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绿道体育公共服务供给关系

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摘要:

在了解掌握广东绿道建设与管理现状信息的基础上,对绿道体育公共服务以及广东绿道体育公共服务资源进行分类与分析;以公共管理学、社会学相关理论为依据,构建一个以政府、公众、绿道体育营利组织、绿道体育非营利组织、评估监督机构为基本元素,以6对二元互动关系、3个三元互动关系为基本框架的多元网络化绿道体育公共服务供给关系模式。

关键词:

广东绿道;绿道体育公共服务;政府;公众;绿道

体育营利组织;绿道体育非营利组织“十二五”期间,制约我国体育事业向前发展的主要矛盾依旧是人民群众强大的体育需求与社会体育资源供给相对不足的矛盾[1]。在体育公共服务领域这一矛盾尤为突出,政府提供的体育公共服务与产品不足,已成为体育强国建设、实现体育“中国梦”的薄弱环节。体育公共服务以大众体育需求为起点,以公共利益为导向,以实现体育公平、均衡化为价值取向目标[2]。2010-2012年,建成的以2372km省立绿道为骨架的珠三角绿道网,集民生、生态与休闲等功能于一体,受到社会各界的普遍称赞。任何一种社会现象无不以社会的需要和人的需要作为其存在和发展的依据[3]。绿道体育作为一种社会活动,是以绿道区域体育资源为基础,以肢体活动为基本手段,可以实现休闲、健身、文化传承、宣扬低碳文化和一定的政治与经济功能[4]。随着广东城镇化推进,将带来土地资源短缺、环境污染及对公共体育空间不断压缩,绿道将成为城市最后的绿色生命线。绿道体育公共服务职能地位日益提升,正成为有中国特色的基本公共服务均衡化供给载体。

1广东绿道建设与绿道体育公共服务资源分析

1.1广东绿道建设与管理现状概述

广东绿道网是由省立绿道、城市绿道构成的网络状绿色开敞空间系统。绿道网串联各类具有自然和历史文化价值的节点,通过建设完善的配套设施,并对所属绿化区域实施空间管制,实现生态、环保、旅游、运动、休闲和科普等多种功能。在“十二五”期间,广东绿道正按照规划,有序进行:第一阶段(2011-2012年),珠三角区域绿道实现“三年成熟完善”目标,粤东西北建成省立绿道840km;第二阶段(至2013年),完善珠三角绿道网,粤东西北建成省立绿道1020km;第三阶段(至2015年),全省约8770km省立绿道网全部建成,46处城际交界面互联互通,覆盖全省的绿道网络系统成熟完善。根据绿道建设属生态市政工程特点,广东在绿道建成运营管理方面采用属地管理与分级管理结合的“垂直”模式,由省绿道办管理到市绿道办管理,再到区(县)绿道办管理。属地管理由各市到区(县)再到镇(街道)一级[5]。在绿道体育开发运营方面,以广州增城的绿道骑行最为典型。

1.2绿道体育公共服务分类及资源分析

1.2.1绿道体育公共服务分类

公共产品的本质属性在于供给过程、供给机制与供给取向的公平性,要求政府以公众利益需求与集体意愿供给,不以获取利润为最终目的[6]。体育公共服务是指为满足大众体育需求而提供的各种体育产品和服务的总称[7],包括政府机构、社会机构、商业机构、个人提供的有形体育公共产品或无形体育公共服务。依据从政府职能角度将体育公共服务分为监督管理类、纯体育公共服务与准体育公共服务[8]的标准,绿道体育公共服务可分为绿道体育公共服务监督管理类、纯绿道体育公共服务与准绿道体育公共服务。

