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检察权论文范文

检察权论文

检察权论文范文第1篇

(一)列宁信件:依法独立行使检察权制度的思想基础依法独立行使检察权制度的思想基础,可以追溯到深刻影响社会主义检察制度建立的列宁信件中。关于该信件,已有比较充分的研究。③概言之,列宁信件包括两个核心论点:第一个核心论点是反对检察机关的“双重”领导,主张垂直领导制;第二个核心论点是地方检察人员有从法制的观点对省执行委员会和所有地方政权机关的任何决定提出异议的权利。其中,前者构成了后者的基础和保障。在论证第一个核心论点的过程中,列宁还提出了检察长有责任维护国家法制的统一、检察权不是行政权、检察权具有中央性三个重要论点。这三个重要论点之间的相互关系是,第一个重要论点分别直接决定了第二个和第三个重要论点。需要指出的是,第一个核心论点的一项应有之义是,地方检察人员只能由中央机关任命,也即地方检察机关的人事权问题;也就是说,历史地看,人事权是中央检察机关对地方检察机关实行垂直领导的重要内容。在论证检察权不是行政权时,列宁指出:“检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。检察长的唯一权利和义务是把案件提交法院裁决。”正是在这段话中,依法独立行使检察权的理念呼之欲出———“不管任何地方差别,不受任何地方影响”这种表述与此后规定依法独立行使检察权制度内在结构的相关条文几近一致。但也要注意到,列宁信件中提出的依法独立行使检察权还只是一种理念,只是用来支持垂直领导制这一制度。事实上,在依法独立行使检察权由理念发展为制度的过程中,垂直领导制起着关键作用。受到列宁信件直接影响的1922年苏俄《检察监督条例》,其第五条明确规定了垂直领导制:“各省设检察长,直接隶属于共和国检察长,由共和国检察长从中央工作人员中或从地方领导机关所提出的候选人中任命。省检察长的免职、调动和停职,由共和国检察长实行。”尽管该条例及其第五条未明确规定依法独立行使检察权制度的内在结构,但通过下文进一步的反思,第五条与依法独立行使检察权制度内在结构的关联将得以澄清。

(二)依法独立行使检察权制度的确立依法独立行使检察权制度的确立,包含依法独立行使检察权制度的内在结构与外在限制的确立两方面。尽管内在结构与外在限制之间存在着结构性的共生关系,但它们的确立并不是完全同步的。因此,下文对内在结构与外在限制的确立过程分开论述。1.依法独立行使检察权制度内在结构的确立1924年,苏联第一部宪法制定,其第四十六条规定:“苏维埃社会主义共和国联盟最高法院检察长和副检察长,由苏维埃社会主义共和国联盟中央执行委员会主席团任命。”据此,苏联最初的检察机构建立。但该法并未规定依法独立行使检察权制度的内在结构。1933年,《苏联检察院条例》设立了独立的检察院,但该条例亦未规定依法独立行使检察权制度的内在结构。1936年,垂直领导制在苏联最终确立以后,依法独立行使检察权制度的内在结构才正式成文。1936年苏联宪法第一百一十七条规定:“各级检察机关独立行使职权,不受任何地方机关的干涉,只服从苏联总检察长。”该规定蕴含了非常丰富的内容。第一,它继承了苏俄《检察监督条例》第五条规定垂直领导制的作法。第二,它明确规定了依法独立行使检察权制度的内在结构,可谓将其与垂直领导制合为一体,在这一意义上,可以将苏俄《检察监督条例》第五条视为确立依法独立行使检察权制度内在结构的先导。同时,在这部宪法中,从形式上讲,地方检察机关的人事权问题从第一百一十七条中分离了出来———第一百一十五条规定:“各共和国、边区、省的检察长和自治共和国、自治省的检察长由苏联总检察长任命,任期五年”;第一百一十六条规定:“州、区、市的检察长由加盟共和国检察长提请苏联总检察长批准任命,任期五年”。尽管如此,并不影响人事权问题作为垂直领导制的重要内容。2.依法独立行使检察权制度外在限制的确立从逻辑上讲,只有在1936年苏联宪法明确规定依法独立行使检察权制度的内在结构之后,才谈得上依法独立行使检察权制度的外在限制。但是,由于依法独立行使检察权制度的外在限制本质上是指国家权力机关等机关与检察机关的关系,而这种关系早在苏俄建立检察制度之初就已确立,因此,先行梳理苏俄时期检察机关与其他国家机关之间的关系,有利于更好地理解依法独立行使检察权制度的外在限制确立的历史背景。(1)苏俄时期检察机关与其他国家机关之间的关系由于苏俄《检察监督条例》第五条确立了垂直领导制,所以,考察苏俄时期检察机关与其他国家机关之间的关系,其实是考察中央检察机关与其他中央国家机关之间的关系。这种关系与垂直领导制同步确立———1922年苏俄《检察监督条例》最早规定了报告工作制,其第十条规定:“共和国检察长每年应向全俄中央执行委员会主席团报告自己及其所属各检察长、检察员的工作。”根据当时生效的1918年苏俄宪法的规定,全俄苏维埃代表大会是苏俄的最高国家权力机关(第二十四条);全俄中央执行委员会是苏俄最高立法、号令及监督机关(第三十一条),在全俄苏维埃代表大会闭会期间,为共和国的最高国家权力机关(第三十条)。也就是说,中央检察机关要向最高国家权力机关报告工作。除此之外,1918年苏俄宪法最早规定了负责制。它规定,全俄中央执行委员会组织人民委员会以总的管理苏俄事务,组织各部(各人民委员部)以领导各个管理部门(第三十五条);人民委员会完全对全俄苏维埃代表大会及全俄中央执行委员会负责(第四十六条);各人民委员及各人民委员部的部务会议完全对人民委员会及全俄中央执行委员会负责(第四十七条)。根据苏俄《检察监督条例》第三条的规定,司法人民委员为共和国检察长。在这种情况下,作为司法人民委员的共和国检察长,要向人民委员会及全俄中央执行委员会负责。也就是说,中央检察机关要向最高国家权力机关和人民委员会负责。(2)苏联时期依法独立行使检察权制度外在限制的确立尽管在1924至1936年间,苏联未明确规定依法独立行使检察权制度的外在限制,但这一阶段苏联同样规定了有关中央检察机关与相关中央国家机关之间的关系。1929年《苏联最高法院和最高法院检察机构条例》第六十一条规定:“苏联最高法院检察长,只对苏联中央执行委员会主席团负责,他应当每年向苏联中央执行委员会主席团提出关于苏联最高法院检察机构的工作报告,并按照苏联中央执行委员会主席团所规定的期限,提出定期报告。”该条规定透露出两个信息:第一,尽管1929年时苏联检察机构仍内设于最高法院,但苏联最高法院检察长对苏联中央执行委员会主席团负责,而非对最高法院负责;第二,不同于苏俄时期,苏联时期在一个条文中一并规定了负责制和报告工作制。1933年《苏联检察院条例》设立了独立的检察院。其第二条第一款规定:“苏联中央执行委员会所任命的苏联检察长,领导苏联检察院”;其第三条规定:“苏联检察长向苏联人民委员会、苏联中央执行委员会和苏联中央执行委员会主席团负责”。相对于1929年《苏联最高法院和最高法院检察机构条例》规定最高法院检察长只需对苏联中央执行委员会主席团负责,1933年《苏联检察院条例》将苏联检察长的负责对象增加了两个:一是苏联人民委员会,一是苏联中央执行委员会。根据1924年苏联宪法的规定,苏维埃代表大会为苏联的最高国家权力机关,代表大会闭会期间,苏联中央执行委员会为最高国家权力机关(第八条);中央执行委员会闭会期间,中央执行委员会主席团为苏联的最高立法、执行及指挥机关(第二十九条);人民委员会为中央执行委员会的执行及指挥机关(第三十七条),其工作对中央执行委员会及其主席团负责(第四十条)。总之,中央检察机关须对最高国家权力机关、最高立法、执行及指挥机关以及中央执行委员会的执行及指挥机关负责。1936年苏联宪法规定了依法独立行使检察权制度的内在结构,但并未规定该制度的外在限制。因此,需要结合此前的制度背景归纳出依法独立行使检察权制度的外在限制。1936年苏联宪法颁布后,1933年《苏联检察院条例》继续有效。较之于1924年苏联宪法,1936年苏联宪法关于国家政体的规定发生了重大变化———最高苏维埃取代苏维埃代表大会成为最高国家权力机关(第三十条);部长会议取代人民委员会成为最高执行和命令机关(第六十四条),对最高苏维埃及其主席团负责并报告工作(第六十五条)。在这种情况下,《苏联检察院条例》第三条必须被重新解释才能得以适用。在1955年以前苏联出版的宪法学著作中,即使不能看到解释的过程,也能看到解释的结果。譬如,1948年出版的《苏联国家法教程》写道:“检察署的权限系直接来自全苏维埃国家的最高机关———苏联最高苏维埃,并且检察署以苏联总检察长名义对自己的活动只向此最高机关及苏联最高苏维埃主席团负责。”也就是说,在1936年苏联宪法的框架下,依法独立行使检察权制度的外在限制事实上已演变为中央检察机关须对最高国家权力机关负责。而另一方面,1933年《苏联检察院条例》这一显得过时的法律在1955年《苏联检察监督条例》制定后才正式失效,后者的第七条规定:“苏联总检察长对苏联最高苏维埃负责并报告工作,在苏联最高苏维埃闭会期间,对苏联最高苏维埃主席团负责并报告工作。”

二、依法独立行使检察权制度的中国命运

(一)1949至1954:依法独立行使检察权制度的昙花一现1949年10月22日,中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第二条规定:“全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署之指挥”;第三条第一项规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖”。第二条显然是效仿了1936年苏联宪法第一百一十七条,依法独立行使检察权的独立性与排他性展现无遗,依法独立行使检察权制度的内在结构与垂直领导制依然合为一体。第三条第一项则明确了最高人民检察署所隶属的机关;当然,当时尚未建立人民代表大会制度,第三条第一项并未明文规定最高人民检察署须向中央人民政府委员会负责并报告工作。1951年9月3日,中央人民政府委员会第十二次会议通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》实质上改变了检察机关的垂直领导制,也废除了依法独立行使检察权制度。前者删除了上引《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第二条,后者的第六条进一步规定:“各级地方人民检察署与上下级及同级各机关之关系如下:

(一)各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。(二)各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同级人民政府的组成部分,同时受同级人民政府委员会之领导,与同级司法、公安、监察及其他有关机关密切联系,进行工作。省人民检察署分署受所在区专员的指导。”对于为什么要将1949年确立的垂直领导制改为双重领导制,李六如代表最高人民检察署向中央人民政府委员会第十二次会议所作的《关于〈最高人民检察署暂行组织条例〉和〈各级地方人民检察署组织通则〉的说明》予以了说明。该说明第三部分名为“关于各级人民检察署的领导问题”,兹全文引用如下:在原来的《最高人民检察署试行组织条例》中是采取垂直领导的原则的,但因试行一年多的经验,有些窒碍难行之处。故修正案改为双重领导,并在《各级地方人民检察署组织通则》中规定:各级地方人民检察署受上级检察署的领导,同时又为各级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导。所以作如此的修正,因为我国过去曾经是半封建半殖民地的社会,经济发展极不平衡,各地情况悬殊不一,地域辽阔,交通不便,而各级人民检察署,目前又多不健全或尚未建立,因此暂时还只能在中央统一的政策方针下,授权于地方人民政府,使其发挥机动性与积极性。同时我们人民民主政权的发展过程,是由地方而中央。关于当地的一些具体问题,地方政权领导强,经验多,易于了解本地情况;各级地方人民检察署是一个新设立的机构,干部弱,经验少,尚需当地政府机关根据中央的方针计划,就近予以指导和协助。故此时将垂直领导改为双重领导,是切合目前实际情况的。[3]397上述文字表明,1951年之所以要将垂直领导制改为双重领导制,“是针对各级地方人民检察署初建过程中所遇到的种种问题而作出的临时性策略,并非基于对垂直领导制的根本否定而作出的长期性调整。”[4]46《各级地方人民检察署组织通则》第六条同时直接、明确地将上级人民检察署和同级人民政府委员会二者定位于各级地方人民检察署的“领导”。这也就意味着,各级地方人民检察署不再独立行使职权,不再不受地方机关干涉,因为它们要接受同级人民政府委员会的领导。

