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农村公共服务的模式选择与制度设计

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摘要:

当前,我国正处于实现“四个全面”发展战略的关键时期。经济新常态下,我国的宏观环境、农民需求、国家政策等有了不同程度的变动。这些变动对我国农村公共服务供给模式的选择提出了现实要求,同时也指明了进一步提升的路径。鉴于我国广大农村地区的实际情况,农村公共服务模式应以农民需求为导向,以改善民生为核心,以社会化改革为方向,以城乡一体化为支撑,同时逐步加强农村公共服务建设的制度设计,构建“政府主导、社会协同、市场推进、民众参与”的“一主多元”农村公共服务多元差异化供给模式。

关键词:

新常态;农村公共服务;模式选择;制度设计

党的十八届四中全会明确提出“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。法治国家的建立需要政治稳定和社会发展的保障机制。现代社会里,政府要获得国家政权的合法性,并实现有效的社会管理,就必须具备为社会各阶层提供满足其社会需求的公共产品的能力。由于公共财政的紧缺和公共产品的匮乏,我国长期实行公共服务供给的城乡二元分割体制,在基本公共医疗、卫生、教育服务、社会保障以及基础设施建设等方面城乡之间存在很大差距。2013年,我国农村人口达到62961万人,占全国总人口的46.27%,但是2013年中央财政用于“三农”的支出安排合计13799亿,仅占当年财政支出地的9.87%[1]。从当前情况看,农村公共产品和公共服务长期供给不足,既无法满足农民群众日益增长的物质、文化和生活需求,也严重制约了社会主义新农村的建设,一定程度上损害了政府执政的合法性基础。中共中央为实现“四个全面”的发展战略,进一步要求紧紧围绕保障和改善民生,在促进社会公平正义和深化社会体制改革的同时,统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制。“逐步实现城乡基本公共服务均等化”已成为深化我国农村社会改革和发展、破除城乡二元分割制度的重要着力点和基本目标。在经济新常态的时代背景下,探讨我国农村公共服务供给模式及制度设计,对于从根本上解决“三农”问题,实现城乡经济社会一体化发展具有重大的理论与实践意义。

一、国内外相关研究动态

农村公共服务模式的发展与创新,关系到党的路线、方针、政策在广大农村的贯彻落实,关系到党领导的农村社会主义阵地的巩固和发展。国内学者在吸收和借鉴国外公共服务理论的基础上,深入我国农村建设实践进行了不间断的研究。总体而言,我国学者的研究主要集中在农村公共服务的供给模式、供给主体、供给结构、供给中存在的问题及解决措施等方面。在农村公共服务的供给模式研究上,张军、何寒熙认为市场经济体制的建立对农村公共产品的供给产生了深远的影响,由此催生了新的供给模式的出现。在此基础上,将农村公共产品的供给模式划分为私人模式、民间合作模式和政府主导模式三种[2]。刘保平、秦国民认为,农村公共服务的供给方式应有以下几种:一是政府通过政策支持直接供给,如农村的义务教育;二是政府购买私人(含各类社会组织)的社会服务,主要是针对可收费的农村公共产品所采取的方式;三是政府补贴私人或企业的供给方式,通过直接补贴或间接补贴、减征免征税收、提供无息贷款等,来帮助和鼓励私人或企业提供农村公共产品[3]。董明涛、孙钰等学者认为,社会转型期农村公共产品供给模式的选择,应在遵循时间和空间两个维度的基础上进行合理性判断。在时间上,要区别各类农村地区对公共产品的需求结构的差异和不同时期国家财政的供给能力的大小。因此,农村公共产品的供给模式应充分考虑到农村各地区所处的经济社会发展阶段的现实情况。在空间上,由于不同地区农村经济社会发展水平差别很大,这决定着不同地区的市场化、社会化程度的异质性[4]。陈朋等认为,应构建由政府、市场、社会和农民多元主体协同参与的农村公共服务多元供给机制,形成“政府主导、市场优化、社会协同、农民参与”的农村公共服务供给格局,才能有效摆脱我国当今农村公共产品供给严重短缺的困境[5]。