1.2.2绿道体育公共服务资源分析

体育公共服务资源指为从事体育公共产品生产和提供体育公共服务所利用或可资利用资助的来源[7],分为自然资源与社会资源两大类。广东绿道网为体育公共服务提供了丰富的自然资源与社会资源。从总体布局分析。广东绿道网基于全省自然生态格局和历史人文脉络,综合考虑自然、人文、交通和城镇布局等要素,每条省立绿道均以一定的体育功能特色为主线,例如:以文化休闲为特色的各绿道主题公园;以滨河风光为特色的肇庆沿星湖绿道体育水上项目;以都市休闲为特色的增城250km自行车绿道与白云山绿道时尚体验体育项目;以山林风光为特色的韶关丹霞山绿道体育山地项目等。从绿道网户外活动中心与驿站服务设施分析。广东绿道网配套建有管理设施、商业服务设施、游憩设施、体育运动设施等公用设施。其中,以重点城镇与景区为依托设置35处户外活动中心,提升绿道休闲健身娱乐功能;结合沿线城镇与主要发展节点设置269个一级驿站,二级驿站则由各地级市根据实际使用需求设置。从绿道网综合效益开发分析。广东绿道网在充分发挥绿道生态环保功能的基础上,深入挖掘各地各类资源特色,以主题游径和特色节点为载体,推出精品旅游线路,打造特色化的绿道品牌,促进地方经济发展,初步形成绿道体育产品供给体系。以广州增城绿道体育旅游开发为例,增城绿道秉承生态优环保、特色化建设理念,打造“荔乡仙境绿道体育休闲生态游”的区域绿道体育旅游品牌,形成绿道体育生态观光游、绿道休闲体验游、绿道体育赛事游等产品体系。

2绿道体育公共服务供给关系分析

绿道体育公共服务供给涉及政府与公众的关系、政府与社会组织职责分配,以及政府与市场边界等问题。广东绿道体育公共服务供给过程各供给主体、公众以及监督评估机构之间的关系,如图1所示。图1

2.1绿道体育公共服务供给主体构成

2.1.1绿道政府组织(体育公共机构)

广东绿道管理按照“省统筹指导、地方政府建设为主”的原则,省住房城乡建设主管部门负责统筹协调和监督检查全省绿道工作。其他发改、教育、公安、财政、国土、环保、建设、规划、城管、园林、交通、水利、农业、文化、税务、体育、物价、工商、林业、旅游等有关部门按职责共同做好绿道工作[9]。这个多部门协作的公共机构是绿道体育公共服务供给中绿道政府组织的构成。绿道政府组织在绿道体育公共服务中占绝对主导地位,这是由绿道体育公共服务的性质以及政职责所决定的[10]。

2.1.2绿道体育非营利组织(体育协会、民间社团、草根组织)

绿道体育非营利组织包括具有法人资格的绿道体育协会、社团和不具备法人资格的绿道草根体育组织等。对合法性质的绿道体育协会与社团,政府的政策比较明晰,定位于满足基层体育需求。绿道草根体育组织在政策支持与法规保障方面都处于模糊状态。绿道草根体育组织在法律框架内独立运作,以自治为主,服从村委会、街道办事处的协调和指导[11],不存在上下级的管理关系。

2.1.3绿道体育营利组织(营利机构)

广东绿道虽然是公益性基础工程,其运营与维护若完全依赖政府,则可能无法保证充足的财力。因此,对绿道主体公园、活动中心、驿站、游乐与休闲体育场所、自行车租赁等市场化程度较高的项目,进行有限的市场运作,有利于增强绿道体育公共服务的活力。绿道体育运营有限市场化的过程中,与之相关的旅游公司、企业、个体、中介、公园管理机构等绿道体育营利性组织应运而生。

2.2评估监督机构

2.2.1评估监督机构的构成

我国传统的体育公共服务评估监督机构中社会主体、市场主体、公众的参与不足,且缺乏联盟、社团等集体参与模式。因此,绿道体育公共服务评估监督机构由人大、绿道政府组织、绿道体育非营利组织、绿道体育营利组织以及公众等构成,形成评估主体多元化,突出表现在引入人大与公众参与评估监督的模式。“异体评估”与“人大核心评估主体”概念[12]的提出,主要针对于现有体育公共服务评估的困境以及“人大”的公共服务评估监督优势。

2.2.2评估监督机构的职能

评估是管理过程的重要内容,是管理控制职能的具体应用。绿道体育公共服务供给的评估监督机构主要对绿道政府组织全面评估与监督,对绿道体育营利组织与绿道体育非营利组织进行宏观监督。绩效评估系统应包括确定目标、选择评估方法、拟定评估指标、确立评估步骤以及安排适当的评估时间等[13]。在“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系”思想指导下,推动绿道体育政府部门由“管制型”向“服务型”转型[14]成为必然趋势。