(二)“五四宪法”:依法独立行使检察权制度的苏联影响“五四宪法”规定的依法独立行使检察权制度在内容上完整体现了苏联对中国的影响,而在形式上又表现出与苏联不同的特征。1.依法独立行使检察权制度的内在结构垂直领导制的规定在“五四宪法”中得以恢复,相应地,依法独立行使检察权制度也得以恢复。但是,与苏联不同的是,垂直领导制与依法独立行使检察权制度的内在结构合二为一的情况不复存在了。必须指出的是,在“五四宪法”的前几部草案中,与苏联一致,垂直领导制与依法独立行使检察权制度的内在结构一直是一并规定的。譬如,1954年3月23日中共中央提出的《中国共产党中央委员会1954年宪法草案(初稿)》第七十六条规定:“检察机关独立行使职权,不受地方政权机关的干涉。地方各检察长受上级检察长的领导,并且一律服从总检察长的领导。”又如,1954年6月14日中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国1954年宪法(草案)》第八十三条规定:“地方各级检察机关独立行使职权,不受地方国家机关的干涉。地方各级检察长服从上级检察长的领导,并且一律服从总检察长的领导。”同时,这两部草案也继承了苏联宪法在形式上将地方检察机关的人事权问题与垂直领导制分开规定的作法。《中华人民共和国1954年宪法(草案)》在1954年6月16日被中央人民政府委员会公布并用于全民讨论。在从6月16日至9月11日历时近3个月的全民讨论中,“根据群众提出的意见,宪法起草委员会对于宪法草案中有关检察机关的各条规定作了较大的修改,主要涉及第81条到第84条的修改。”[5]329在全民讨论中,有不少意见主张应规定地方各级检察机关的职权,而且其中大多数意见主张在第八十一条中规定地方各级检察机关的职权。①由于全民讨论后的一届人大一次会议代表分组讨论并未对检察制度产生实质影响,①因此可以说,全民讨论中的上述意见对检察制度产生了实质影响———“五四宪法”第八十一条规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的统一领导下,进行工作”;第八十三条规定:“地方各级人民检察院独立行使职权,不受地方国家机关的干涉”。垂直领导制与依法独立行使检察权制度的内在结构被规定在了甚至是不相邻的条文中,这客观上为此后中国废除垂直领导制并继续规定依法独立行使检察权制度预留了空间。当然,这种意义只有在以后的历史中才得以显现。若单就“五四宪法”本身而言,分开规定垂直领导制与依法独立行使检察权制度的内在结构这种作法的意义并不显著———在与“五四宪法”同步的1954年组织法中,上述两方面还是同条规定的。②而从人事权问题这一角度考察,尽管“五四宪法”第八十二条延续了在形式上将其与垂直领导制分开规定的作法,③但不同于苏联宪法的是,它未直接规定地方检察机关的人事权问题,而是将其交由“法律”规定———1954年检察院组织法规定:“省、自治区和直辖市的人民检察院的检察长、副检察长、检察员和检察委员会委员,由最高人民检察院提请全国人民代表大会常务委员会批准任免。省、自治区、直辖市的人民检察院分院和县、市、自治州、自治县、市辖区的人民检察院的检察长、副检察长、检察员和检察委员会委员,由省、自治区、直辖市的人民检察院提请最高人民检察院批准任免。”2.依法独立行使检察权制度的外在限制“五四宪法”第八十四条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这明显是仿照了《苏联检察院条例》第三条的规定,但由于1936年苏联宪法并未收入该条,以至于学者在比对1936年苏联宪法与“五四宪法”时没有列出后者第八十四条在前者中的对应条文。④此外,“五四宪法”第三十一条还规定,全国人大常委会有权监督最高人民检察院的工作。进一步地,“五四宪法”实现了依法独立行使检察权制度的内在结构(第八十三条)与外在限制(第八十四条)的统一,并以相邻法条的形式予以表现。从一定程度上讲,这可以被视为对苏式检察制度自1922年建立以来发展经验的总结。同时,有趣的是,在1954年以后的苏联宪法和相关立法中,依法独立行使检察权制度的内在结构与外在限制也实现了形式上的统一,尽管未必采取相邻法条的形式。

(三)“七八宪法”:依法独立行使检察权制度的短暂消失“七五宪法”废除了检察制度。作为“”结束后一部过渡时期的宪法,“七八宪法”重建了检察制度,但专门规定检察制度的条文只有第四十三条一条。该条全文为:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作,上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。”在该条中,垂直领导制与依法独立行使检察权的规定荡然无存———上下级检察机关之间的关系被规定为监督关系,而非领导关系,并增加了地方各级检察机关对本级国家权力机关负责并报告工作的规定。换句话说,较之于“五四宪法”,在上下级检察机关的关系、检察机关与国家权力机关的关系这两组关系上,“七八宪法”都发生了重大变化。理解这种变化的原因,就成为非常重要的问题。遗憾的是,尽管在五届人大一次会议上所作的《关于修改宪法的报告》涉及到了重建检察制度的问题,却没有涉及改变上述两组关系的原因问题。“七八宪法”的修宪原意已很难直接查明,只能从事后的相关资料中去间接获得。有一种说法是:“这种上下级检察机关是监督关系的体制是当时特殊时期的产物,其出发点是为了削弱‘条条’,加强‘块块’,即削弱检察系统上下级之间的领导关系,强化检察机关受同级地方国家权力机关的领导。这是受到‘左’的思想认识的影响的结果,也体现了对于检察制度的认识不足。因为检察权的性质决定了,在检察体制上通常是‘检察一体’,无论前苏联检察制度还是德法等大陆法系检察制度都是如此。由于1979年《人民检察院组织法》的颁布,实际上检察机关还在恢复重建的过程中,‘监督关系’就废止了,并未发生实际效果。”[6]323的确,1979年组织法将上下级检察机关之间的关系由监督关系又改回了领导关系,但也保留了地方各级检察机关对本级国家权力机关负责并报告工作的规定,由此导致了对相关问题的重新理解。同时,“七八宪法”第二十五条延续了“五四宪法”的作法,规定全国人大常委会有权监督最高人民检察院的工作。

(四)1979年组织法:依法独立行使检察权制度的中国化1979年组织法不仅恢复了依法独立行使检察权制度,而且开启了其中国化的进程。关于该法的立法说明有两个:一是彭真《关于七个法律草案的说明》(该说明涉及的第六个法律草案就是1979年组织法草案,本文将该说明涉及1979年组织法草案的相应部分简称为“彭真说明”);一是《最高人民检察院关于〈中华人民共和国人民检察院组织法修正草案〉的说明》(本文简称为“高检说明”)。下文将根据这两个说明,对1979年组织法与“七八宪法”在相关规定上的异同展开比较分析。1.依法独立行使检察权制度的内在结构相对于“七八宪法”,1979年组织法重新确立了依法独立行使检察权制度的内在结构,其第九条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”与“五四宪法”相比,该结构已有重大变化。“五四宪法”第八十三条规定,地方检察机关独立行使职权,不受地方国家机关的干涉。1979年组织法规定,检察机关依法独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉。这种变化包括三个基本点:一是正式有了“依照法律规定”独立行使检察权的表述,尽管在此前苏联与中国的宪法、法律中“依照法律规定”是“独立行使检察权”的应有之义,但这种明确的宣示还是有着不一样的意义———它使得对“依照法律规定”的解释在理论上成为可能,从而可以丰富依法独立行使检察权制度内在结构的涵义;二是独立行使检察权的主体由地方检察机关改变为包括最高检察机关和地方检察机关在内的所有检察机关;三是检察机关依法独立行使检察权由不受地方国家机关干涉改变为不受其他行政机关、团体和个人的干涉。对于后两项变化,“彭真说明”第一点指出:“确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后,曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想,结合我们的情况,规定:(1)检察院‘独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉’。”“高检说明”第六点指出:“修正草案规定对任何公民在适用法律上一律平等的原则和依照法律规定独立行使职权的原则。由于我国历史上长期的封建统治,加上、‘’的流毒和影响,某些干部滋长个人特权思想,严重违法乱纪。针对这种情况,规定在适用法律上一律平等的原则,是完全必要的。为了贯彻执行这一原则,必须保持检察机关应有的独立性,不受其他行政机关、团体和个人的干涉,坚持以事实为依据,以法律为准绳,打击敌人,保护人民,不枉不纵。”综合“彭真说明”与“高检说明”可以看出,相对于苏联,中国规定依法独立行使检察权制度内在结构的根据和理由已经发生重大变化:第一,尽管中国承认依法独立行使检察权的理念源于列宁,但也“结合我们的情况”进行了调整。第二,中国规定依法独立行使检察权制度的内在结构还有一个特殊的理由,即保证公民适用法律一律平等这一原则。但是,客观地说,保证公民适用法律一律平等这一点,并不足以说明为什么依法独立行使检察权制度的内在结构发生的变化。对于这种原因的探寻,只能从“彭真说明”所言“结合我们的情况”处着手。为此,需要回到与“我们的情况”相对的列宁信件之中。列宁信件在论证检察权的行使不受任何地方机关干涉时,是要论证检察权不是行政权,进而论证垂直领导制;进一步地,地方检察机关还享有针对包括地方国家权力机关在内的地方机关的一般监督权。在苏联,地方检察机关也无需向地方国家权力机关负责和报告工作。因此,1936年苏联宪法规定地方检察机关独立行使检察权不受任何地方机关干涉是没有问题的。但是,在1979年的中国,由于“七八宪法”已经规定地方各级检察机关对本级国家权力机关负责并报告工作,在这种情况下,检察院组织法再规定地方检察机关独立行使检察权不受任何地方机关干涉就不合时宜了。与此同时,由于最高检察机关一直需要向最高国家权力机关及其常设机关负责并报告工作,因此,各级检察机关依法独立行使检察权都不可能不受到本级国家权力机关的干涉。于是,相对于1954年组织法规定地方各级检察机关不受地方国家机关的干涉,1979年组织法将地方国家权力机关从地方国家机关中排除了,并且在将依法独立行使检察权的主体由地方检察机关扩大到所有检察机关这一点的帮助下,间接承认了各级国家权力机关都可以干涉本级检察机关依法独立行使检察权。2.依法独立行使检察权制度的外在限制在依法独立行使检察权制度的外在限制这一问题上,1979年组织法也延续了“七八宪法”的立法例,其第十条第一款规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”值得注意的是,其第十条第二款规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”不难看出,1979年组织法强化了“七八宪法”将地方各级检察机关与本级国家权力机关的关系、上下级检察机关之间的关系这两组关系同条规定的作法。1979年组织法在沿袭“七八宪法”有关地方各级检察机关与本级国家权力机关的关系的规定的同时,将上下级检察机关之间的关系由后者规定的监督关系改为领导关系,恢复了“五四宪法”的作法。对此,“彭真说明”的第二点是:“把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系,地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作,同时受上级人民检察院领导,以保证检察院对全国实行统一的法律监督。”

