代以来,公共服务合同外包实践主要出现在一些威斯敏斯特政和西欧国家,这场改革运动不仅缓解了西方政府紧张的财政预算,改善了公共服务效率和质量,而且在不久的将来迅速演变成波及全球的政府改革浪潮。近年来,我国政府也在广泛采用服务外包的形式,并通过公开招标,定向委托,邀标等形式向社会上具有能力和良好信誉的组织或市场发出邀请,将原本属于政府承担的部分公共服务转让给私人组织来完成,自第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《政府采购法》以后,国家更是以相关法的形式确立了政府购买公共服务的法律地位。

1政府购买公共服务面临的风险

政府向社会力量购买公共服务,一方面是置身于改革背景下的利益再分配过程,这就无可避免地触动了一些既有利益纠缠的部门,同时也会对权利的边界产生微妙的影响;另外在一些落后地区,政府购买能力不够,购买服务对象不全,以及相关制度不成熟等一系列因素,都有可能引发潜在的购买风险。政府购买公共服务的困阻和风险主要分析如下:

1.1政府购买过程中的代理风险政府购买公共服务是基于相互信赖的一种合同委托行为。一般来说,政府不会作为合同的直接代理人而转向委托中间代理,而多层代理便有可能产生合谋腐败的行为。经济学上的合谋理论认为,不受监督的权利或被忽略的监督对象会产生腐败,但是作为监督权利的权利也有可能产生腐败[1]。在经济活动中,委托人为了监督低效率的代理人,常常会增加使用具有信息优势的监督者,但监督者并非总是为委托人忠实服务,他们也有可能被低效率的代理人收买,造成了中间代理削减政府利益的现象。

1.2政府购买合同的责任风险合同制作为出让政府特许权的合同方式,同时也是“排斥政府责任的政治形式”[2]。政府在合同外包的过程中,大多数都有低成本高产出的理念,再加上私人部门的价值取向和效率原则,造成了双方都忽视公共服务的本质要求。作为委托方,政府似乎认为一旦合同签订,就可以做甩手掌柜,不会深入监督具体的实现细节,而供应商在缺乏监督下就很有可能未如实履行合同承诺。公共服务的合同外包并不意味这政府责任的完全转移,政府仍需在监督方面起到引导和约束作用,只有这样才是正真尽到责任管理的义务。

1.3政府购买合同的寻租风险经济学上的寻租是指维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。一般来说,人们所追求的经济利益分为两种,一种是通过正常的生产活动来获取利益,如企业通过日常经营来获取经济利益,另一种是通过非生产性活动来获取经济利益,如政府通过巧设名目来设置一些不当收费环节,企业通过贿赂来争取项目、额外特许权等资源。寻租性腐败实际上是伴随着政府对经济的干预而产生,使得在购买过程中为维持政府个别现象和市场上其他组织的利益来往而出现了互利性的关系投资倾向,导致政府以名义上的合法行为实际隐藏着各种寻租腐败的动机。

2政府规避购买风险举措

2.1加强合同预算与管理规范化政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划,是政府组织和规范财政分配活动的重要工具,在现代社会生活,它还是政府调节经济的重要杠杆。对合同做预算,不仅清晰反应了政府在公共服务领域中的活动范围和支出明细,同时还可以促使管理者更充分了解与政府直接提供的服务相比,外包的服务可以净省多少、质量如何控制,防止个别以权谋私的行为;合同管理实际上是由政府的相关人员对于合同的规划和维护,为公众做好交易,不仅取决于是否要签订合同、合同给谁,而且取决于合同是否能在整个管理过程中得到良好的维护[3],因此建立和强大专业人员队伍、提高相关人员的专业素质是合同科学管理的基本保证。其次,合同管理者必须熟悉与政府合同采购的相关法律法规,通过框架来规范化采购流程,把主观上的“用人”管理转变成客观上的“依法”管理,正真使得管理有理可依,有法可循,杜绝任何一切不严谨的态度和行为来管理合同。

2.2加强行政人员的伦理道德规范建设行政理论,是指公职人员及行政组织在以公共政策为载体的行政活动过程中所应该遵循的价值观念和行为规范[4],它反映了行政人员应所遵守的行为和观念。正确培养管理人员行政伦理及道德规范建设,是维持负责任政府形象和取得人民信赖的必要方途径,虽然行政责任的履行有了外在的合同和法律的约束,“但同时还需要内在成员合乎理性的行为”[5],即合同管理首先是体现合乎道德人性层次方面上,它是符合众多人的利益要求,而不是满足个人或组织的利益,缺乏对行政人员伦理的积极引导将导致私人钻法律空档,盛行个人主义和增加寻租腐败的风险。所以需要对政府人员进行充分的思想道德教育,对其价值观进行改造升华,通过职业教育,定期培训以及积极宣传等手段,使契约论和行政伦理的思想扎根于每位工作人员心中,才能改变行政机关政府工作者的服务态度和转变其思想,正真做到使中国改革开放现代化发展成果惠及到老百姓。

2.3完善管理机制和协作网络政府合同风险的规避,实质上就是要加强合同合法性审查、履约监督和诉讼制度的作用,通过建立相关的法律机构和专职部门为合同设计提供专业参考意见,对不完善的采购合同不应允授权签订合同,而专职部门可以为合同对象扮演着更为便利和及时的法律咨询顾问角色,为合同可能引发的诉讼和仲裁后果提供有力的挽救措施;协作网络,是指政府就合同管理的每个环节建立起的具体和可操作的沟通机制,这种机制不仅可以突破组织的垂直沟通障碍,还可以将横向不同职能部门的行动力聚合起来,为公众和服务提供一份满意的答卷。因此,政府可以模仿企业增加高速的咨询和决策通道,在各个部门间加强信息交流,增强政府的监督力和透明度,提高决策和管理的科学性。

参考文献:

[1]罗建兵,许敏兰.合谋理论的演变和新发展[J].产业经济研究,2007(03).

[2]于安.政府活动的合同革命-读卡罗尔·哈洛和理查德·罗林斯:《法与行政》一书"酝酿中的革命"部分[J].比较法研究,2003(01):30.

[3]刘典文.为公众做个好交易:不断提高政府合同管理的能力和水平[J].领导科学,2010(05).

[4]钟哲.行政理论视域下的地方政府创新研究[D].长春:吉林大学,2013.

[5]王伟.中国公共行政理论文化自觉[J].道德与文明,2003(05).

作者:陈曙亮 单位:广西师范学院经济与管理学院

政府购买公共服务的风险责任编辑:杨雪    阅读:人次