吴业苗认为,以政府或以市场为主体的单中心体制都存在失灵问题,农村公共服务的供给模式与治理机制应该多元化。应该根据其公共属性和政治属性的要求,既要型塑一个以政府为主导地位的“一主多元”的供给体系,还要构建一个与其供给模式相适应的综合治理机制,包括竞争机制、参与机制、利益表达机制和分工机制等[6]。在农村公共服务供给主体研究上,陈世伟认为,政府在农村公共服务的供给中虽占据着主导地位,但绝不是唯一的主体。当前政府职能定位不明确、市场力量参与不够、农村社区和农民自身作用没有得到充分发挥。因此,应依据农村公共服务的不同层次和属性,构建政府、市场、社会、农民自身等主体多元参与的机制[7]。范逢春等学者以“治理”理论、“协同论”为理论基础,构建了包含政府、自治组织、私人部门、第三部门和公民五大治理主体的农村公共服务供给体系,并明确了各主体间的角色职责与行为优化路径[8]。在农村公共服务供给结构研究上,我国许多学者都指出目前我国农村公共服务供给存在结构失衡问题,主要表现为:其一,由于缺乏有效的需求表达机制,农民急需的生产和生活需要的公共产品供给严重不足,而农民不需要的或需求较少的公共产品却大量过剩。其二,公共服务供给的城乡差距大,城市公共服务在质量和数量上供给均明显优于农村。其三,农村公共服务供给的地区差异,总体而言,发达地区农村的公共服务供给状况比贫困地区要好,东部农村地区公共服务远优于中、西部边远农村地区公共服务[9]。在农村公共服务供给问题及解决措施研究上,魏涛认为,我国传统的农村公共服务设施单中心供给模式因资金缺乏、市场有效竞争不足,导致了广大农村地区公共服务设施供给的严重不足。为解决有效供给不足这一困境,必须改变过去由政府单一中心供给模式,转向政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式[10]。贺雪峰、谢华花等认为,农村公共服务供给存在问题的关键在于供给主体的定位方面。当前,农村公共服务供给主体以政府为主,然而,政府服务职能的“缺位”、“以钱养事”市场前提的匮乏是造成我国农村公共服务供给严重不足的重要原因。因此,引入政府之外的社会力量参与农村公共服务供给势在必行[11]。艾医卫、屈双湖等认为,农村公共需求的增长、升级和日趋多样化与农村公共服务不到位、供给不足之间的矛盾逐渐突显。面对日益增长的公共需求,政府必须改变长期以来的单一供给局面,建立健全需求表达机制和需求汲取机制,应充分发挥政府、市场、社区和第三种力量在农村公共产品供给中的合力作用[12]。