“高检说明”的第二点是:“修正草案规定,检察机关在国家体制上实行双重领导的原则,即地方各级人民检察院受本级人民代表大会和它的常务委员会的领导,同时受上级人民检察院的领导。检察权是国家权力的一种,属于中央的权力,具有较大的集中性。一九五四年的宪法和人民检察院组织法,采取列宁提出的垂直领导的原则,一九七八年的宪法又规定上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作,而不是实行领导。根据我国的情况和实践经验,这两种规定都不够适当,因为我国的情况和列宁、斯大林时代苏联的情况不同,不宜实行垂直领导的原则,而取消上下级检察机关之间的领导关系,则不利于开展检察工作和依法独立行使检察职权,从而也不利于对全国实行统一的法律监督,维护社会主义法制。因此,在修正草案中规定检察机关实行双重领导的原则。”仔细分析可以发现,“彭真说明”比较简单,“高检说明”强调了恢复上下级检察机关间领导关系的必要性,也强调了中国与“列宁、斯大林时代苏联的情况不同”,但并未说明如何不同,也没有说明为何地方各级检察机关要对本级权力机关负责并报告工作。同时,“高检说明”明确指出法律草案在检察机关的国家体制上采取双重领导原则,这引发出了一个与依法独立行使检察权制度的外在限制联系紧密但又相对独立而且重要的问题———双重领导原则。只有在对这个问题进行辨析之后,才能更好地廓清依法独立行使检察权制度的外在限制。3.双重领导原则问题“高检说明”用双重领导原则来描述1979年组织法所规定的地方检察机关与本级国家权力机关及其常设机关之间的关系、上下级检察机关之间的关系这两组关系,并将苏联和“五四宪法”下的相应情况称为垂直领导原则。但是,如果考察历史,双重领导这一界定其实是错误的。垂直领导原则直接源于列宁信件,列宁充分肯定该原则,并藉此反对“双重”领导。但是,列宁反对的“双重”领导,除了上级检察机关对下级检察机关的这一“重”领导外,反对的是地方的省执行委员会对地方检察机关这一“重”领导。在反对后一“重”领导时,列宁认为,他所反对的主张“根本错误地搬用了‘双重’领导的原则”,而该原则原本应该适用在行政权所作用的领域。换句话说,在理解地方的省执行委员会对地方检察机关的领导这一“重”领导时,列宁是以理解行政权的思维去理解的,也即具有行政权性质的领导,所以,他反对这一“重”领导。前已述及,1951年后,中国检察机关也曾短暂实行过双重领导。《各级地方人民检察署组织通则》第六条规定:“各级地方人民检察署与上下级及同级各机关之关系如下:

(一)各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。

(二)各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同级人民政府的组成部分,同时受同级人民政府委员会之领导,与同级司法、公安、监察及其他有关机关密切联系,进行工作。省人民检察署分署受所在区专员的指导。”诚然,上级人民检察署的“领导”和同级人民政府委员会的“领导”未必完全相同,但更重要的是,1951年的中国并未建立人民代表大会制度,此时同级人民政府委员会的“领导”与日后国家权力机关对检察机关的“监督”、检察机关对国家权力机关的“负责并报告工作”完全不是一回事。在列宁已经明确论述“双重”领导的涵义和《各级地方人民检察署组织通则》已经明确规定双重领导的情况下,“高检说明”再将地方检察机关对国家权力机关的“负责并报告工作”称之为地方国家权力机关对检察机关的一“重”领导明显是错误的。事实上,按照“七八宪法”,非但地方检察机关,地方行政机关、审判机关都要对相应的国家权力机关负责并报告工作,后来的“八二宪法”也采取了相似的规定,但却从来没有出现过在地方国家权力机关与行政机关、审判机关之间存在一“重”领导的说法。“高检说明”之所以出现上述错误,就是因为没有搞清楚1979年组织法所确立的地方各级检察机关对同级国家权力机关及其常设机关负责并报告工作的制度与列宁信件中所言的“双重”领导和《各级地方人民检察署组织通则》规定的双重领导之间存在的根本区别。因此,本文认为,以双重领导来描述1979年组织法所规定的地方检察机关与本级国家权力机关及其常设机关之间的关系、上下级检察机关之间的关系这两组关系是不合适的。在垂直领导制已不复存在、双重领导制这一称谓又不合适的情况下,可以用其他称谓来展开描述,而依法独立行使检察权制度的内在结构与外在限制正是一个合适的称谓。相对于苏联和“五四宪法”,在1979年组织法中,依法独立行使检察权制度的内在结构已经发生重大变化,而这种变化正是与该制度外在限制的明显加强①相关联的。4.地方检察人员的产生机制在垂直领导制消失、依法独立行使检察权制度中国化的背景下,地方检察机关的人事权问题已不可能再作为垂直领导制的重要内容继续存在,而是演变为地方检察人员略显复杂的产生机制。1979年组织法第二十二条规定:“省、自治区、直辖市人民检察院检察长和人民检察院分院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免,须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”;第二十三条规定:“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察员由自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”;第二十四条规定:“省一级人民检察院和县一级人民检察院设置的工矿区、农垦区、林区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员,均由派出的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免”。上述条文规定了地方检察人员的产生机制。这几个条文修改了1954年检察院组织法第二十一条。②必须指出的是,在列宁信件中,垂直领导制的一项重要内容,就是地方检察人员只能由中央检察机关任命,这是维护法制的统一性所要求的。而上述条文则规定了地方各级人民大表大会及其常务委员会对地方检察人员的任免权,相应地,地方各级人民检察院检察长只对地方检察人员具有提请任免权。而在地方各级人民检察院检察长的任免问题上,此后的“八二宪法”第一百零一条第二款也延续了1979年组织法的相关规定———“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”

(五)“八二宪法”:依法独立行使检察权制度的定型在“八二宪法”框架下,依法独立行使检察权制度的内在结构与外在限制基本保持了与1979年组织法相似的情况,但也并非一成不变。而正是“八二宪法”以及相关立法较之于1979年组织法的变化,有利于对依法独立行使检察权制度的内在结构与外在限制展开进一步理解。1.依法独立行使检察权制度的内在结构“八二宪法”第一百三十一条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”与1979年组织法第九条相比,前者仅仅删掉了后者“其他行政机关”中的“其他”二字。显然,由于检察机关不是行政机关,所以,删掉“其他”二字更加准确。2.依法独立行使检察权制度的外在限制“八二宪法”第一百三十三条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”其与1979年组织法第十条第一款相比存在两点差异。第一,前者删去了检察机关须向国家权力机关及其常设机关报告工作的规定。对此存在两种解释。肖蔚云教授解释道:“这就是说报告工作有灵活性,可以是口头的,也可以是书面的。”①张友渔先生则将检察机关、审判机关与行政机关进行了对比,解释道:“新宪法第九十二条规定国务院要向人大、人大常委会报告工作。而对法院、检察院就没有作这样的硬性规定,第一百二十八条、第一百三十三条,都只规定对人大、人大常委会负责,而没有(并报告工作)这个尾巴。可以报告也可以不报告,就灵活一些。这是因为像刚才讲过的,国务院是最高国家权力机关的执行机关,它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西,所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作性质不同,可以作工作报告,也可以不作工作报告,根据实际需要决定;不宜硬性规定必须作工作报告,但也不能硬性规定不作工作报告;需要报告的还得报告,并且人大、人大常委会可以要它作报告。”这两种解释并不矛盾,相比之下,张友渔先生的解释更加全面,而且强调了人大、人大常委会有权要求检察院作工作报告这一点。也许正是因为这一点,在1982年后制定的《全国人民代表大会议事规则》、②《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、③《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》④中,才依然要求各级人民检察院须向本级人民代表大会报告工作(最高人民检察院还须向全国人民代表大会常务委员会报告工作)。第二,前者将后者规定的地方各级检察机关对“本级”国家权力机关及其常设机关负责并报告工作改为了地方各级检察机关对“产生它的”国家权力机关负责。在审判机关的相应问题上,较之于1979年人民法院组织法,⑤“八二宪法”也作了类似的修改。⑥对此,肖蔚云教授解释道:“由于县以上各级人大都设有常委会,所以本条规定人民法院对产生它的国家权力机关负责。”⑦将这种解释参照到对第一百三十三条的解释中意味着,由于地方各级检察机关只对本级国家权力机关负责,而无需对本级国家权力机关的常设机关负责。但由于“八二宪法”删掉了“(地方国家权力机关的)常设机关”这个概念,所以从表述上讲,只能将“本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会”改为“产生它的国家权力机关”。同时,“八二宪法”第六十七条延续了“七八宪法”的作法,规定全国人大常委会有权监督最高人民检察院的工作。此外,“八二宪法”第一百零四条在规定县级以上地方人大常委会的职权时还规定,县级以上地方人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。这是一条此前历部宪法中都未出现的规定。①有学者将其涵义解释为:“有关法律没有规定可以监督哪些工作,只对监督的方式和手段作了规定,如听取‘一府两院’的工作报告;受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;对‘一府两院’的工作提出质询;必要时对‘一府两院’的工作进行特定调查;对它们实施法律的情况进行执法检查等。地方人大常委会在实践中还进行了很多监督工作的探索,如对由人大常委会决定任命的‘一府两院’组成人员进行述职评议;对执法机关实行责任制;对法院、检察院重大违法案件进行监督等。”上述方式和手段中的部分内容后来被集中规定在了《各级人民代表大会常务委员会监督法》之中。

三、对依法独立行使检察权制度的教义学反思———兼论重建检察机关垂直领导制

上文实质上是从宪法教义学的角度,对依法独立行使检察权制度进行了历史性的分析。有学者认为,法律教义学包括四个层次,其中两个层次就是解读或评注法律的教义学与法律修改导向的教义学。②本文正是基本上保持了解读法律的教义学路径,但解读的结果又导向了法律修改导向的教义学。具体地讲,在依法独立行使检察权制度的外在限制这一框架中,前文已指出,开启地方检察机关与本级国家权力机关之间关系的是“七八宪法”,然而,对修宪史和立法史的教义学考察表明,对于为什么要开启地方检察机关与本级国家权力机关之间的关系这一问题,答案实际上很不明晰。从理论与制度层面看,地方检察机关与本级国家权力机关之间的关系表现为地方检察机关是否应该向本级国家权力机关负责并报告工作、地方检察机关向本级国家权力机关负责并报告工作的涵义及其效果、地方检察机关是否应该受本级人民代表大会常务委员会监督等问题。尽管在实践和既有研究中,相对于审判机关而言,地方检察机关向国家权力机关负责并报告工作的制度均未受到重视,但这并不意味着上述从理论与制度层面提出的问题不重要。不妨假设,如果检察长代表检察院向人大所作的工作报告未获通过,那么,应该发生什么责任?该责任应该由检察院还是由检察长承担?对于上述两个问题,不论是宪法和法律,还是既有的理论探讨,均未提供任何明确的答案。不妨后退一步,如果地方检察机关与本级国家权力机关无关,上述问题将在根本上化为乌有;如果地方检察机关与本级国家权力机关有关,上述问题才有探讨的必要。因此,前提性问题是对地方检察机关与本级国家权力机关之间的关系展开应然性考察。在列宁信件中,检察权的中央性是由法制的统一性直接决定的。既然“彭真说明”依然承认了检察机关是维护国家法制统一的机关,那无疑就应该承认检察权的中央性,事实上,“高检说明”就明确承认了检察权的中央性。但从制度层面看,中国并未承认检察权的中央性,而是规定了地方检察机关须向本级国家权力机关负责并报告工作,却没有说明,地方检察机关作为中央设在地方的检察机关为何要向地方的国家权力机关负责并报告工作。因此,上述解读法律的教义学分析必然导向法律修改导向的教义学,进而导致相关修法建议的提出———既然无法说明地方检察机关须向本级国家权力机关负责并报告工作这一制度的理论基础,就应该废除这一制度。然而,一旦废除这一制度,就会导致依法独立行使检察权制度的内在结构与外在限制发生重大变化,也即重建检察机关垂直领导制,进而导致检察制度的重大变化。当然,教义学的分析是否构成修法的充足理由,还有待进一步研究。要考虑重建垂直领导制,也还需要进一步考察现行制度是否真的已经到了必须修改的地步。特别地,在考察当代中国的政法制度时更应注意到,每一项政法制度,一般都表现为由多个层面的、相互影响的相关制度组成的复杂结构。不论政法制度具体为何,概括地讲,每一项政法制度一般都表现为由三个层面的相关制度组成的复杂结构:党政关系层面的相关制度、宪法层面的相关制度、具体部门法层面的相关制度。

