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加快适应新时代要求档案信息化建设

2021/11/12 阅读:

摘要:本文介绍了目前档案信息化存在的主要问题,新时代档案信息化建设的总体目标和任务要求以及档案信息化建设主要内容,分析了未来档案信息化发展趋势,为规范和加快档案信息化建设工作提供参考。

关键词:新时代;档案信息化;建设任务

数字政府是新兴技术、特别是信息技术与政府治理相结合的产物,以数据开放、共享、融合为基础。政府数据开放将档案管理推到社会治理和公共服务的重要位置,档案信息化建设已成为国家信息化建设的重要组成部分。党的十九届五中全会提出2035年基本实现社会主义现代化远景目标:“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,建成现代化经济体系。”将“信息化”排在了第二位置。2020年李克强总理在《政府工作报告》中专门提到电子档案认定使用难问题。2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,将“数据”作为一种新型生产要素写进了文件中,信息数据资源的生产要素价值,得到党和国家高度重视和认可。2021年《政府工作报告》中又明确提出:要加快数字化发展,打造数字经济新优势,协同推进数字产业化和产业数字化转型,加快数字社会建设步伐。2021年2月国家档案局、财政部等四部委联合印发《关于进一步扩大增值税电子发票电子化报销、入账、归档试点工作的通知》,进一步加快了增值税电子发票应用和推广实施,降低企业交易成本,助力国家数字经济发展。档案形成的电子化、存量的数字化、处理的数据化、利用的智能化等工作,正在逐步向前推进。基于此,笔者就加快与新时代要求相适应的档案信息化建设步伐谈一些粗浅看法。

一、新时代档案信息化工作存在的主要问题

(一)档案信息化的重要性和对电子档案的认识存在偏差
首先在思想认识上,认为电子数据不是档案,不需要档案部门去收集管理;认为电子档案不可靠、不可信,思想上没有想把电子档案管起来。其次在工作实践中,档案部门工作被动,没有主动谋划协调把档案信息化统筹融入到政府和单位信息化建设规划和进程中去,电子文件和档案管理被边缘化。最后对档案信息化建设投入不足,造成电子文件与电子档案管理出现短板。

(二)信息化建设缺乏统一规划,电子文件难以归档

目前,绝大多数的公文处理系统、行政审批系统和业务管理等系统在建设过程中都没有考虑电子文件归档功能,开发设计存在缺陷,未实现业务系统和档案管理系统同步规划、同步实施,造成文件档案信息管理没有系统平台做支撑,电子文件难以归档,电子档案管理几乎失控。

(三)系统接口不规范,难以实现系统对接和数据交换

档案管理系统难以与各类业务系统、上级档案管理系统、综合档案馆系统对接,难以实现数据交换,造成电子文件、电子档案认定难、使用难,档案信息数据互联互通共享难,档案信息“孤岛”、数据“烟囱”现象普遍存在,难以实现档案“全程网办”“一次不跑”“跨省通办”“省内通办”等便民服务。

(四)档案数字资源建设不完善,价值难以体现

电子文件未实现在线归档,对档案数字副本OCR重视不够,无法实现全文检索。普遍存在电子档案和档案数字副本元数据缺失。电子档案利用不充分不活跃,档案资源价值难以充分发挥、难以被充分认可。

二、档案信息化建设的发展背景和重要意义

(一)发展背景

我国档案信息化发展主要经历了四个阶段:一是起步阶段,起步于20世纪90年代中期,应该说起步不算晚;二是受限阶段,2001年《电子文件归档与电子档案整理规范》和2003年国家档案局3号令《电子公文归档管理暂行办法》,强调“双套制”,要求电子文件归档需制成纸质文件一同归档保存;三是工作倒逼阶段,2016年《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和2019年《国务院关于在线政务服务的若干规定》,将政府简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深,全面推动网上办事服务改革;四是全面推进阶段,新时期,档案形成的电子化、存量的数字化、处理的数据化、利用的智能化等工作,正在全面推进,工作任务繁重。

(二)重要意义

没有信息化就没有现代化。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年计划的建议》中提出:大力推进国民经济和社会信息化,是覆盖现代化建设全局的战略举措。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》专设一章“档案信息化建设”。其中规定,电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。2021年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出:加快推进档案信息化建设,引领档案管理现代化。完善档案信息化发展保障机制;加强电子文件归档和电子档案移交接收;加速数字档案馆(室)建设;推进档案信息资源共享平台建设。档案是一种原生的信息资源,档案信息化建设是国家信息化建设的一个重要组成部分。加强档案信息化建设,是档案事业适应时代和社会发展,加速档案管理现代化的客观要求,是发展先进生产力和先进文化的必然要求,也是提高档案信息服务水平的必经之路,是为广大人民群众服务的重要举措,对于档案事业的新发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