王颖,王洪川则认为,当前我国农村公共服务体系还存在着供给主体单一、责任不清、决策体制不合理、供需脱节、财政投入不足以及最基本的农村公共服务严重不足等诸多问题,指出必须在坚持新公共服务理念下,通过建立以政府为主体的多渠道、多形式、多层次的多元供给体制,以公共服务需求为导向的决策机制,科学有效的公共财政投入体制,以及完善的监督机制等途径,构建与完善我国新型农村公共服务体系[13]。国外学者的研究则偏重于城市公共服务产品的供给研究和分析,且已经形成了较为完备的理论模式和研究框架。由于国家发展状况和政治制度的差异,国外学者对农村公共服务供给体系和模式的研究则相对较少,且分散。国外学者,特别是发达国家的经济学家多从宏观层面论述政府及社会组织在公共服务供给中的角色定位、职能分工和政策实施。亚当•斯密在《国富论》中首次阐释了政府的职责之一就是“设立并维护某些公共工程和公共机关”,而“不可能为了个人或少数人的利益”[14]284。功利主义经济学派代表人物詹姆斯•穆勒指出仅且只有国家(政府)才会强制征收必要的税费去保障和弥补社会公共服务的匮乏,然而由于政府规模的扩大和公共财政的缺口,政府主导的社会公共产品的供给机制难免会出现失灵状态[15]。自20世纪70年代以来,在发达国家的农村地区,“政府失灵”现象逐步凸显。农村公共产品供给不足问题引起了国外学者的研究兴趣。其研究主要集中在城乡公共服务供给的不平衡性、政府垄断型供给模式的非持续性和农村公共服务供给的有效性等方面。新公共服务理论倡导者认为,政府在配置社会公共资源上应在城乡之间划定科学合理的比例。政府公共服务项目应满足农村社区居民的合理需求,并确定供给效率的评估指标,以保障农村公共服务的有效性。以文森特•奥斯特罗姆为代表的新公共管理学派提出了公共服务供给的“多中心”模式,主张引入市场竞争机制,动员社会组织力量去弥补政府财政不足的缺陷,期望通过底层设计和实践行动破除“政府独揽”的单一化壁垒[16]。美国学者萨瓦斯则针对政府垄断型供给的不足,提出了公共服务的“民营化”模式。他认为,民营化是改善政府公共服务供给的最佳途径,主张通过政府间的承包协议、特许经营权、财政补助、项目出售、市场竞争、志愿服务以及“凭单制”等制度设计的形式对公共服务生产者和安排者的社会责任做出具体规定[17]。

二、我国现有农村公共服务供给模式的不足与选择

(一)理性评价:农村公共服务现有模式的不足

1、以政府为主体的垄断型供给模式从我国农村公共服务供给方式的变迁来看,在未实行农村税费改革前,特别是人民公社化时期,农村公共服务供给的单一模式就是政府垄断型供给。在这种模式下,农村公共服务的供给处于“政府独揽”状态。政府作为公共服务的唯一供给主体,严控国家公共财政。农村基层政府公务服务的资金主要来源于上级政府的财政拨款和农村集体经济自留资产。因此,在有限的财政安排下,政府扮演着双重角色,既是农村公共服务产品的生产者,又是提供者。以政府为主体的农村公共服务供给体系一定程度上满足了农民群众的生活需求,稳定了农村经济社会发展改革的大局,但在现实中始终摆脱不了政府失灵的困境。特别是在现有的政绩考核制度下,政府的过度干预带来了众多的弊端。首先,由于排斥市场和社会的参与,政府有限的自身能力与民众不断增加的公共服务需求之间的矛盾突出,农村公共服务的供给只可能停滞在低水平供给状态。其次,政府的垄断供给缺乏足够的竞争,政府单方面决定农村公共服务的供给数量和质量,农民只能被动地接受政府的供给,难以真正满足农民对公共服务的迫切需求。再次,监督机制的缺失造成公共服务供给质量和效率低下。基层政府工作虽然受到上级政府和选民代表的监督,然而这些监督者并不一定是农村公共服务的消费者,难以做到足够认真地去鉴定公共服务质量,如此势必会导致监督流于形式,并且被监督者掌握着实际权力和资源,监督者往往出于自身利益的考虑没有履行真正的监督职责,监督制度所产生的结果大打折扣。

2、以市场为主体的“契约型”供给模式以哈耶克为代表的新自由主义学派强调通过完全的市场化来实现社会资源的有效配置,反对政府的过多干预,主张政府在合理的限度内制定市场主体行为的法律框架,以调节经济的失衡状态,从而维持经济社会的稳定与发展[18]。在以市场为主体的“契约型”供给模式中,政府通过公开招标的方式,与市场组织谈判,并签订服务协议,市场经济组织(公共企业、社会团体和个体经营者)承担着政府公共服务项目的生产与提供任务,政府则扮演着调节者、管理者与监督者的角色。农民可以通过政府补贴方式,凭借有关凭证在市场上自由地购买特定服务。而对于具有自然垄断性的公共服务项目,政府应制定行业生产标准,特许少数企业进入该领域生产,采取政府补助与农民自费的方式获取诸如电力、自来水和水利灌溉等公共产品。由此可见,市场契约供给与政府垄断供给相比确有其目身的优势,其最大的优势在于政府通过向市场组织购买公共服务能够有效激发竞争性,提高公共服务质量;同时降低行政成本,节约财政支出。然而,市场也存在失灵现象,难以达到帕累托最优状态。其一,由于公共服务的非排他性和非竞争性,市场供给不可避免地会产生“免费搭便车”现象。其二,市场组织存在自利动机和追求利益最大化的倾向,可能会单方面根据市场的导向来确定公共服务的供给,而忽视农民的差异化和个性化需求,导致公共服务的供需失衡。其三,市场在配置资源过程中的失灵,有可能导致农村公共服务的地区差距与群体分化。