检察权论文范文第2篇

(一)在行政诉讼中的检察监督

《行政诉讼法》第64条规定,行政抗诉是检察权监督审判权是否合法行使的一项制度,监督对象是生效的行政判决、裁定是否违反法律规定。但它是否对行政行为(行政权)也进行了监督在学术界则有不同的见解,一种意见认为行政抗诉是检察权对行政机关实施法律监督的基本形式之一,另一种意见认为行政抗诉是检察权对审判权的监督,不是对行政权的监督。笔者赞成第二种意见,理由是:行政判决是法院对行政机关的具体行政行为是否合法的一种判断,是国家审判权对行政权的监督与制约。检察机关对法院的裁判提起抗诉,是针对原裁判认定的事实、适用的法律及法定程序是否正确合法提起的抗诉,检察机关具有这项程序的权力,目的是启动再审程序,并不实质审查行政机关的具体行政行为合法性(行政权的运用)。因此,检察机关在行政诉讼中并不对行政权进行监督。

(二)行政执法检察监督是对行政权的监督

行政执法检察监督是我国司法实践中一项创新,是检察权直接监督行政权一种表现形式。其法律依据是《宪法》规定检察机关是法律监督机关,《宪法》是根本法,具有最高法律效力,是判断一切违法行为的最高标准;其历史渊源是我国御史制度和列宁的一般监督权的思想,御史监督包括对行政权、司法权等权力的监督,“也是一项没有实体性决定权的程序性权力”。列宁一般监督权的思想在我国1954年《宪法》第81条中有充分的体现。那么,在实践中行政执法检察监督具体表现形式如下:

1.检察建议。检察建议是人民检察院履行监督职责的一种形式,要求消除妨碍法律正确实施的情况,主要针对在行政机关对某一行业领域执法时不当或非法行使权力产生的一些共性问题进行监督,检察建议发出的前提是,当事人一般不能通过申诉、复议、诉讼等其他途径解决行政权侵害国家、社会公共利益及公民合法权益问题。比如,《山东省检察机关集中开展行政执法检察监督试点专项工作实施方案》中,对涉农、土地资源、环保、社会保障等领域违反社会公益行政不作为、乱作为,要求通过督促起诉、检察建议等方式进行监督。

2.提起行政公诉。行政公诉是指检察机关对行政机关违反法律规定,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院追究其法律责任的活动。该种方式在有的地方已进行了成功的实践。比如,河南省宜阳县检察院以原告的身份对该县工商局违规收取300余家企业合同鉴证费提起诉讼,县法院依法支持了检察院的诉讼主张。

二、检察权监督行政权的路径选择

从立法与检察实践中来看,我国还没有建立检察权监督行政权制度,没有统一立法程序,但我们可以借鉴两大法系中检察权监督行政权成熟的经验做法,结合我国本土文化资源,创建检察权监督行政权具体制度,使我们有章可循,为以后的立法完善提供一种新思路。检察权监督行政权具体制度主要内容就是行政执法领域的检察建议程序与行政公诉运行程序以及二者程序如何衔接问题。

(一)域外的做法

1.瑞典议会监察员。它是在《宪法》保障前提下监督国家机关(包括行政机关)的不当或违法行为。议会监察员受理公民对国家机关的申诉,有调查权、视察权、建议权甚至提起纪律处分特别报告,但无权推翻行政机关的决定,申诉人如果对处理结果不满,可寻求司法手段。议会监察员制度与我国检察权监督行政权特征有相似性,都有《宪法》保障,且具有程序性、单向性、主动性、公益性等特征,但我国法律提出检察建议程序中并没有调查权、报告权等权力,应当加以借鉴。

2.域外行政公诉。在美国,联邦检察总长和检察官都有权决定并参与涉及到社会公益任何行政案件,但要求必须先行调查,然后才能提起诉讼。德国1960年颁布《德国法院法》专门确立公益代表人制度,即各级检察官作为公益代表人参与各级行政法院的行政诉讼,并享有上诉权和变更权。英国也有类似的制度,英国检察总长在提起行政公诉时,还可以申请对一般违法行政行为禁止令判决。总而言之不管英美法系检察总长理论,还是大陆法系公益代表人制度,检察官从公共利益出发,监督制约行政权,体现权力制约权力的宪政精神,我国也不应例外。

(二)行政公诉前置程序———检察建议程序检察建议是以软性约束的形式监督行政权,其实质是提醒行政机关对行政决定重新进行审慎的考量。检察建议的效力只是引起一定的程序,即接受检察建议的行政机关应当在规定期限内作出处理,并书面回复人民检察院。行政机关置若罔闻,不作出处理的,检察机关对公共利益考量后,可以作出是否提起行政公诉的决定。[5]笔者认为,在检察机关作出检察建议过程中,应当赋予检察机关调查权。调查权是检察建议运行程序的核心问题,检察官行使调查权,向行政执法单位和有关公民调查取证,不得拒绝。检察官只有取得了第一手资料才能对行政执法活动合法性作出全面客观的判断,增强检察建议的说服力。若不赋予调查权,难以取得监督的证据材料,人民检察院的法律监督就会变得苍白无力。赋予调查权也为后续行政公诉程序提供证据材料,为检察官正确作出行政公诉提供事实依据。

(三)行政公诉程序[6]当检察机关的检察建议等方式不足以阻止违法行为的情况下,才能用公诉权抗衡。因此,检察机关的行政公诉权具有强制性的特征,相对于检察机关的检察建议等柔性行为而言,公诉权是作为强制性启动行政诉讼司法审查程序的一种诉讼活动。它与检察建议程序的关系,从司法权本质角度来看,公诉权介入行政诉讼的深度和广度应该是最后的,它不仅不排斥其他一切对行政违法进行监督和救济的可能渠道和手段,还为检察建议等手段提供优先适用的空间。行政公诉是一个程序繁琐、期间较长的过程,为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来无法挽回的重大损失,仿照英国行政公诉制度中的禁止令程序,在将来的立法中应当规定诉前临时禁令程序。经检察机关、公益社团甚至公民个人的申请,由法院审查决定迅即暂停该行政行为,是一种必要的诉前救济措施和制度安排,以达到防止行政权滥用的目的。在整个行政公诉运行过程中,应当是必不可少的一环。

1.行政公诉具体运行程序。(1)行政公诉范围。在目前的情况下,应当坚持有限干预原则,我们可将违反国家有关法律,侵犯社会公共利益或某些涉及公民重大利益损害的案件纳入行政公诉范围,具体而言:(a)造成国家财产损失或国有资产流失的重大行政违法行为。国家财产事关国家利益,诸如税务机关不收或少收税等行为将给国家造成损失。(b)造成严重环境污染或资源破坏的行政作为与不作为。负有监管职责的行政机关,对污染环境和破坏资源的行为置之不理;有的甚至滥用职权,对不符合资质的单位和个人滥发行政许可等,只顾眼前利益,忘记长远利益,极有可能导致资源环境危机的案件。(c)扰乱市场秩序与宏观经济管理秩序的重大行政违法行为。对于基于地方保护主义或是部门利益扰乱市场秩序或是违反《会计法》、《金融法》等妨害国家宏观调控的行为,行政机关不处罚或本身就是实行者,检察机关有权行政公诉。(d)造成公共利益损失的部分抽象行政行为。抽象行政行为涉及对象的不确定性决定了客观存在的公共利益性,而行政机关大部分的违法行为都以内部规范性文件为依据,使其具有合法的“外衣”。检察机关对违法抽象行政行为提起行政公诉,应严格限制范围,主要是行政规章以下的规范性文件。(e)其他侵害公共利益或重大侵民的行政案件。比如政府违法占用处理公共设施,土地开发中的不合理利用等问题;或案件标的较大、涉及人数较多、争议较大、案情复杂的具有重大社会影响的行政案件;或不法行政行为虽侵犯个体利益,但后果十分严重,受害人由于种种原因不能自行起诉而请求检察机关援助的行政案件等等。(2)立案。这是检察机关对行政诉讼案件行使检察权的起点。一般而言,只有公益确实受到违法行政行为危害,影响到多数公民的合法权益,无法通过现行《行政诉讼法》提起诉讼,检察院才可考虑是否立案,同时还应具备以下条件:(a)存在严重行政违法行为,并且这些违法行政行为造成的危害后果或社会影响是严重的,危害公共利益。(b)属于检察机关提起行政公诉的管辖范围。(c)具有由检察机关作为国家公诉人提起行政公诉的必要。(3)行政公诉案件的审查。内容应当包括:(a)行政违法事实。(b)行政对象的权益是否确实受到侵害。(c)确认行政违法行为的证据是否确实、充分。(d)审查是否符合提起行政公诉的条件。对于决定提起行政公诉的案件,由检察官制作行政起诉书,代表人民检察院向人民法院提起行政诉讼;对于不符合提起行政公诉的案件,则视情况作出不起诉、或撤销案件的决定。(4)庭前及庭中程序。此程序主要是指检察机关在提起行政公诉后,参与法庭行政诉讼审判程序的过程。此程序按先后依次为:(a)调阅涉案卷宗。(b)调查和核实有关证据,制作行政起诉书。(c)以公诉人的身份出庭参与诉讼。其中包括宣读行政起诉书;出示书证、物证和视听资料;宣读鉴定结论和勘验报告;对出示的证据进行询问和质证;发表出庭意见并进行必要的辩论。(d)同时对法庭审判过程是否合法履行法律监督职责。(5)审判程序终结后果。主要是指对行政公诉案件裁判结果是否承担法律责任的问题。如果人民法院的裁判支持检察机关的诉讼请求,撤销或变更了行政行为,则其判决的法律后果主要由被告行政主体承担。在这种情况下,检察机关还可以根据行政公诉过程中了解和掌握的情况,就完善相关的行政过程中管理、追究有关责任人的行政或法律责任以及防范类似情况的发生,向作出行政行为的行政机关或其上级行政机关或其他有权机关,提出责任追究检察建议,这类似于瑞典议会行政监察员制度的纪律处分报告。对严重失职者,可向职务犯罪侦查部门移交相关案件线索。如果法院驳回检察机关的诉讼请求,对于一审裁判,检察机关认为确有错误的,可以向上一级人民法院提出抗诉,同时将抗诉书抄送上一级人民检察院。上级人民检察院如果认为抗诉不当,可以向同级人民法院撤回抗诉。对于生效终审判决,法院驳回检察院公诉请求,是法院对行政机关行政行为合法性确认。因而并不存在判决后果需要承担的问题。同时,由于检察机关是代表国家利益或公共利益起诉的,根据检察监督权的性质,它是一项程序性的权利,其提请法院启动行政审判程序,对可能存在问题的行政行为进行审查的目的已经实现,可以认为已经履行了法律赋予的法律监督职责,理应尊重和接受人民法院的终审判决。

检察权论文范文第3篇

由于国家的政治理念、政治结构和司法体制等各方面的原因,我国的检察权的独立行使只是一种特殊样式的独立,其特殊性主要体现在:其一,我国检察权与审判权的独立性在法制上基本没有区别。在西方三权分立国家,检察权不具有审判权所具有的一级权力的地位,多归属于行政体系。我国的情形则有所不同,我国检察机关与审判机关均由人民代表大会产生,二者平行并列、相互独立。而且我国检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关,具有维护国家法制统一的宪政职责,从这一意义上来讲,检察权的独立地位更为明确。其二,我国检察权的独立行使系机关独立而非官员独立。不仅宪法规定的是“人民检察院”独立行使检察权,而且不论是从检察院的内部结构,还是从检察活动方式来看,我国的检察制度都是建立在整体统一的观念之上的,检察官独立在制度上并没有得到承认。其三,我国检察机关的独立是一种有限的独立。基于我国的政治理念和权力结构,检察机关要接受党委领导和权力机关的监督,体现了我国的社会主义特色。可以说,我国检察权独立行使的突出特点就是检察权的独立行使与社会主义的结合。这种结合就像市场经济与社会主义的结合一样,在结合中出现的一些矛盾和问题,需要我们认真研究并努力加以解决。

