社会组织承接公共服务外包的困境范文

摘要:

在社会主义市场经济条件下，政府一元化的公共服务供给方式已经不能满足公民多元化的公共服务需求。社会组织正以其公共服务供给的多样性、高效性弥补政府供给的不足。然而社会组织在承接公共服务外包时还存在着诸多困境，应从加强社会组织自身建设和优化外部大环境两个大方面来提升社会组织的规模、独立性和社会公信力等等，使其更好的提供公共服务，满足公众需求。

关键词:

社会组织；公共服务外包；困境；出路

2013年11月，党的十八届三中全会更是从创新社会治理体制的战略高度提出了要“改进社会治理方式，激发社会组织活力”，这意味着社会组织要在公共服务外包中发挥更为重要的作用，但是，如何克服社会组织在承接公共服务外包时出现的诸多困境还需要进一步的研究和探讨。

一、社会组织承接公共服务外包的困境

(一)社会组织发展先天不足

从社会组织自身来看，它在承接公共服务外包时主要存在以下三个方面的问题：

1.社会组织的专业性不够。在我国民政部出台的《社会组织评估管理办法》中明确规定了社会组织的等级评定标准，社会组织评估共设五个等级，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。但是从“中国社会组织网”得到的数据来看，在评估等级有效期内达到5A的仅有48家，4A的186家，3A的252家。从数据上来说，虽然在民政部登记注册的社会组织较多，但是专业的社会组织还不到总数的四分之一，这造成了政府有意将一些公共服务外包出去但是找不到具备资质的社会组织来承接的窘境。我国社会组织发育不仅在规模上较小，而且专业的人才也较少。目前，我国社会组织的工作人员主要分为三类，第一类是专职从事社会组织工作的人员，第二类是兼职人员，第三类是志愿者。从数量上看，我国社会组织专业的在职人员少，长期、稳定、专业的兼职人员更是远远不够。志愿者参与以体制内为主，主要集中在党政群团和社区层面，社会组织和企业的志愿者参与较少[3]。从质量上看，由于志愿者自身存在极大的不稳定性，真正参与到社会组织运营中的核心成员较少，只能承担一些协助工作。

2、社会组织的独立性较差。首先表现为对政府的经济依附。在清华大学的调查问卷中显示，在社会组织的收入来源中，政府提供的资金支持占49.97%，几乎占到了社会组织全部收入的一半，其他的收入来源比例均比较小，其中经营性收入占6%，企业赞助和项目经费占5.63%等。在公共服务外包的实践中，作为购买者的政府和作为承接者的社会组织应该均为独立平等的主体，而从以上的数据来看，作为承接者的社会组织很难说普遍都是独立于政府之外的法人主体，且在某种程度上成为了政府部门的延伸。此外，我国的社会组织在思想观念上对政府的依赖性强。我国经历了一个漫长的宗法社会，进而形成了“臣民除了君主意志以外没有别的法律”的“依附型”臣民文化，表现出极大的“强制—服从”性。在这种“臣民文化”的传统之下，部分社会组织在思想上表现出了对政府的依赖性，如在公共服务外包中，过分依赖政府以独立关系非竞争性购买模式进行定向购买，导致社会组织失去了其本质属性和应有活力。

3、社会组织的公信力弱。社会组织能否承接公共服务外包的关键不仅在于社会组织自身的实力大小，也在于社会组织公信力的高低。目前，我国社会组织的社会公信力不高，主要因为以下几个方面：一是因为社会组织自身的透明度存在问题。公众对社会组织的信任，不仅仅是要依靠主观道德上的判断，更加依靠社会组织公开的组织运营资料，这种公开不仅仅是社会组织自身的公开，更应该是有监督的公开。而目前我国的社会组织的信息公开缺乏一个权威的监督机构，公开的信息不被信任，公信力的缺失就是在所难免的。二是社会组织自身与公众之间的互动少，社会公众的参与程度低。一方面是因为公众对社会组织的了解不够。我国的社会组织众多，社会公众对社会组织的了解甚少，能叫上名字的已是凤毛麟角，就更不用说了解其发挥的作用和对社会组织存在的问题进行监督，这就造成人们很难对社会组织产生信任感。另一方面，公众缺乏参与社会组织的有效的途径。截至到目前我国的公众参与没有相关的制度保证，造成了大多数社会组织的群众基础薄弱，发起活动无人参加等困境。

(二)社会组织承接公共服务外包的外部困境

1．社会组织的监管较松。近几年来，我国的社会组织发展迅速，但是对于社会组织的监管较松。从监管理念上来看，社会组织的监管理念落后。我国社会组织监管基本上从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，大体经历了这三个主要阶段，每一阶段都渗透出了我国目前社会组织的管理理念，即政府主导下的“管制”理念，强调对社会组织的控制和管理，但是却忽视了社会组织在社会管理中自我管理的重要作用。从监管体系上来看，我国社会组织的监管体系落后。目前已经出台了《民办非企业单位登记管理条例暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《外国商会管理暂行规定》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》。关于社会组织最基本的社会组织法律却迟迟没有出台，相关的行业协会法等规制社会组织行为、管理、等方面的法律严重缺位。

2．社会组织承接公共服务外包的法律体系尚未完善。首先，在社会组织承接公共服务外包中，未明确这一活动的法律地位。社会组织承接公共服务外包的活动缺乏统一的法律法规和规章可循，即使在与公共服务外包相关的《政府采购法》中，也尚未明确规定政府向社会组织采购公共服务性商品，这就使得社会组织在承接公共服务外包过程中缺乏全国性的法律依据和法律保障。其次，缺乏法律来规范公共服务外包的程序。从申请程序上来说，目前的程序复杂冗乱，且申请时间长、缺乏统一规范；从招标程序上说，其过程中还不能保证完全的公平、公正、公开和保证各个社会组织以平等的身份参加招标活动。