3、以社会为主体的自愿型供给模式20世纪初,以A.葛兰西为代表的新马克思主义思想家提出了有别于国家和市场的第三领域的公民社会领域。现代公民社会理论的杰出代表M.沃尔泽认为,“公民社会是非强制的人们的共同社会(association)空间,是基于家族、信仰、利害、意识形态而形成、并且充满这一空间的关系网络”[19],它不同于发挥强制力的国家和追求利益的市场,包含丰富多样性的中间团体通过网络的形式构成公民社会的实体。当前我国农民的公民意识不断增强,特别是村民自治实现形式的创新使得农民自我发展、自我管理与自我服务的能力逐步提升。由此,自愿型供给模式就兼具了理论和实践条件。特别是乡镇一级政府财政转移支付不足的情况下,仅靠地方财政和市场的资源配置难以有效保障农村贫困和边远地区公共服务供给的增长。从农村公共产品供给形式的现实状况来看,独立于政府和市场之外的第三种供给形式是客观存在的,也是最容易被社会所忽略的。对于中西部财政紧张和私人资本市场弱小的广大农村地区来说,自愿供给是农村公共产品供给的重要补充[20]。以民众为主体的自愿供给主要依靠各种非营利组织、社会团体、村民委员会(社居委)以及农民之间的互帮互助和自我服务,其主要方式是财物捐赠、义务劳动、智力支持与资源共享。在解决农村贫困地区的教育、医疗与养老问题时,社会自愿供给模式更显灵活性。然而,应当看到我国非盈利性组织、社会公益团体等社会力量发育欠缺,融资能力薄弱;同时,农民自我服务与增能的公民意识尚未普遍得到普及,这些必然会限制自愿供给能力。

(二)模式选择:农村公共服务的多元差异化供给需要指出的是,我国农村公共服务的供给并不只是存在上述三种单一的简约化模式。在实践中,往往是综合考虑政府垄断型供给模式、市场主导型供给模式和社会自愿供给模式各自的优点与缺陷,有针对地考虑地区差距、城乡差异与群体需求。由此,笔者提出“多元差异化供给模式”(见图1)。“多元差异化供给模式”坚持因地制宜和实事求是的原则,其核心内容主要有:第一,政府在农村公共服务供给中存在着不可推卸的责任,但这并非意味着农村公共服务就是政府的专利。政府是市场失灵后弥补农村公共服务需求不足的最后一道保障,应增强农村公共服务的市场准入机制,科学界定政府与市场或社会通过契约而产生的“委托—代理”关系,从而实现多主体供给机制。第二,确保多主体供给模式能提供有效的、公平的农村公共服务,关键在于基层政府职责的发挥。政府与市场或社会组织形成的农村公共服务合作契约关系只是政府公共责任实现方式的转变,“政府移交的是服务项目的提供,而不是服务责任”[21]。相反,政府应当积极转变职能,再综合考虑农村落后的经济和市场环境,创新农村公共服务实现的途径。农村公共服务的有效供给兼顾公平与效率,不能放任于资源的一般性配置,政府必须在制定目标、政策实施、服务产品的生产与分配的各个环节中担负起更多、更重的责任。第三,农村公共服务供给的差异化格局。随着体制转轨、结构分化与利益重组的不断加剧,地区之间、行业之间、城乡之间以及社会群体之间发展程度和水平的差距逐步加大,农村公共服务需求差异、区域差异、城乡差异和群体差异日趋明显。因而,农村公共服务供给应从不同地区农村的实际情况出发,在不同环境下采取适宜的制度模式,不固化地看待农村公共服务的动态变化,必定会获得事半功倍的效果。