二、在独立行使检察权问题上遇到的矛盾及其消解途径

(一)加强对检察工作的领导和监督与维护检察权的独立和权威之间存在着矛盾检察权独立行使的改革要求是顺应20世纪90年代后中国社会结构和社会运行方式的变化、回应新的社会要求而提出的。然而,我国人民代表大会政治制度在权力结构与运作上的一元化与检察权独立行使所要求的规则至上和多元制约的体制前提不一致,因而始终存在着各种干扰检察权独立行使的冲动。特别是当前,如何协调独立依法办案与坚持党的领导之间的关系是迫切需要解决的问题。检察权的独立行使是社会发展的客观要求,是党中央明确确立的改革目标,因而,党应当按照政治和司法规律保障检察权的独立行使。这在根本上仍是党改善自身领导,实现党的科学执政和依法执政的问题。

(二)检察机关领导干部选任存在问题从社会分工的角度来看,检察权的独立行使就是检察活动的专门化,也是检察官的专业化。检察官专业化的问题自上世纪80年代以来已经引起了国家和社会的重视,特别是《检察官法》的颁布,进一步明确了检察官的专业资质要求。《检察官法》规定,要获得检察官资格必须具备相应的学历,通过国家统一司法考试并取得资格。检察长则应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。然而总的看来,检察官与一般公务员无明显区别,进入标准不高,资质要求不严,大量检察官无论就其业务能力还是就其精神品格都难以做到独立而公正地行使职权。在领导体制之下,检察机关领导成员的素质无疑是队伍建设的重中之重,然而实践中各地从党政机关调任没有法律专业基础和法律工作经验的官员担任检察机关领导干部的现象较为普遍。这一做法由来已久。事实上在我国,许多从事法律职业的人所做的大量事务工作并不是法律职业的,而是联络和建立人际关系,因而司法工作受非法律因素的影响过大。随着市场经济和现代法治建设的推进,检察官特别是领导干部法治意识缺乏、专业能力不足的问题越来越突出,不仅影响了检察工作的质量,也阻碍了检察官职业共同体的形成。检察官专业化是检察权独立行使的应有之义。因而,应当严格落实《检察官法》的规定,从通过司法考试的人员中选任检察官。由于检察权的行使存在一定的上命下从,对检察长应当规定更为严格的任职条件,确保选其具有高尚的道德情操,具有高于普通检察官的专业素质和丰富的法律工作经验,能够切实胜任检察机关的领导工作。

(三)检察机关财政保障方面存在问题依据目前分级管理的财政体制,各地检察机关的经费基本上由本级政府财政部门负责。“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权”。虽然宪法明确规定检察机关不受行政机关的干涉,然而我国长期以来推行的“行政本位”的社会结构政策尤其是这种财政经费供受关系的存在,使得检察权受到行政权的干预成为普遍的现象,特别是当检察机关在监督行政行为合法性、查处官员职务犯罪时更难做到独立和公正。而且,各地政府工作重点和区域经济发展的不平衡等因素,使得各地检察机关苦乐不均。尤其在经济不发达地区,检察机关建设发展与经费不足的矛盾十分突出。经济保障不足且财政供应体制不顺,对检察权的独立和公正行使十分不利。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,提供了解决这一问题的途径。联合国大会《关于司法独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务。”虽然这一条针对的是审判机关,但我国的检察机关是宪法规定的独立的法律监督机关,与审判机关同属于司法机关,检察机关有足够的经费是其独立公正行使职权的基础,因而我国检察机关的财政保障也应当遵循这一原则。综上所述,由于各方面条件的限制,检察机关独立行使职权遇到了较大的困难,因而,检察机关需要认清客观事实,其必须明确权力依法独立行使的意义,并真正将其作为努力奋斗的目标。历史经验证明,走法治化道路是一个国家、一个民族保持稳定和发展的基本保证,而国家的法治化必然要求要独立公正不依附于任何特殊利益的司法制度。当前社会进入全面发展时期,政治和司法改革已经是不可逆转的历史潮流,检察机关应当遵循社会发展的规律,在现有条件的基础上,尽可能地寻求制度与实务的真正而又确有成效的改善,并为进一步的改革提供基础、创造条件。

三、检察工作方针的反思

检察权独立行使的改革是一个逐步推进的过程。具体改革措施的出台取决于社会发展条件和制度承受能力,要求改革一步到位、实现成熟法治社会的检察权独立行使的样态显然是不现实的。然而,即使是渐进式改革,也要求每一步改革措施都应当与社会发展的方向、与政治和司法规律相一致。当前时期检察工作要保持与时俱进,需要反思工作方针,尤其需要反思工具主义的司法价值观。工具主义的司法价值观是一种在全局上影响我国司法制度和司法过程的观念,它是造成我国检察权难以独立、法律权威难以生成、检察机关和检察官的“治民”心态与行为取向的重要原因。在新中国成立之后相当长的一段时间里,受传统政治法律文化和主流意识形态——阶级斗争理论的影响,形成了一种工具主义的司法价值观。这种观念形态顽固地排斥现代司法所追求的秩序、公平、人权以及效益等价值,强调司法只是实现一定社会政治目标的工具和手段,而没有将其作为保障和促进公民权利实现的机制来对待,从而对新中国司法制度的构建及实践运作产生了许多重大误导,需要我们认真清理与反思。特别是在当前社会快速发展时期,建筑在工具主义司法理念上的政治和司法结构以及这一主流意识形态明显不适应经济社会的要求,这已经为社会发展的实践所证明。

(一)“检察工作一体化”方针的贯彻问题检察工作一体化是最高人民检察院推出的一项工作方针,它是以目前的检察体制为基础,在现行检察体制框架内,“研究检察工作各要素、检察系统各组成部分之间的相互联系,以实现体系内部的和谐与完善,通过检察内部各要素之间的统一、协调、平衡,实现功能优化”。[4]检察工作一体化的推行有其现实背景和基础。在改革不涉及外部制度关系的前提下,检察系统需要集中现有的有限资源总体统筹弥补不利的制度环境以实现检察职能目标,因而,改革的出发点是符合检察工作实际需要的。但是改革的行政色彩较浓,缺乏对检察工作规律的关注和长远的设计规划。从最高人民检察院近年来的改革措施看,有不断加强上级院领导力度的趋势。从实践来看,检察工作一体化的推行主要是加强上级院对下级院的领导,较少顾及甚至忽略下级院的独立性,对领导的规范化问题重视不够。需要明确的是,推行检察工作一体化机制,目的是为了保证检察权公正高效的运行,在这一过程中应当注意正确处理检察院上下级关系以及检察院内部的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全司法权力运行机制。优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”。因而,推行检察工作一体化不能片面重视权力之间的联合和配合而忽略了分工制约,否则很有可能因分工不明、权责不清导致结果适得其反。①我们反思检察工作一体化,并不是要否定一体化,而是要在坚持一体化方针,加大上级检察院领导力度的同时,重视维护下级院和下级检察官的相对独立性,并注意领导权行使的规范化,以使我们当前的改革举措符合检察工作规律性的要求。另外,检察权是一项复合型权力,不同的检察职能,比如公诉权和自侦权,对于一体化的要求或是对检察官和检察院独立性的要求是不同的,这也是我们在推行一体化的过程中必须要考虑到的。

(二)检察权的公开行使问题检察权的公开行使是公众的司法知情权和监督、参与权得以实现的前提和基础。检察权的独立行使更需要检察机关保持开放的心态,密切关注社会,保持与社会的互动,形成检察机关与社会同步良性发展的状态。党的十八大报告指出:“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督。让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”然而长期以来,受封建社会“法不为民所知”等司法工具主义思想的影响,检察权的运行较为封闭。我们反思检察权的公开行使问题,并不是认为检察工作应当不加区分的一律公开,而是要打破司法神秘主义的传统思维定势,加强对权力公开行使的意义和价值的关注,进一步建立健全检察权公开行使的制度。一是建立法律文书公开制度。应当设置相关网站,对于不涉及保密要求的各类法律文书一律上网公开,允许公民查阅。对于涉密的案件,随着案件进程的推进、保密理由不存在后,也应当允许利害关系人查阅。同时应当强化法律文书的说理性,要求检察官充分说明选择法律、补充或解释法律的理由,认定证据的过程以及对不同意见所获得的比较结论的理由等等。二是进一步推广公开审查听证制度。公开审查听证是指人民检察院审理案件采用听证方式,公开听取双方当事人的陈述,公开审查结论。笔者认为,顺应司法民主的发展趋势,检察机关在作出涉及公民重大权利、义务的决定时,在不违反保密规范的前提下,均可试行听证程序。条件成熟时,应当将其法制化,使其成为一种基本的民主监督方式。三是建立信息通报制度。目前不少地方的检察机关建立了新闻检察官(新闻发言人)制度。新闻检察官作为检察机关就案件向公众发言的法定代表,负责向媒体提供信息,安排媒体的报道,维持人民检察院与媒体及公众的联系。应当说,新闻检察官的设置一定程度体现了检务公开,但是一来新闻检察官对外的信息未必全面、准确,二来一些新闻检察官敷衍的官话和套话反而使这一制度流于形式,甚至破坏了公众对司法的信心。因而,应当建立更为合理的信息通报制度。对于需要公开的案件,由办理案件的检察官直接面对公众媒体,确保提供准确无误的第一手信息。如此,才能真正做到权力公开、取信于民。

(三)检察官职业素质的培养问题我国对检察官的管理具有很强的行政色彩。检察院虽然是司法机关,但实行的是行政化的运作模式,“官本位”的意识根深蒂固。从检察官与检察机关的关系来看,检察官在检察机关中的地位与一般公务员并无什么分别。独立、民主、平等等现代法治意识理念在检察官队伍中还没有占据主导,许多检察官有着很强的工作依赖性。在长期行政化的管理体制下,不少检察官缺乏对法律负责的精神,甚至还有相当一部分检察官存在着利用职权不当谋利的思想,这与西方法治发达国家几十年没有一个司法官违法犯罪的情形存在很大差距。然而无论是检察机关独立还是检察官的独立,都需要一个重要前提:即检察官是真正意义上的司法官。它意味着,检察官具有现代法治意识,具有可以被社会信赖的人格和学识能力,而且处于合理的组织结构中,其行为受到规范的引导与约束。在这种情况下,检察官的自主精神就可保证检察官“客观公正”,从而实现司法的公正。因而,制度改革应当关注检察官。然而回顾这么多年的检察改革乃至法治建设,虽然我们不断地严密制度,但是改革的主要目光是集中在制度本身,却相对了忽视了“人”这一基本权力行使主体的素质和能力建设。以至产生法制越来越健全,执法却越来越不公正的现象。检察官素质是检察权独立行使的基础性条件。因此,检察体制改革重要的价值取向和目标追求应当是有利于发挥检察官的作用、提高检察官的能力和素质。事实上,也只有有了真正意义上的司法官以及相应的公正的司法,人民才会放心地拥护和支持检察权的独立,才能形成检察权独立行使的社会环境和政治条件。

四、检察权行使的检讨

(一)检察权的独立行使与司法民主化按照主流的观点,我国司法改革所追求的司法独立主要是指司法独立于政治,司法独立改革一般着眼于改进政治与司法的关系。实际上,司法权的独立既涉及司法权与其他国家权力的关系,也涉及司法权与社会力量的关系,而且这两方面是相互联系的。特别是在检察机关严重依附于行政的情况下,争取人民群众对检察工作和检察改革的支持,是检察机关争取自身在政治体系中的独立地位的必要条件。因此,检察权的独立行使不仅要求检察机关妥善处理好与党委、政府和人大的关系,接受其合理的监督意见;而且要求检察机关加强司法的民主化建设,不断探索社会参与检察活动的方式和途径。过去,民众监督和参与司法的热情不高,积极性没有充分发挥。但是随着改革开放进程的推进,人民的权利意识、民主和独立意识增强,政治参与的愿望增强,对司法公正也有了更高的期望。因此,检察机关应当顺应时势,进一步探索和完善人民监督员等社会监督机制,加强司法民主化建设,努力提高检察机关的社会公信力。