三、档案信息化特征性要求和主要建设任务

档案信息化是指在档案领域应用先进的信息技术手段,将档案资源和档案各项管理过程数字化,形成计算机可识别、可处理的档案信息资源,通过档案信息管理系统的数据处理和网络传输,实现档案信息资源的合理配置与有序、有效开发利用。

(一)特征性要求主要包括档案资源、系统集成、互联互通、融合共享和新兴业态五方面要求。档案资源是档案信息化的核心;系统集成是指实现业务系统、电子文件归档管理系统、数字档案室(馆)的有机联系;互联互通是指通过有线、无线等通信技术,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的相连交互及信息交换;融合共享是指在互联互通的基础上,利用大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等新一代信息技术,在保障信息安全的前提下,实现信息协同共享;新兴业态是为服务于“互联网+政务服务”及智能制造等创造性、技术性和科学性活动而进行的档案管理系统的创新整合。

(二)建设任务要求档案信息化建设的总体目标是增量档案电子化、存量档案数字化、档案传输网络化、档案服务实时化、档案管理现代化。建设资源体系、服务体系和保障体系是档案信息化的主要建设任务。其中,资源体系建设是核心内容,服务体系建设是实现档案信息资源社会共享根本目标的重要基础,保障体系建设是确保顺利推进档案信息化建设的前提和条件。具体来说,档案信息化主要建设内容包括以下几个方面:

第一,信息化基础设施建设方面。一是网络环境:内网、政务外网、互联网等。二是硬件设备:服务器、输入输出设备、数字化加工设备、存储设备、多媒体设备等。其中,计算机设备:服务器、PC工作站等;输入输出设备:摄像机、录音机、绘图仪、刻录机、打印机等;网络通信设备:交换机、路由器、传输介质、集线器、防火墙等;数字化加工设备:扫描仪、数码相机、录像机等;海量存储设备:光盘、磁带、光盘库、磁盘库等;自动化办公设备:台式电脑、传真机、复印机等。三是软件设备:系统软件和应用软件(均应考虑国产替代)等,具体包含有计算机操作系统、数据库管理系统、编译程序、漏洞扫描、安全检测、档案管理软件系统、办公系统、信息处理软件、文字编辑软件、图像处理软件、数据通信软件等。其中,档案管理软件系统结构应由数据库软件、安全软件、辅助软件以及操作系统软件和硬件系统组成。

第二,应用系统和平台建设方面。其目的是保障文件形成部门通过业务系统生成电子文件和文件元数据,通过数字签名、数字证书、可信时间戳等措施,保证电子文件的真实性、可用性、完整性、安全性,再通过流转、归档、封装形成电子档案后,按要求向档案管理部门移交归档。业务系统建设决定着电子文件的特征属性和元数据,影响着电子文件管理软件的开发及其文档一体化管理流程的设计。电子档案管理系统建设可使电子文件归档和电子档案管理更加高效、规范。电子档案管理系统功能要求可参照《电子档案管理系统通用功能要求》(GB/T39784—2021),在系统功能设计中,应设置以下功能:系统配置管理功能,应包括分类方案管理、档号规则管理、保管期限表管理、元数据方案管理、门类定义等;电子档案业务管理功能,应包括电子档案及其元数据的采集、登记、分类、编目、命名、存储、利用、统计、鉴定、销毁、移交、备份、报表管理等;电子档案安全管理功能,应包括身份认证、权限管理、跟踪审计、生成固化信息等,该功能对于保证电子档案的真实、可靠具有重要作用;系统管理功能,应包括系统参数管理、系统用户和资源管理、系统功能配置、操作权限分配、事件报告等;档案管理功能,应包括对电子档案和纸质档案同步编目、排序、编制档号等。此外,还应配置传统档案数字化功能及其数字副本管理功能。

第三,档案数字资源建设方面。档案信息资源作为国民经济与社会发展的基础性战略信息资源,决定了档案信息化对于国民经济和社会信息化的基础性、服务性作用和地位。存量档案数字化和增量档案电子化是档案信息资源建设的两个工作重点。数字档案信息资源建设内容主要包括档案数据库建设、档案数字化工作、电子文件归档和电子档案管理。档案数据库建设要按照《档案著录规则》(DA/T18—1999)的要求进行著录,建立档案目录数据库、全文数据库;档案数字化工作,应包括对传统纸质档案进行数字化处理和数字化成果挂接;电子文件归档和电子档案管理,应包括在线归档和对电子档案的管理,建立多媒体数据库,收集整理照片、录音录像档案等。