三、新常态下我国农村公共服务模式的改革重点

当前,面对经济下行带来的各种负担,农村公共服务建设的速度与质量必须双双“上提”,才能建立起常态化的农村公共服务体系,特别是要找准政府的功能定位,转变政府工作作风,提高办事效率,进一步简政放权,取消一些不合理的审批和收费项目,维系农民群众生活质量。同时,结合我国广大农村地区的实际情况,树立以农民需求为导向、以改善民生为核心、以社会化改革为方向、以城乡一体化为支撑的新常态下农村公共服务模式改革趋向。

(一)以农民需求为导向:弥补政府服务项目供给的盲目性农村公共服务必须以满足农民需求为供给导向。建国后,由于公共财政的不足,我国长期实行公共服务供给的城乡二元分割体制。在有限的资金条件下,各级政府广泛采取自“上”而“下”的量化配额供给模式。由此形成的单一化监督和评价体系,过于强调公共服务数量的增加,而忽视服务质量提升。政府政治学家阿尔蒙德针对政府公共服务供给的有效需求不足问题,提出自“下”而“上”的“需求表达型”供给模式,并认为这种模式是科学决策的基本前提,代表着多数人在反复协商和权衡之后达成的“公意”,也是政府规范权力行使的合法性基础[22]62。如果公共服务需求不能够被农民以畅通、有效的方式完整表达出来,政府就难以形成对农村公共服务需求的科学认识,也就无法为农民提供真正符合需求的公共服务项目,极易导致政府服务项目与农民合理需求之间的偏差。实践证明,单纯地或过分地依赖上级政府的公共政策指令,基层政府就很难实现公共服务的均等化[23]。因而,应畅通政府与农民沟通渠道,为农民提供充分发表政见、清晰表达需求的平台,建立起多元责任主体、供给主体之间的磋商和谈判机制。在达成共识的基础上,扩大农民对服务项目的参与与监督范围,逐步形成政府、农民与市场组织民主协商与良性互动的新局面。

(二)以改善民生为核心:提高农村公共服务项目的质量水平党的十八大报告指出,“加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点”。改善民生就是政府千方百计增强人民的内在发展能力,提高人民的生活质量,从而增进人民福祉。政府除了发展市场经济、加强收入分配的调节、实施积极的就业政策等增加人民收入之外,必须加强政府公共服务能力建设、满足人民的公共服务需求。推进以改善民生为重点的社会建设,很大程度上必须依托于农村主战场。农村公务服务的好坏直接关乎农村社会建设的成败。因此,实现农村基本公共服务质量提升是农村社会建设的核心内容之一。提升农村公共服务质量,首先,意味着政府应依据农民日益增长的需求重新定位自身职能,强化农民作为公共服务享有者的主体地位,树立以满足公众需求为目标的价值导向,建立以公众满意度为评价标准的服务体系。其次,要尊重农民权利。构建农村公共服务体系是保障广大农民群众基本权利的有效途径。表面上,民生问题是对社会经济问题的补充,但实质上它首先是个政治问题,关系人民权益的实现。以前农村社会公共服务的缺失某种程度上就是忽视了农民权利的实现。因此,构建农村公共服务体系是保障广大农民群众基本权利的有效途径,其最终目标就是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