检察权论文范文第4篇

法律监督机关是宪法对检察院的职责定位,但检察理论中长期存在检察权与法律监督权之争。陈卫东认为:检察权本质上主要表现为公诉,以公诉权为主要内容的检察权在本质属性上和终极意义上应属于行政权。检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是程序性的诉讼权利,与法律监督机关、法律监督权并无必然联系。”张智辉则认为:“公诉权只是法律监督权的一部分,而不是法律监督权的全部内涵。”我们认为,各种类型的检察权在不同范围、不同程度都以不同的形式具有法律监督的性质,减刑、假释制度中的检察权本质上是法律监督权。国家设置检察权的目的在于充分发挥检察机关的法律监督功能。检察权的一般功能为:(1)平衡利益冲突。这一功能是检察权的内在本质。检察机关代表国家行使检察权,平衡不同利益之间的关系,维护公平正义。(2)修复受损秩序。这是检察权的直接目的。随着社会的发展,很多遭受犯罪行为严重侵害的人身权与财产权,单凭“不告不理”原则无法修复,检察权中对刑事案件提起公诉、对减刑、假释案件进行同步检察监督便弥补了这一缺憾。(3)健全权力运行机制。国家设置检察权的重要目标之一是规范公权力的运行,实现检察权、行政权和审判权之间的有效制衡和协调。(4)创新制度安排。检察制度的产生是制度体系进化的典型形态,是弥补已有制度缺失的必然结果。检察制度旨在限制公权力行使的恣意与私人行为的妄为,这是对权力(利)体系的优化重整。(5)实现公平正义。这是检察制度设置的终极目标。检察权的产生源于社会公平正义的需要,犯罪行为的恣意、行政权和司法裁判权运行中的失范导致社会正义受到侵蚀,检察权的出现起到了有效抑制社会正义偏失的功效。检察权作为对既定行政、司法等权利运行秩序的引导、控制与规范,旨在实现其权力之间的衡平制约,确保对社会公平正义的有效维护。由于减刑、假释制度在权力配置上分属不同司法机关,且法定条件偏向罪犯的主观方面,裁量空间大,如认定和裁判不客观,就会导致不公平,影响其他罪犯的改造,也易生司法腐败。故强化减刑、假释制度中检查监管的法律监督功能,既是裁量权法律治理的内在要求,也是防治司法腐败的迫切需要。2005年至2014年,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院先后多次制定相关政策、做出司法解释,强化检察机关的法律监督职能,细化法律监督程序,目的在于完善减刑、假释制度,防止司法腐败,维护社会公平正义。

二、检察权在减刑假释制度中的重构

(一)立法上的重构

检察权在减刑、假释制度中重构的根本出路在于相关法律中明确规定检察机关的权力和职责,尤其是必须明确规定检察机关的程序性权力和职责,使之具有可操作性。在现行法存在法律漏洞的背景下,宜以宽严相济刑事政策为指导,通过政法委的刑事政策、审判机关与检察机关的司法解释和司法行政机关的行政解释进一步明确检察机关在减刑、假释制度中的权力和职责,消除法律规范间的冲突。[8]尽管宪法和相关法律都赋予了检察机关对减刑、假释案件的检察监督权,但由于法律规定存在漏洞,且在司法实务中存在不公开、不透明、不规范、有违公平正义的减刑、假释现象。基于减刑、假释制度的重要性,有必要制定专门的《减刑法》和《假释法》。其立法的基本原则宜为:树立矫正为本的刑罚执行原则;建立全面审查和区别对待原则;依法审理和接受监督的原则。全国人大常委会可在试点经验总结的基础上,将《减刑法》和《假释法》列入立法规划,适时出台特点突出、标准统一、程序明确、制度科学、体系完备的专门法律,真正实现减刑、假释有法可依,并为执法必严、违法必究奠定基础。当前检察权立法重构的重点制度有三:一是,在减刑法和假释法中全面规定减刑、假释案件同步检察监督程序,提高检察机关在减刑、假释案件中同步监督的法律位阶,并消除法律规范间的冲突;二是,准确把握减刑、假释宽严相济的具体情形,针对不同主体(未成年罪犯、老、残、病犯、女犯)、不同犯罪情节设定精确的减刑、假释标准;三是,对特殊情形进行特殊规定(如拒不交代真实身份、被撤销假释的、服刑期间又犯新罪或发现漏罪的等等)。构建符合刑罚执行规律和我国国情的减刑、假释程序是实现减刑、假释案件审理公开、公平、公正的基础,其中,权力配置、参与及运行是程序的关键。检察权立法重构的核心应该是构建多主体参与检察启动权,启动检察工作的相应程序。应从以下方面着手:(1)人民法院行使裁判权。有学者主张裁判权归属于司法行政机关(通常是减刑、假释委员会)。②我们认为,司法行政机关有其合理性,也不反对我国经过一段时间的发展后设立减刑、假释委员会,但目前宜由人民法院行使裁判权。当前的任务是完善减刑、假释开庭审理制度。英国、美国、俄罗斯等国的减刑假释法一般都规定减刑、假释的决定程序可采听证、审理二种方式,使用这两种方式更能达到公平正义的要求。③在我国,可以根据刑事诉讼法中开庭审理程序对减刑、假释案件进行审理。对减刑案件,区分“应当”和“可以”的情形,分别规定哪些情形“应当”和“可以”开庭审理;对假释案件,规定“应当”开庭审理。(2)司法行政机关行使提请权。现行法规定,减刑、假释提请权由刑罚执行机关行使,包括监狱、负责监管的看守所,负责考察的公安等司法行政机关履行。有学者主张由检察机关行使提请权,也有学者主张赋予罪犯提请权。我们认为,我国仍应坚持由刑罚执行机关行使提请权,但在罪犯认为其应被提请减刑、假释,而刑罚执行机关未予提请时,应赋予罪犯相应的救济权利。(3)检察机关行使监督权。检察机关是我国宪法规定的履行法律监督职能的专门机关,有权代表国家行使法律监督权。(4)罪犯、被害人行使适度参与权。由于罪犯多为异地关押,监狱的封闭性,以及罪犯和被害人利益的对立性,要求每个案件都能参与是不可能的。为了促进各项权能的有效运行,一方面要建立和完善相关配套机制,如职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行备案审查制度、减刑撤销制度和纠错机制;另一方面还要做好减刑、假释制度与其他制度衔接工作,如减刑、假释制度与刑事再审程序、财产刑执行和附带民事赔偿履行的衔接,使检察机关加入上述程序中,通过法定程序保障检察权的履行,从而使减刑、假释工作更公平公正。

(二)司法上的重构

检察权司法上重构的核心是强化同步检察监督。虽然现行法规定了事前检察、同步检察、事后检察三种检察监督方式,但事前检察、事后检察都不能很好实现立法目的,因此,需要进一步强化同步检察的功能,完善其程序约束功能。我们将其归纳为“五二二”程序约束流程:分解全程同步检察监督的五个环节;设定全程动态同步检察监督和专项案件同步检察监督两种类型;运用两个监督纠错手段。

1.全程同步检察监督程序的五个环节一是展开事前同步检察监督。将事前同步检察监督工作与日常的监所检察相结合。一方面,对罪犯的计分考核不定时地进行检察监督,对罪犯的劳动产量日记进行不定时的查阅,特别是针对计分高、超产并给予加高分的罪犯要不定时严格检察,还要针对班组长等高计分岗位的罪犯进行逐一、彻底清查,以防走关系、造假。另一方面,对相关部门给予罪犯的行政奖励要进行检察监督,将两次及以上获得行政奖励或者间隔期较短的罪犯进行重点检察监督。此外,对罪犯立功或者重大立功的情形应加强检察监督工作,重点检察监督相关机关提交的罪犯立功或者重大立功情形是否属实,立功是否在法定期间以及是否符合法定的条件和程序。二是开展分监区、监区、监狱三级呈报检察监督工作。具体的工作流程为:对分监区启动减刑、假释案件程序;监区长办公会对减刑假、释案件的材料进行审核;狱政管理部门进行审;监狱提请减刑、假释评审委员会评审并公示;监狱长办公会决定等监狱呈报的五个环节进行全程同步检察监督。检察机关应对监狱提请减刑、假释的罪犯是否符合法定条件,提请程序是否合法进行重点同步检察监督。监所检察人员应当核实列席监区长办公会、监狱提请减刑假释评审委员、监狱长办公会针对所提出的检察监督纠正意见是否已经被采纳。三是开展卷宗检察监督工作。检察人员应对拟提请减刑、假释案件的所有卷宗材料逐个阅卷审查。重点审查提请条件,建议减刑幅度是否合理以及刑罚执行部门的审核意见。审查卷宗时还要做到:重点审查职务犯罪案件提请的材料和其他需要重点监督的罪犯;审查并去相关部门核实提请减刑、假释罪犯的计分考核成绩的真实性;审查提请减刑幅度与减刑、假释起始时间、间隔时间是否符合法律规定。四是完善开庭审理检察监督工作。2012年最高院的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》和2014年6月1日施行的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》规定了可以书面审理的情形和应当开庭审理的情形。但在实践中,法院办理减刑、假释案件时大多是每次集中开庭审理多个案件,而由于每次开庭审理的时间有限,导致法院审理减刑、假释案件时大多是通过简单的、程式化的审理方式进行审理。虽然检察机关也会派员出庭,对案件发表意见,对整个庭审过程进行检察监督,但检察机关提出的异议对法院裁定的影响不大。2014年6月1日施行的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》为防止开庭审理流于形式赋予了检察机关出庭监督权,但对检察机关不出庭并无责任规定,从而使开庭审理的检察监督工作难以落实,对此,相关法律必须作出明确规定。五是开展裁定后的审查监督工作。(1)人民法院作出裁定后,检察机关应当对法院是否将裁定书送达罪犯、执行机关、同级人民检察院或者承担派驻检察任务的检察院进行同步检察监督。(2)检察机关应当对收到的裁定书及时进行审查并认真核实所提检察意见是否被采纳。(3)检察机关若认为裁定不当,应在收到裁定书副本二十日内,由同级人民检察院向人民法院提出书面纠正意见,并监督人民法院在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理。(4)在监狱执行裁定过程中,应对频繁“调监”,尤其是频繁的“单独调监”加强检察监督。

2.设定全程动态同步检察监督和专项案件同步检察监督两种类型全程动态同步检察监督应按照以下程序进行。首先,建立减刑、假释综合信息管理系统,及时更新罪犯刑罚变更执行情况,动态跟踪减刑、假释后罪犯的改造表现。其次,建立重点罪犯档案,一人一档,逐案审查,实时更新,定期评估审核。最后,建立与监所检察部门的联系机制,定期跟踪了解减刑、假释罪犯的情况。一旦发现问题,及时变更执行。专项案件同步检察监督应按照以下程序进行。首先,结合日常的监所检察工作,开展安全监管、超时劳动等专项检察活动。其次,结合阅卷中发现的问题,有针对性地开展计分考核、勤杂事务犯使用、罪犯成绩排行榜、罪犯违纪处罚等专项检察活动。最后,针对假释的监外执行情况,开展假释专项检察活动。

3.运用检察建议及纠正违法通知书两个监督纠错手段发现刑罚变更执行中的违法行为应及时发出纠正违法通知书,发现可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题时,应及时提出检察建议,并及时跟踪被监督单位的落实整改情况,以保障检察监督达到应有的效果。