2.3绿道体育公共服务供给中6对二元互动关系

2.3.1政府与公众二元关系

绿道政府组织是纯绿道体育公共服务的主要供给主体。政府供给内容一般是公益性绿道体育公共物品或服务,具有强正外部性,没有定价与收费,突出积极社会收益[15]。广东绿道建设坚持“以人为本”,加强绿道体育公共空间规划布局,为提高宜居与生活质量提供基本空间与条件,如广场、公园、公共绿地等。在绿道体育公共服务需求不断增加状况下,广东绿道建设继续加强公共财政投入,建设适合各类人群的体育休闲娱乐场所设施,如活动中心、驿站、体育公园、健身路径等。同时,在保障绿道自然生态的前提下,注重体育设施的人文化,充分考虑公众的需求特点。以广州增城绿道的增城广场和荔韵公园为例。增城广场有30万m2面积,设有定期更新法治知识宣传专栏,荔韵公园以呵护儿童身心健康、维护妇女权益作为建园主题,其完善的康乐设施与绿化,对市民免费开放。政府绿道体育公共服务供给过程受公众的监督,政府对公众的问题与诉求进行回应,以提升政府形象与公共服务供给效率。

2.3.2政府与绿道体育非营利组织二元关系

民间体育协会、社团、草根组织根植于基层,与人们日常生活关系密切,可以开展各类活动,满足公众的多元化、个性化的体育需求,形成了广泛吸引力[16]。随着公众体育公共服务需求不断增长,社会分层下体育需求个性化,传统的管制、行政干预、单一的政府供给模式已经困境重重。政府与绿道体育非营利组织合作,为非营利组织提供政策、场地设施、资金,以获得非营利组织的公共服务供给能力、基层社会动员能力,以及对政府政策的支持与建议,成为理想的选择模式。大力发展体育社团、协会等社会组织,发挥其体育公共服务的优势,成为绿道体育公共服务供给的大趋势。广东省2012年7月1日,正式实施放宽社会团体、组织注册登记政策,解除双轨制,简化登记程序,使民间社会团体在政府监管框架内较容易获得合法身份与政策支持。这为大力发展绿道体育组织提供了政策依据与保障。政府与体育社团、协会的合作中,政府应贯彻“管办分离,政事分开”原则[17],真正放权给体育社团。绿道体育非营利组织获得政府支持的同时,接受政府的评估、监督,完善服务与提供建议,实现绿道体育发展的社会化管理。绿道体育发展现状也表明,能够获得政府资金支持的社会体育组织十分有限。绿道体育公共服务供给自发导向式合作模式随之产生。绿道非营利体育组织中的一些自治团体或机构通过独立自主,积极开展活动,具有体育公共服务的职能作用。这些非营利体育组织开展公共服务表现出公益性、非营利性、非政治性的基本特征,无需政府特定授权,政府只需给予适当政策认可。

2.3.3政府与绿道体育营利组织二元关系

公共产品供给方式的优劣,主要取决于公共产品供给过程中发生的交易费用。有研究表明在一定条件下政府将公共产品供给交给私人部门或第三部门可减少交易所需费用,从而提升公共产品供给效率[18]。公共服务市场化是政府通过民主程序设定社会公共服务优先满足的公共服务目标,同时又利用私营部门的商品与劳务生产优势筹集各种资源[19]。因此,在体育公共服务供给先天不足的情况下,广东绿道体育公共服务可推进有限市场化,然后逐渐扩大的策略。例如,公园管理模式、属地农民承包经营权、委托旅游公司等。以广州增城市为例,在绿道自行车租赁运营中,安达国际旅行社以授权承包形式,经营荔城街的自行车绿道,半年内就接待游客3.83万人次,使绿道自行车骑行服务运营进入良性发展状态[20]。绿道体育公共服务政府供给主体与市场供给主体相结合方式,一般是政府授权给营利体育组织进行市场生产,可定价收费,以满足公众差异化的需求。政府对介入绿道体育公共服务供给的营利组织,应坚持其合理盈利性与市场供求规律,进行严格的价格管制与招标程序,适时进行评估监督工作,通过税收政策、政府补贴等多元方式,确保绿道体育公共服务质量。同时,政府也可获得营利组织在政治上的支持与政策实施效果的建议。