(三)以社会化改革为方向:构建“一主多元”的服务供给格局当前我国处于实现“四个全面”的关键时期,社会治理的难度日趋加大,构建和谐稳定的社会“善治”体系离不开政府与社会力量之间的有效合作;特别是复杂多变的现代社会,单靠政府的管理与服务,难以有效化解基层矛盾、维持社会正义与提升民生质量。因而,农村公共服务的供给模式需要变革政府单一化的科层化供给方式,逐步实现向公共服务社会化转变。农村公共服务社会化,是指在提供农村公共服务的过程中,政府调整自身的职责范围,根据农村不同地区、不同群体以及不同公共服务项目的性质和特点,以农民需求为导向,引入市场竞争机制,将原来由政府独揽的公共服务职能转移给非政府组织和私人部门,形成以政府主导、各类社会主体共同参与的多元供给格局,从而提高供给效率,增进农民福祉。笔者认为,农村公共服务社会化具有以下裨益:其一,公私合作减支增效。在农村公共服务过程中采取政府主导、市场运作方式,可以有效弥补政府公共能力的缺失,通过专业化的社会力量能够提高公共服务项目的管理效率,从而降低服务成本。其二,非盈利组织成为有效补充。非盈利组织对服务对象及其需求能够做出及时反应,同时也能扩展农村公共服务经费的来源。其三,监督管理促提升。农村公共服务社会化改革中,政府并不是推卸承担农村基本公共服务供给的主体职责,而是促使社会公共服务专业化发展,并制定社会化主体提供公共服务的法律框架,建立“标杆管理”绩效评估方式,同时引导民众参与服务质量监督[24]。

(四)以城乡一体化为支撑:实现农村基本服务体系的“城乡对接”改革开放以来,由于城乡二元的公共服务供给体制尚未改变,加之地方政府尤其是基层政府财力的缺乏,使农村基本公共服务供给严重滞后,农村医疗、教育、养老、文化、社会保障等公共服务与城市相比明显落后。当前,我国农村新一轮贫困的形成与农村基本公共服务严重缺失有着直接关系。城乡二元结构所带来的基本公共服务供给不均衡问题,已严重阻碍了我国社会主义新农村建设。自党的十六届五中全会首次提出“按照公共服务均等化原则,加大对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”以来,党的十八大报告又明确指出,要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在这种特定背景下,建设服务型政府、实现城乡一体化发展必须打破公共服务城乡二元分割体制。笔者认为,实现农村基本服务体系的“城乡对接”必须树立“破”“立”并举的意识。既要逐步剔除附着在户籍制度上的不平等福利,又要充分整合城乡资源,稳妥推进基层政府治理方式的革新,为建设新型农村服务体系提供制度保障和财政支持。鉴于我国公共服务的地区差异,在经济发达地区,率先建立城乡统一的基本公共服务制度,实现城乡基本公共服务一体化供给;在中等发达地区,鼓励有能力的地区开展城乡公共服务一体化对接试点,在稳定提高农村基本公共服务水平的同时出台过渡性措施,避免区域分化带来的不稳定因素;在欠发达的农村地区,在逐步提高城镇化水平的同时,充分发挥政府的保障功能,完善农村基本公共服务体系,在政策和制度设计上给予倾斜[25]。

四、构建多元差异化供给模式的制度设计

有效的供给模式离不开配套措施的保障,没有良好的制度环境,无法使新模式顺利运行。因此,在探索新常态下农村公共服务多元差异化供给模式构建的同时,很有必要结合我国农村的现实情况改革现行的不合理制度,加强相应配套措施的建设,突破农村公共服务供给“瓶颈”。