二、社会组织承接公共服务外包的思考

(一)加强社会组织自身建设

1．提升社会组织专业化水平。首先要完善组织内部的治理结构和管理制度，达到运作专业化。规范组织内部的财务制度、人力资源制度、项目管理制度、信息公开制度等，使组织内部能够合理分工，明确岗位职责。其次，要加强人才队伍建设，达到组织内部人员的专业化。一方面，要健全招募机制，寻找优秀人才。按照企业模式向社会招聘人才，并建立自己的人力资源管理体系和相关制度规范。另一方面，要优化培训机制，提高志愿者的服务能力。对志愿者进行短期的培训，并把活动过程中表现好的志愿者纳入社会组织的核心成员，调动志愿者的积极性。最后，要加强与政府间的沟通交流，达到信息沟通专业化。

2．提高自身独立性。社会组织要保持自身的独立性，最关键的还是解决资金问题。由上文可以得知，中国社会组织的资金一半来源于政府。社会组织要保持自身独立性并不是不接受来自政府的资金，而是要通过独立关系竞争性购买的模式承接公共服务外包，在外包活动完成时拿到资金，这与保持自身独立性并不矛盾。与此同时，社会组织要加强社会资金的募集能力，建立多样化的筹资机制，拓宽筹资渠道。此外，社会组织要转变思想观念，并厘清与政府间的关系，既要积极与政府合作承接公共服务外包，又要在职能、人员、资产、财务等方面与政府脱钩，借鉴国外成熟社会组织的经验，成为独立于政府之外的法人主体，提升自治水平和承接公共服务外包的能力。

3．提升自身的公信力。要提升社会公信力首先要提升社会组织的透明度，自觉接受监督。组织可以定期通过互联网向社会公开组织的编制状况、运行结构、资金来源以及使用情况，自觉接受政府和社会公众的监督。其次要加强与公众之间的互动，拓宽公众参与社会组织活动的渠道。一是要发挥网络动员作用，通过在网上招募志愿者吸纳更多的社会群体参加公共服务和公益活动。二是要扩大社会参与，形成良性互动机制和有效的监督机制、问责机制[8]。最后，要加强与新闻媒体之间的互动。积极地向社会公开自己，宣传自己，接受媒体监督，争取社会的支持，促进公信力和影响力的提高[9]。当然这种宣传是建立在事实基础上的，是建立在组织信息的公开透明的基础上的。

(二)优化社会组织发展环境

1、加强社会组织的监管。在监管理念上，要突破“管制”的框架，对社会组织的行为应以引导为主、管理为辅。发挥好对社会组织的监督和培育作用，不干预社会组织的内部管理，并重视社会组织的自我管理；在监管的法律体系上，要将社会组织纳入国家法律制度体系并对其行为进行有效管理。通过出台更高层次的法律法规，对社会组织成立之后的工作运行进行约束，并在法律的层面上明确社会组织的行为标准和具体行为的法律责任等。更重要的是必须按照政社分开原则，通过立法来厘清社会组织与政府部门、社会组织与其成员之间的法律关系，减少行政干预。

2.完善社会组织承接公共服务外包的法律体系。首先要进一步明确社会组织在公共服务外包中的法律地位，将社会组织参与公共服务外包纳入《政府采购法》。现有的《中华人民共和国政府采购法》规定的供应商不包括社会组织，采购的内容大多是有形的服务。修改后的采购法应当明确社会组织的供应商地位，并对购买的范围、程序、经费保障等做出明确规定，使政府购买社会组织服务有法可依。其次，要建立健全服务购买的法定流程。公共服务的外包程序是否妥当，将直接影响外包结果。StevenGloberman和AidanVining将外包过程分为四个步骤：一是确定外包目标，使所有参与者的成本最小化；二是是分析外包费用，使总成本最小化；三是评估外包环境，对于决定费用的因素和减少费用的机会进行分析；四是设计和执行外包策略。中国也可参照这一模式，对社会组织承接公共服务的流程进行明确规定。

综上所述，在市场经济条件下，为了使政府能够更好地提供公共服务和提供更好的公共服务，社会组织必须承接一定的公共服务外包，然而，目前我国的社会组织发育程度较低，社会大环境也有待成熟，所以在社会组织承接公共服务外包时还存在重重困境有待解决，自身的优势也有待提升。

参考文献：

[1]中国社会组织网

[2]康雪.关于加强社会组织人才队伍建设的若干思考[J].社团管理研究,2012(4).

[3]王名博客

[4]贾西津.第三次改革——中国非营利部门战略研究[M].北京:清华大学出版社,2005,第95页.

[5]石国亮.中国社会组织成长困境分析及启示[J].社会科学研究.2011(5).

[6]王名,孙伟.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势[J].中国行政管理,2011(7)

[7]王名.非营利组织管理概论[M].中国人民大学出版社,2002,第43页

[8]周耀红.社会组织社会参与的价值分析[J].福建论坛,2013(12).

[9]张仲涛,韩欢欢.社会组织参与群体性事件治理的局限及优化[J],江海学刊,2014(6)

[10]莱斯特•M•萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M]．北京:北京大学出版社,2010,第38页

作者：朱珠 单位：南京工业大学