2.3.4公众与绿道体育非营利组织二元关系

体育社团作为群众体育基层组织,承担群众体育的直接管理与具体事务性工作[21],并接受公众监督。广东绿道建成运营以来,各地不断举办各种规模、类型的群众性竞赛活动。例如,2011“惠州绿道”全国自行车公开赛、江门潮连绿道环岛游“我和绿道有个约会”群众自行车比赛、韶关“莱斯豪苑杯”自行车绿道赛等。绿道体育非营利组织具有贴近公众、直接反映公众体育服务需求,且组织活动灵活等优势。构建绿道体育协会、社团参与绿道体育公共服务供给模式,应加强非营利组织向公众基层的绿道体育服务网络,加强专业化建设,来提升绿道体育公共服务的水平。绿道体育民间团体与草根组织,由于可用资源的有限性,适宜多开展能激发参与者兴趣的体育活动,坚持以小型、分散、经常性为主的原则。

2.3.5公众与绿道体育营利组织二元关系

当前中国社会呈现多层化的分层特点,决定政府体育公共服务的现实基础是满足公众体育需求的分化[22]。广东绿道体育公共服务供给的有限市场化,为绿道体育营利组织介入绿道体育公共服务,创造了条件。在市场机制的作用下,绿道体育营利组织提供的公共服务一般由市场主导生产,表现为营利性,强调服务付费,追求利润,同时接受政府与公众的监督。出于市场供求规律的作用,体育服务的需求由体育产品的价格与质量决定[23]。现阶段绿道体育营利组织提供的体育公共服务产品主要的问题在于性价比偏低,产品精神文化价值较小。广东各地市在绿道体育功能开发上,均付诸积极的努力,以多元开发应对多元需求,例如广州市在白云山绿道上开展了高空弹跳蹦极、三角滑翔翼、高山滑草、彩弹野战等项目,迎合了都市年轻人时尚、体验的运动休闲潮流;肇庆市以星湖山水体育健身园的公共体育设施为依托,利用丰富的湖泊资源,增设水上绿道的简易码头、划艇、漂流和水上单车等设施,努力打造群众体育精品;韶关市利用丹霞山绿道优秀的地文景观,开发登山探险、攀岩、徒步旅行、军事体育等多种产品。

2.3.6公众与评估监督机构二元关系

在公共产品供给领域,由于供给、需求主体结构的特殊性,使得公共产品分享权与传统意义上的法律权利呈现非对称的权利与义务关系[24],表现为较弱的司法可诉性。于是,议案、信访、听证等监督制度成为公民行使公共产品分享权利时,具有现实意义的保障。公众是绿道体育公共服务供给的终点,公众对所提供服务的满意程度,则是衡量绿道体育公共服务供给效率的重要指标之一。公众通过表达机制向评估监督机构反馈绿道体育公共服务的供给效果,并提出需求与建议,而评估监督机构通过公众听证会、信访等渠道,收集绿道体育公共服务供给情况信息,完善评估监督绿道体育公共服务供给,促进各供给主体提升服务质量。

2.4绿道体育公共服务供给中3个三元互动关系

2.4.1公众、政府、绿道体育非营利组织三元关系

政府职能决定了政府对体育纯公共产品供给的垄断地位,对体育准公共产品,可采用市场和志愿组织进行间接供给,政府予以补贴[25]。政府在公众、政府、绿道非营利体育组织关系中起主导、监督与中枢作用。政府一方面通过一定的表达机制,收集公众对绿道非营利组织所提供服务反馈信息,了解公众需求;另一方面对绿道非营利组织进行政策、场地、资金支持的同时,转达公众需求,或将公众需求转化为一些服务项目移交给非营利组织,最后政府进行评估监督。当然,这里也同样存在政府表达机制不畅,公众需求较为分散时,可以通过非营利组织汇集民意,以组织化的形式向政府传达,来增强表达力度与针对性。政府与非营利组织的合作基础是两者服务的共同指向为公众这一需求者。公众的需求意向与反馈表达成为至关重要的环节,无论是由政府传递给非营利组织,还是由非营利组织传递给政府。