(一)破除城乡二元体制壁垒,实现城乡公共服务一体化发展党的十八届三中全会提出,坚持走中国特色新型城镇化道路,努力实现城乡一体化发展。而要实现城乡一体化的关键就在于城乡公共服务的均等化。离开基本公共服务均等化,农村城镇化只空有形式而无内容。当前基本公共服务城乡差距、地区差距逐步凸显,城乡资源分配不公使得农村基础设施建设落后,公共服务网络薄弱,医疗、养老等社会保障难以满足人民群众的现实需求。破除城乡二元化体制壁垒,建立城乡一体化的基本公共服务制度,成为我国农村社会体制改革的重要着力点。其一,要改革城乡二元分割制度,有步骤地在中小城市和小城镇开展户籍改革试点,取消城乡户籍差别,建立按居住地登记居民户口的制度,夯实农民的职业身份,并赋予农民同等享受公共服务的权利。当前要重点解决2.7亿进城农民工的公共服务问题,在制度设计上加强对城市务工农民工医疗、养老、住房及子女教育的保障。其二,要加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体的倾斜力度,把农村公共基础设施建设和农村公益事业的发展逐步纳入国家财政支出范围。充分发挥财政杠杆的引导作用,积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设,为农村公共建设注入新的活力。其三,要建立城市对农村的“支持—反哺”长效机制。在融资方面,涉农国有企业应有效促进农户经济在产业链延伸中的融合发展,支持项目建设落地农村,在精深加工中实现农民增产增收。同时,鼓励私人企业投资农村基础设施建设,引导非公有制经济以市场化机制方式提供公共服务项目,满足人民群众不同层次的服务需求;在培训指导方面,实施城乡结对帮扶制度,加大对基层干部的培训教育力度,培养知识型新农民,建立科技、文化、法律、卫生下乡常态化机制,增进城乡沟通,形成合力。在村级经济发展方面,加快土地依法流转和适度规模经营,积极发展农村合作经济,创新农村集体经济实现形式,依托农业骨干企业,大力发展现代农业[26]。

(二)推动基层政府职能转型,强化政府在农村公共服务中的主体职责加快基层政府职能转型,强化政府的主体责任,是实现农村基本公共服务均等化的基本保证。30多年的改革实践证明,农村公共服务的供给离不开政府的主导作用,为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责。当前农村公共产品供给实行政府分级负责制,乡镇作为直接向农民提供公共服务的基层政府在实际操作过程中存在供给错位、缺位问题,主要表现为事权与财权的矛盾,基层政府有限的财政难以有效增进农村公共服务的数量与质量。特别是在落后的农村地区,某些重大基础设施建设本应由政府与农民共同承担,结果却由农民独自出资新建,给农民带来沉重的经济负担。政府作为农村公共产品提供的主体职能并不名副其实。因此,在经济新常态的时代背景下,更需要推动基层政府职能转型,强化政府在农村公共服务中的主体职责。其一,明确基层政府在农村公共服务供给中的政策引导和保障作用。与市场在资源配置中的基础性作用不同,政府应当侧重于公共服务的决策与监管,坚持以人为本的服务理念,改变“大包大揽”的作风,逐步实现由公共服务的“直接生产者”向公共服务的“监督管理者”、“资源链接者”与“政策保障者”的转变,优先解决与广大农民有直接利益关系的生存与发展问题[27]。其二,政府应利用各种政策安排,努力构建以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。鼓励民间资本积极参与农村公共品服务,引进竞争激励机制,要把适宜通过市场资源配置和社会资源提供的公共服务以适当的方式交付给市场组织、公益机构、农村社区与农业合作社等基层组织承担,以解决政府在公共服务领域存在的质量效率不高、规模不足和供给不平衡问题。其三,健全“自下而上”的农民需求表达与回应机制。政府应积极培育新型农民自我组织(比如农民协会),收集、分析农民需求信息,并与村民代表、社会组织等利益相关者协商、谈判,完善“一事一议”决策机制[28],并搭建信息沟通与反馈平台,实现政府决策公开、透明。其四,建立有效的基层政府管理与监督体系。基层政府应以农民满意度为标准,对农村公共服务项目实施行政监督与绩效评估。同时,加强媒体、网络对政府公共服务项目的监督力度,引导民众理性看待政府的公共服务职责。