第四,档案应用服务方面。档案信息化是信息技术在档案领域的应用,是信息技术与档案业务的创新融合,实现资源社会共享是档案信息化的根本目标。建立信息共享通道和服务平台,加快档案信息资源开发和档案信息资源网上共享步伐,形成资源体系、服务体系和保障体系的典型应用,着力推进各业务系统电子文件归档移交,推动互联网与档案工作的深度融合,运用互联网技术变革档案工作服务模式,打造档案文化产品服务模式,践行“让信息多跑路、让群众少跑腿”的服务宗旨,不断创造档案信息的社会效益和经济效益,建立起高效、优质、快捷的新型档案信息服务体系。

第五,档案信息化组织领导和安全保障方面。包括组织领导保障、人才队伍保障、经费资金保障、制度措施保障、风险防范与安全保障、技术标准保障等。特别是要健全和落实信息安全等级保护、风险评估、应急事件管理、容灾备份及恢复演练等安全管理制度。要重点突破海量数据存储与管理、电子档案长期保存、数据清洗、数据可视化、信息安全与隐私保护、数据分析挖掘等关键领域技术。

四、档案信息化未来发展趋势和展望

(一)未来发展趋势分析未来发展应是以加快推进档案信息化建设,引领档案管理现代化,以管控为重点,以利用为目标,实现档案管理自动化、电子文件自动归档和长期保存、档案资源开发和智能服务三个板块同步发展。思想认识上,更新对档案管理的理念和方法,在技术人才上,全力跟进培养保障。

(二)未来发展规划2021年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》,为未来档案信息化发展描绘蓝图,主要包括以下工作:

一是要完善档案信息化发展保障机制。主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设,推动档案全面纳入国家大数据战略,在国家相关政策和重大举措中强化电子档案管理要求,实现对国家和社会具有长久保存价值的数据归口各级各类档案馆集中管理。地方各级党委和政府要将档案信息化纳入本地区信息化发展规划,机关、团体、企业事业单位和其他组织要将档案信息化纳入本单位信息化发展规划,保障档案信息化建设依法依规开展。

二是要加强电子文件归档和电子档案移交接收。贯彻落实电子文件归档相关规定,建立健全电子文件归档、电子档案移交相关制度。强化各领域电子文件归档工作,着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求,在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能,保障电子文件归档工作广泛开展,切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。大力推进党政机关电子文件单套制归档,深化“互联网+政务服务”等领域电子文件归档工作,完善政务服务数据归档机制,强化全流程一体化政务服务平台数据归档功能建设要求,切实推进政务服务数据归档,逐步开展其他业务系统电子文件单套制归档。推进企业事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、工程技术系统、科研系统等更广泛领域推广。积极推进发票电子化归档工作。研究解决三维电子文件及数据文件归档等难题,促进各类电子文件应归尽归。全面开展电子档案移交接收工作,实现电子档案应收尽收。

三是要加快档案资源数字转型。加强国家档案数字资源规划管理,逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系。大力推进“增量电子化”,促进各类电子文件应归尽归,电子档案应收尽收,市地级以上国家档案馆全部具备电子档案接收能力,电子档案在档案资源体系中占比明显提升。继续做好“存量数字化”。加快推进对重要档案数字化成果进行文字识别和语音识别。

四是要加速数字档案馆(室)建设。推进机关、团体、企业事业单位和其他组织建设与业务系统相互衔接的电子档案管理信息系统。加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆(室)建设中的应用,推动数字档案馆(室)建设优化升级。加强电子档案长期保存技术和管理研究,创建科学的可信存储与验证体系,保证电子档案真实性、完整性、可用性、安全性。

五是要推进档案信息资源共享平台建设。各省(自治区、直辖市)实现本区域各级综合档案馆互联互通,推动共享平台向机关等单位延伸,促进档案信息资源馆际、馆室共建互通,推进档案信息资源跨层级跨部门共享利用。加大跨区域档案信息资源共享平台建设力度,扩大“一网查档、异地出证”惠民服务覆盖面。依托全国档案查询利用服务平台建立更加便捷的档案信息资源共享联动新机制,推动国家、地区档案信息资源共享平台一体化发展,促进档案信息资源共享规模、质量和服务水平同步提升,实现全国档案信息共享利用“一网通办”。

作者:龚伟卫 单位:余姚市城乡建设指导服务中心

加快适应新时代要求档案信息化建设

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