2.4.2公众、政府、绿道体育营利组织三元关系

绿道体育公共服务供给有限市场化下,营利性绿道体育公共产品有效供给途径是市场供给、市场机制支配方式。政府重点做好市场准入和监督作用,以维护公众消费权益与政府形象。广东2006年公布《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》(以下简称《规定》),明确了经营高危险性项目的许可证制度,以及项目经营者与消费者的权益,确保维护消费者合法权益[26]。《规定》的出台标志广东体育市场标准化管理迈向法制化轨道,也为绿道体育公共服务供给市场化管理提供了依据。在公众、政府、绿道体育营利组织三元关系中,政府的职能主要表现为听取公众消费反馈与需求意向,监督营利组织规范化经营,并提供相关政策支持。现阶段,政府的首要任务是建立绿道体育公共服务标准化体系。通过听证会、信访等表达渠道,向社会各界,特别是公众这一服务需求者,征集建议,来制定绿道体育公共服务(营利性)标准体系,对绿道体育营利组织的服务管理、服务质量、服务资质、服务设置、服务安全卫生、服务环保性等全面规范化。

2.4.3绿道体育非营利组织、政府、绿道体育营利组织三元关系

多元社会化需求现状,促使公共产品存在纯政府、私人、公私合作多种供给模式,而收费与否,多取决于供给过程是否“拥挤”或收费之后是否能遏制住公共产品滥用等[27]。体育作为个人私用性与独享性很强的公共服务,只靠政府投人是很难确保服务质量、效率与高覆盖率的[28]。绿道体育非营利组织、政府与绿道体育营利组织共同指向公众这一服务对象,于是就存在由谁来供给,由谁来决定谁供给的问题。在上述三者关系中,政府起到主导与协调的作用。绿道纯体育公共服务由政府垄断供给,绿道准体育公共服务,可由营利组织与非营利组织进行市场竞争式提供,政府根据产品与服务公共性程度、受益面、需求层次与程度等确定采用不同的服务提供方式。绿道体育公共服务多元主体参与的管理与供给,丰富了绿道体育公共产品投资结构,既提高了绿道体育公共服务资源配给效率,又使服务更深入民心。

2.5评估监督与表达机制是绿道体育公共服务供给保障的关键

目前,广东绿道由省住房城乡建设主管部门主导,会同其他有关部门对各地市绿道建设、维护、开发、运营工作进行监督检查与考评。省住房城乡建设厅要求各地市建立有效的绿道建设管理公众意见收集和反馈机制。绿道体育公共服务的供给效率,在一定程度上取决于评估监督与表达机制完善与否。绿道体育公共服务评估应摒弃传统的以场地建设、运动竞赛开展为中心的模式,转向文化与精神消费领域,减少评估指标体系中关于政府工作性与总量的指标,加强以“公众消费”为指向的指标体系设置。体育沟通指体育公共服务过程中,供给主体之间、供需主体之间基于各自利益、需求与观念而进行的平等协商与对话[29]。体育公共服务供给能否与公众需求符合,构建一个常态制度化的表达机制是公众体育公共服务利益得以实现的起点[30]。在公众体育公共服务权益意识薄弱、公众体育公共服务利益表达组织化程度较低的现状下,畅通的公众表达渠道与完善的监督机制,成为绿道体育公共服务供给保障的关键。坚持“以公众为本”,充分尊重公众在绿道体育公共服务中的话语权,将“自下而上”的公众监督机制结合听证会、新闻媒介讨论制、互联网讨论等机制,形成全方位的绿道体育公共服务监督体系。

3结束语

绿道体育的兴起是顺应时代需求、社会需求以及人的需求。广东绿道已经从之初的“舶来品”,逐渐本土化,在《广东省绿道网建设总体规划(2011-2015年)》中“兴奋点、公共目的地、绿色基础设施”等概念不断提出,为绿道体育公共服务增添了更多的中国元素。绿道体育公共服务供给以政府为起点,公众为最终目标,评估监督与表达机制为关键。在绿道体育公共服务供给范围与内容方面,根据公众需求的个性化与层次性,应采用不同的供给主体提供服务。

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作者:林柔伟 谢冬兴 单位:广东司法警官职业学院 广东培正学院

绿道体育公共服务供给关系责任编辑:沈应婷    阅读:人次