(三)构建“多中心”服务供给体系,优化主体分工与协作机制长期以来,国家承接了绝大部分农村基本公共服务的供给压力,农村公共服务项目不仅数量有限,而且服务质量低下,出现了“国家单方供给”困境。与一般公共服务产品不同,农村公共服务具有自身独特属性:分散性、区域性、层次性和非均衡性,由此决定农村公共服务不可能是单一化的供给主体。随着改革开放的步伐不断推进,农村公共服务多元主体供给模式,正逐步取代单一的政府垄断供给机制。笔者认为,多元差异化供给模式就是整合政府、市场、民间组织、社区以及农民的力量,实现优势互补、协调合作,为广大农民提供满足其需求的、个性化的公共产品。政府,特别是地方政府应履行自身的核心使命,根据不同公共服务的特点,明确多元供给主体的职责分工,发挥政府、企业、社会力量的比较优势,引入竞争与合作机制,提高农村公共服务供给的质量和效率。具体来说,基层政府应承担关系到农民切身利益和基本权利,例如基本医疗卫生、农村义务教育、基本养老保障、农村弱势群体救助、重大农田水利设施建设等关键领域的农村基本公共服务,积极建立农村公共服务的法律规范,协调不同供给主体之间的业务范围,为农村公共服务社会化提供制度保障和政策支持;市场供给主体可根据市场经济原则,高效有序地为农业生产提供信息传播、农业科技成果推广、农业机械的购置、农产品市场信息等公共服务。同时,经济发达和条件许可的农村地区个性化、高层次的医疗、养老、教育及公共文化服务等,都可以由市场主体自由供给;慈善组织、基金会、志愿性团体、社区自治组织等非营利性社会组织主要为相对落后的农村贫困和边远地区提供补充性公共服务,以小型分散的文体娱乐休闲活动、老弱病残的日间照料与康复治疗、居民生活便利服务等农村公共事务为主要供给范围。需要指出的是,农村公共服务多元供给主体之间的分工是随着公共服务项目的调整而动态变化的,且服务主体间可以在保证公共服务质量的基础上,根据农民偏好的相似性和消费溢出效应的程度开展特定范围的联合供给,以实现公共服务效益最大化。

(四)加强农村公共服务立法建设,保障多元差异化供给机制有效实现党的十八大明确提出“法治是治国理政的基本方式”。农村公共服务的有效供给离不开必要的法律保障。加强农村公共服务立法建设,以保证农民基本权利的实现,是当前农村公共服务法制化建设的基石。笔者认为,农村公共服务法治体系建设的着力点主要有:首先,由于基础政府法治建设滞后,在我国农村公共服务供给中极易存在行政权力滥用倾向。而作为服务接受者的农民,由于权利和法律意识薄弱等原因,难以成为有效的权利监督者和制约者。因而,在农村公共服务供给程序中,应以公平正义原则为指导,加强对基层政府行政权力的监督制约。农村公共服务项目的决策与实施,应设立和完善必要的听证程序,以保证农民的知情权、监督权,防止基层政府行政权力滥用。其次,在农村公共服务供给主体上,应规范多元供给主体的竞争与合作机制。政府应制定相关的法律、法规对市场组织、非盈利部门的运作进行法制化、规范化的管理,公共服务供给主体应从遵纪守法的立场出发,在公共服务领域内有序开展业务竞争与合作,以实现互利共赢。再次,在农村公共服务供给内容上,应注重法律制度的权威性和规范性。我国《宪法》对公民的基本权利做出了明确规定,政府作为农村公共服务的责任主体,应紧扣农村基本养老、公共卫生、医疗保障、义务教育及公共就业等民生领域,形成比较系统化、科学化的基本公共服务法规体系。最后,需推动城乡公共服务均等化的立法进程[29]。立法部门应结合我国社会发展的实际,以宪法为依据,以农民需求为导向,以城乡一体化为支撑,研究制定城乡基本公共服务均等化的法律框架,明确城乡基本公共服务财政预算、供给主体、资金筹集、运营管理等具体事项的法律规范,从政策扶持、经费投入等方面加强对农业教学、科研、推广的法制化建设,并出台相关配套法律法规,建立相关主体的责任追究机制。

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作者:范和生 唐惠敏 单位:安徽大学 社会与政治学院 安徽大学 法学院

农村公共服务的模式选择与制度设计责任编辑:杨雪    阅读:人次
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