(三)配套制度的重构

毋庸讳言,我国减刑、假释制度的完善是一个系统性工程,它需要一系列具体制度的配套和联动。司法实践中,减刑、假释制度不可避免地与相关制度相互配合,相互作用,就必须重构相关配套机制。一是建立职务犯罪罪犯减刑、假释备案审查制度。根据中央政法委的意见精神,及时制定备案审查办法,对原厅局级以上职务犯罪罪犯减刑、假释案件,在规定时间内层报最高人民检察备案审查;对原县处级职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件,在规定时间内报省级检察院备案审查。二是建立减刑撤销制度。对服刑人员减刑后表现不好,出现违法违纪行为,可以将减刑予以撤销。撤销制度既可以督促罪犯真诚悔罪,降低再犯罪率,还可以间接促成减刑纠错机制的形成,弥补减刑程序的缺陷,避免将不适合减刑的罪犯予以减刑而造成的不良影响。国外已有减刑撤销制度的司法实践。美国一些州及联邦法规定,如果囚犯有伤害、脱逃及其他显著或者重大违纪违规行为,可以取消其因善行而减刑的待遇,惩戒委员会可以建议不给予犯人减刑或者撤销减刑的决定。意大利监狱法规定,如果在减刑后的刑罚执行过程中,服刑人犯非过失性重罪,则应当撤销减刑。在法国,罪犯在减刑后的服刑过程中,如果表现不好,对其给予的减刑可以在当年内全部或者部分撤销;如果超过当年期限没有撤销,那么该在押罪犯最终获得所给予的减刑。各国的立法例有关减刑的裁决不仅要求罪犯在服刑改造过程中遵守监规监纪,而且还对罪犯在减刑后的某段时间内无违法违纪行为,或不犯新罪,只有达到上述条件的减刑裁定才算执行完毕。我国经常发生罪犯在减刑裁定送达后故意严重违反监规的情况,而现行法只规定扣分、警告、记过、禁闭等行政处罚措施。若设置减刑撤销制度,此种状况可以改变。三是建立多元纠错机制。多元纠错机制可以从两个方面着手。一方面修改《监狱法》,赋予检察机关对法院不当裁定的抗诉权。1994年的《监狱法》赋予了检察机关抗诉权,但新《监狱法》却取消了检察机关的抗诉权。鉴于检察机关对人民法院的裁定提出书面纠正意见这一方式法律约束力弱的缺陷,赋予检察机关抗诉权就有必要。另一方面在现行法条件下,建立检察机关书面意见不被采纳的通报制度。此制度有利于增强检察机关书面意见的法律效力。

检察权论文范文第5篇

我认为,这一点是关于检察权的性质讨论中最为激烈的。支持检察权是法律监督权的学者主要有以下几种观点:第一是前苏联列宁关于社会主义的“社会主义国家需要法律监督”的理论;第二是我国宪法对检察机关的定位,我国宪法将检察机关定性为法律监督机关;其次是我国现在的法制现状。目前,在我国法制建设不健全,法治水平不高的现状下,将法律监督权定位为检察权的属性是一种权宜之计。若为法律监督机关,则容易造成控审双方的司法腐败等等。探究其争论的焦点主要是公诉权和法律监督权之间的争辩。有关学者认为公诉权和法律监督权是一致的,检察机关行使公诉权更能强化法律监督的职能,而另外一些学者则认为公诉权和法律监督权是不能一致的,承担公诉职能的检察机关若还要承担法律监督职能无疑会造成司法不公,权力寻租等后果。

1.公诉权与法律监督权的一致性首先,持这种观点的人认为公诉权的法律监督性与公诉人的角色定位是一致的。从公诉权的发展历史来看,公诉人一词最早出现于14世纪的法国,出现正是为了制约警察权的扩大和审判权的滥用。公诉权本身就具有法律监督的性质,公诉人的出现也是法律监督的需要。在以往侦审不分、控审一体的诉讼体制下,控诉和审判都由一个司法机关行使,这种体制极易造成司法权的滥用。控诉职能的分离也即公诉权的行使,就能使法院的审判权得到制约,可以控制法官的独断擅权。那么,换句话说,正是为了监督和制约审判权才产生了公诉权,那么公诉权的法律监督性质就是与生俱来的。除了控制审判权的滥用,承担侦查职能的警察如果没有监督,那警察有可能会滥用权力将法治国家沦为警察国。并非只有我国检察机关承担公诉职能有法律监督的属性,与许多大陆法系国家类似,日本、法国的检察机关也通过公诉权承担法律监督的职能。其次,刑事诉讼的法律监督就是以公诉的形式进行的。他们认为法律监督并非只是上下级之间的监督,同级之间甚至下级对上级同样存在监督,这种监督实际上是一种制约。再者,检察机关行使公诉权,并不意味着公诉就是胜诉,检察机关行使监督是为了保证法律的正确实施,它们在行使公诉权也是要遵守一定的程序,而并非是一种凌驾于法律之上的影响裁判权的监督。有些学者认为,“我国检察机关法律监督权的行使打破了现代诉讼的基本格局。主要是因为他们认为检察机关作为控辩审的一方,又行使监督的职能就好像是凌驾在三者之上,在做运动员的同时做裁判者,这样就是违反了平等抗辩的原理,也影响了法官中立判决,还容易造成检法勾结,造成司法不公,最终导致诉讼秩序和诉讼构架的破坏。”然而,认为检察权的公诉权和法律监督性质一致的学者认为,他们的这种说法就是将公诉权和法律监督权割裂了,其实法律监督权对检察机关来说并不是一项单独的职能,而是融为一体的,行使公诉权中蕴含着监督的性质。庭审中的控诉过程实际上就属于法律监督。所以说他们认为这种监督权并不是在控辩审三者之外的权力,也就不会出现像反对的学者所说的会造成诉讼秩序的混乱问题了。三是通过公诉指控和证明犯罪,同时通过对法院作出的裁判上诉和抗诉启动再审程序保证法官自由裁量权行使的公正合法。四是在执行过程中,若刑事裁判执行侵犯了罪犯的合法权益,公诉人就可以对此进行监督。他们认为检察机关只要进入诉讼程序,无论哪个环节都蕴含着其中法律监督权的行使。同样,有学者认为公诉权与法律监督的属性一致,那么就有一些强烈的声音在讨论着公诉权与法律监督的不一致性。

2.公诉权与法律监督的不一致性首先,还是从其历史发展的角度看。学者认为虽然在14世纪的法国最早出现,并且是由国王人发展而来,在当时控审分离的情况下或许有法律监督的意味存在,但他们认为这只是检察制度发展的端倪,并不代表公诉权就有了法律监督的属性。自1808年法国第一部刑事法典正式确立现代检察制度,也就是说检察机关具有行使国家公诉职能的历史,那么检察权就是公诉权,它是一种请求权,是请求降罪的权力,它并非实体性的权力,而是一种引发审判的程序性权力,并不能产生监督的实际后果,而至多只能是异议权。其次,从宪政角度和我国权力运行机制来看,检察机关不能行使法律监督权。我国法律设立公诉权、审判权和法律监督权,无疑是一个目的,就是通过对公共权力的合理配置,实现对宪法和法律的正确实施。持有这种观点的人对法律监督的概念就与前者不同,他们认为法律监督是上下级之间的并且只能是单向的权力。法律监督中的监督者和被监督者不能互换位置,即监督者只能监督被监督者,而被监督者不能反向行之。而检察机关作为公诉机关,是控辩审三方之一,它与辩方和审判机关之间是平等的关系,而非上下级之间,并且他们在整个刑事诉讼的过程中也不可能是单向行使权力,而必定是双向的,这和法律监督权的性质截然不同。那么两种性质不同的权力之间又怎能画等号呢?其次,诉讼的应有之义是保证诉讼的公正,控辩双方能充分行使权利,裁判者充分听取两方意见,作出公正判决。这三方有着严格的分工,在诉讼中不得承担相同的诉讼职能。因此,有学者就认为,将检察机关赋予法律监督权,就会打乱控辩审三方原有的诉讼结构,造成诉讼关系的不平衡。最后,这些学者认为公诉职能和法律监督职能是不能存在于一个主体之上的。与持支持观点的学者相反,他们认为这两者的关系并不是运动员和裁判员的,而持相反观点的学者却认为二者是如此的关系,所以是矛盾的。检察机关若作为法律监督机关,那么它既是监督者,又是被监督者。那么就会产生许多问题,在刑事诉讼过程中,监督者由谁来监督?若监督者违反法律规定,由于缺少有效的监督和制约,必定会对法治社会建设构成威胁。再者,若监督者和被监督者勾结,成为一个利益集团,那其造成的后果也将是不堪设想的,会对整个社会的法制建设产生恶劣的影响。另外,还有学者认为,检察机关的性质应当根据其特有的最具代表性的职能来定位,而公诉职能在国内国外都是检察机关的首要职能,虽然检察机关在一定程度上也有监督的职能,然而监督的职能却不足以代表检察机关的主要职能,也就不能将这一职能片面概括为检察机关的性质。关于检察权的四种讨论,司法权还是行政权是建立在西方“三权分立”的体制下讨论的,主要的焦点还是在于法律监督的性质。综合以上二者的观点,我认为,检察权不应具有法律监督的性质,应设置其他专门机关行使监督的职能,而检察权的性质应为公诉权。

二、检察权配置的设想

检察权论文范文第6篇

(一)检察权具有双重属性说检察权的双重属性说指的是检察权具有行政性与司法性的结合,其实就是上面所说的两种属性的互相结合。主张该学说的学者认为,目前世界上有许多国家实施的是检察一体制,这种制度充分突出了检察权的行政特性;从另一个角度来看,检察官进行的诉讼活动是以法律为依据的,因此其在诉讼活动中也具有一定的司法独立性,能够独立的作出诉讼决定和判断。因此对于支持这个观点的学者来看,检察权的性质并不能单独的说其是行政性或者司法性,而是两者兼具,具有一定的复杂性。其实,该观点也有其一定的道理,因为事物本来就是具有复杂多样的特性,不可能全部都是整齐划一的。检察权源于行政权,又与司法权结合,因此,说它是具有行政和司法双重特性的权力更符合实际。

(二)检察权属法律监督权说还有观点认为,检察权应该属于法律监督权,支持这种观点的学者主张检察机关属于国家的法律监督机关,因此拥有的权力检察权实际上就应该称为法律监督权。检察权所具有的行政属性、司法属性,其均没有法律监督属性强,因此,检察权应该属于法律监督权。

二、我国检察权的性质

笔者支持第四种学说,即我国检察权应该属于法律监督权,理由主要有以下几个:第一,行政权的目的是为了维护社会公共利益,本质在于管理社会事务的高效性,其具有主动性和管理性质,从而去实现最大的社会效益。相比较检察权而言,其并不具有行政权里面的主动性,且检察权强调的是维护现行法律的秩序,虽然检察内部有上行下效的行政权特点,但是其跟一般的行政权还是有明显的区别;第二,司法权不仅具有中立性的特点,而且还有终局性的特征,就我国的检察权来看,其本质特征其实是监督国家法律的实施,代表国家对违法犯罪行为进行追诉,从而达到维护国家法制和社会公共秩序的目的。且检察权的审查和裁量更侧重的是在程序上,最终的定罪量刑,还是要依靠法院来实施,因此检察权也不具有终局性的特征,也就不属于完全意义上的司法权。既然检察权既不属于行政权也不属于司法权,就更不能说其既属于司法权又具有行政权的特性的双重属性了。第三,从本质上来看,检察权是从行政权和司法权中分离并独立出来的一种权力,因此其必然会带有一些司法或者行政权上的特性,包括检察权在运作的过程中也会具有这两者的一些特性,但是应该注意到的是,无论是司法或者是行政性的一些特征,都只是检察权外在的一些具体表现,而不是其本质特性。而且我国检察权的法律监督性质有其宪法和法律依据。在我国的宪法中有明确的规定,人民检察院是国家的法律监督机关,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见,宪法也是将检察机关定位为“国家的法律监督机关”,规定检察机关是代表国家、以国家名义履行法律监督的职责。简而言之,笔者认为检察权的本质属性即检察监督权。

三、我国检察监督权实施的现状分析

目前我国检察机关法律监督权的表现主要有以下几个方面:第一方面是对我国法律的相关执行情况进行必要的监督,主要体现在对国家工作人员在进行职务活动的过程中,存在构成犯罪的行为进行立案、侦查和起诉,如我国检察机关设立的反贪污贿赂局及反渎职侵权局等;第二个方面就是对我国法律的遵守情况进行监督,即对于违反我国刑法规定构成犯罪需要追究刑事责任的犯罪行为进行追诉;最后一方面是对法律的具体适用情况进行监督,即对刑事诉讼、行政诉讼和民事诉讼这些诉讼活动中存在违反法律的情况,或者是有错误的判决、裁定等情况进行的监督。但是,虽然我国检察机关通过行使法律赋予的监督权,在维护国家法律的统一实施,保障实现公平和正义方面发挥了重要的积极作用,尤其是在维护司法公正方面取得了一定的成绩,但不可否认的是,在这过程中也存在着比较多的问题,具体表现为以下几个方面:

(一)有关法律监督的立法制度不够完善从目前我国的法律上来看,我国的根本大法《宪法》及《人民检察院组织法》都有对检察机关的法律监督权的规定,尤其是在我国的宪法中已经对检察机关的法律监督地位作出了明确的规定,但是在其他的法律当中,例如检察院组织法及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中,虽然对法律监督的范围、内容、方式、方法等也作出相关的规定,但从具体的内容上来看,均规定得比较简单,可操作性并不是很强,而且我国检察监督权主要表现为建议权和程序启动权,法律将其规定为一种有限的司法监督权,这样便导致了检察机关在实行监督权时缺乏了必要的监督能力,监督效果不理想。

(二)现行检察法律监督权与刑诉中的公诉制度存在一定的冲突这个冲突主要表现在以下两个方面:第一,检察机关作为我国法律监督的主体,其有责任监督法律具体的实施,有学者主张要将检察机关的法律地位提高,高于公安机关及法院,从而保障检察监督权得到有效实施,更能履行法律赋予其的职责,但从我国的《刑事诉讼法》中可以看到,公安机关、检察机关、法院这三者的关系实际上是相互配合、相互制约的;第二,检察机关有对刑事案件追诉的职能,即在刑事诉讼中作为公诉方代表国家对犯罪嫌疑人进行追诉,但是在对刑事案件进行追诉的同时,检察机关也要对法院的整个审判过程进行法律上的监督,这样就会导致检察权与审判权变相的合二为一,控辩双方地位的不平衡,对于保障诉讼的公正审判存在一定的问题。

(三)检察机关的双重领导体制难以保证法律监督的公正我国目前的检察机关采取的是“双重领导”体制,即横向接受人大的监督,纵向是接受上级检察机关的领导。虽然检察机关的法律监督权在人大监督之下,且独立于司法权和行政权,在客观上也有利于法律监督的实效性;但需要注意到的是,地方检察机关在人、财、物方面基本上是依附于地方人大、党委及政府,而且地方检察机关的人事任免、职级评定等均掌握在地方党委、人大、政府手中,检察机关工作人员的工资也是由政府财政发放,加之地方党委紧握检察行政职务的晋升权,这样就使得检察机关的法律监督权已经拥有较严重的地方化倾向。

四、构建和完善我国检察法律监督权的建议

(一)完善我国检察机关法律监督的相关立法笔者认为了完善我国检察机关的法律监督权,可以制定专门的《检察机关法律监督法》,在这部法律中对检察机关的法律监督的范围、方式、程序及法律责任等都给予明确地规定。具体内容可以包括这几个方面:一是对检察机关的法律监督权范围予以扩大,在现有的司法监督基础之上完善一般的法律监督,将国家机关工作人员其行为的合法性纳入检察机关的监督范围之内,包括要将国家机关和相关的工作人员的决定、命令和措施等行为纳入监督范围;二是要对目前的监督模式进行改变,目前检察机关的监督主要为静态监督,要变静态监督为动态监督,并且实行事前监督与事后监督相结合,特别要注意的是,在对于重大事项与重大程序的知情权和调查权方面,要制定相关的规定;三是规定监督的法律后果,明确违反监督应承担的法律责任,增强检察法律监督权的监督力度和威慑力,树立法律的权威。

(二)排除法律监督权和公诉权的矛盾在这方面的工作可以在检察机关内部实行分工分权以达到解决这两者之间的矛盾。笔者建议,在检察机关内部可以将监督工作与公诉、侦查工作分工负责,使得监督工作更加有效,等到时机成熟的时候,甚至可以考虑在各级政府下设立一个专门的公诉部门,用来专门从事公诉职能,将公诉权从检察机关分立出来,这样的话,法律监督权与公诉权就会互相独立了。就目前来看,笔者认为这种设置是可以适应我国的政治体制和权力配置的,而且这样做还能够保证了诉讼活动中控辩审三方的相对独立的地位,实现诉讼上的公正,还保证了检察机关行使法律监督的相对公正性及有效性。

检察权论文范文第7篇

由于人大审查制度效力欠佳,实际上,我国违宪违法行政立法的废除往往是依靠行政立法主体迟来的自纠而不是人大审查制度。例如,国务院2001年的《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》及《物权法》存在明显的冲突有多年[2],是导致拆迁冲突加剧的重要法律原因。随着我国城市化进程和房地产行业的快速发展,由于政府、开发商和民众各方利害关系复杂,城市房屋拆迁冲突不断升级。在成都市金牛区,唐福珍将自己点燃,用生命向强制拆迁提出了控拆;在上海闵行区,被拆迁女住户潘蓉手持自制燃烧瓶阻挡政府的挖土机。在拆与被拆的对峙中,双方手中所持法律文本也在对峙。强拆方所依据的是《城市房屋拆迁管理条例》,而苦苦支撑的“钉子户”,则拿着《物权法》与拆迁官员据理力争。毫无疑问,法理上物权法比拆迁条例效力大,然而现实中物权法抗不住拆迁条例的铲车,反而使双方对抗升级:被拆迁方要依法律维护私权利,拆迁方要依行政法规行使公权力,已将拆迁冲突由社会层面引向法律层面。《城市房屋拆迁管理条例》在没有完成对房屋产权征收和补偿之前就准予拆迁等有关规定与《物权法》的精神明显相抵触,并涉嫌违宪。有多位法律学者曾上书全国人大常委会要求启动违宪违法审查,但没有多少进展,只不过是人大常委会与国务院进行了沟通,最后是国务院主动自查而加以废止,代之以2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》。人大备案审查制度不能有效运行的原因归结为四点:(1)实际审查主体多元化,没有统一的审查机构及充足的职业化人员配备,通过授权,国务院、省级政府、地方人大等都有了审查权,全国人大的审查权实际上架空了;(2)缺乏严格的程序保障,审查主体可自主决定是否有必要进行审查,尤其是公民、社团、企事业单位等提出的审查可审可不审,从实际操作看,也往往是不审;(3)审查启动机制上缺少民众的参与,因为对公民提起审查的暧昧态度,民众畏难而退,这就摘除了该制度的发动机,没有运行的欲望;(4)缺乏与制度配套的责任制度,审查过程不透明,审查无人承担法律责任,审查结果往往久拖不决或不了了之。可见,立法法和监督法并没有真正重视此制度的合理设计,对于备案审查的规定没有侧重于以上方面,致使备案审查仍然处于尴尬境地,不能有效地发挥作用和保障人大的法律监督权。就行政立法审查监督来说,现行《立法法》通过将行政立法审查监督权授予国务院行使来解决行政立法审查制度无法发挥作用的状况,但是实际上赋予了国务院类似于一种终审权。利用国务院的资源与权威解决问题的方案,从长远来看,会偏离备案制度的性质与应然状态,难以保障宪法赋予人大的法律监督权的实施,也会产生一些问题:违背“有授权必有监督”的法学公理,造成了自己监督自己的尴尬局面。一方面,宪法规定了全国人大是最高权力机关,其常委会是常设机关,主要职权是立法权、监督宪法实施权,即可以说其是立法机关与法律监督机关;另一方面,宪法规定了国务院是国家最高行政机关,主要职权是行政管理权,也有行使授权的立法权,但是无论从各国宪法精神、法理来看,都不能将授权立法权与授权立法的监督权同时授予行政机关,使其集立法权与立法监督权于一身,而应该由立法机关来掌控授权立法的监督权。除此之外,立法法和监督法关于行政立法审查制度的程序、民众参与、问责等规定并没有太多的完善,这几方面的问题依旧存在。所以,目前的做法并没有解决制度本身运行的问题,也无法实现制度的价值。

二、检察权拓展行政立法监督职能的必要性

(一)我国检察权的宪法定位:法律监督权近代检察权的产生,与西方的“三权分立”政体架构有关,也与大陆法系和英美法系的特点有直接关系,并由此产生了两种不同类型的检察权。一是以控权为核心,通过对司法领域的警察权、检察权和审判权的“小三权分立”,建立了一种司法控权型的检察权。二是以公诉为核心,通过公诉与私诉的分离,建立了一种公诉型的检察权。大陆法系和英美法系的检察权,分别代表了这两种模式。控权型检察权的核心是控权,控权型检察权的基本功能被定义为“司法权力之双重控制”,检察官是法律的守护人,既要控制警察,又要约束法官。因此,公诉人在法庭上是既要依法履行公诉职能,又有监督警察和法官的义务。与此相反,公诉型检察权的目的是刑事追诉,检察机关成了刑事追究机关或公诉机关,而不具有法律监督职能。西方两种检察权虽然有很大不同,但他们有着重要的共同点:在三权分立政体架构下,西方检察权一般都定性为行政权,隶属于司法行政部门,服从于“三权分立”这一根本的政体权力格局,因而检察权与审判权的地位不可同日而语。而在我国“人大”政体架构下,检察权的宪法定位比西方国家高得多,为独立于行政权和审判权的法律监督权,即检察权成为与行政权、审判权并列的独立第三权,共同对人大立法权负责。我国检察权的宪法地位不仅高于公诉型检察权,也高于仅限于司法领域的控权型检察权,是对控权型检察权的发展又有别于控权性检察权,承担着对行政权和审判权的双重监督职能,故称为双重监督型检察权。我国宪法将检察权定位为独立的法律监督权而不是大陆法系控权型检察权,有其社会主义政体的根源。现代西方政体理论核心理念是控制权力保障人权,立法、行政和司法的“三权分立,相互制衡”是体现这种政体理念的基本政体设计,因而没有必要再将检察权独立出来。我国建国初期将检察机关定位为法律监督机关,既是受前苏联的影响,更有其深刻的控权原因。十月革命后的苏联,在国家权力格局上反对“三权分立”而奉行“议行合一”的原则,建立了苏维埃集权制度,立法权成为最高的权力,行政权和审判权同为从属于立法权的执行权。由于所谓最高权力机构苏维埃代表大会监督权的闲置性,对行政权和审判权的监督成为难题,两种权力之间很难产生一种动态的制衡,“两者的制约极可能导致两者的对立,两者的一致又极可能走向脱离人大监控的专横。”[3]为了使行政权和司法权不偏离立法权的意志,需要一个专门的法律监督机关来监督行政权和审判权,因而设立独立的检察权。维护国家法制统一是检察权的应有职能。1922年列宁在给俄共政治局写了《论双重领导与法制》的著名长信,阐述了将检察机关确立为法律监督机关和法制统一的必要性,强调“法制不应该是卢加省是一套,喀加省又是一套,而应该全俄罗斯统一,甚至应该是全苏维埃共和国联邦统一。”[4]“检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。”[5]而如果没有强有力的保障法律统一实施的机构,这些法律都将是毫无意义的。可以说,前苏联建立法律监督制度,在当时是保障宪法和法律统一实施的迫切需要,我国也同样如此。我国采用监督型检察权,还有中华法系的历史传统因素。中华法系在权力监督制度上采用垂直监督制度,中国古代的御史制度在保障法律的统一实施中发挥了独特的作用,它们受皇帝直接指挥和控制,“纠举官吏不法”,追究官员的渎职犯罪,查处官员贪污受贿等等,有力地维护了封建统治。孙中山先生认为西方的三权分立政体缺乏效力不适合中国,中国需要一个万能政府,在设计五权制民国政体时,充分肯定了中国古代的监察制度,因而将监察权列为五权之一。可以说,中国采取监督型检察权不仅是人大制度的需要,也有其历史的原因。

(二)我国检察权的行政立法监督职能的缺失现实中,我国检察权囿于审判监督而怠于行政监督,与宪法定位的落差很大。我国检察权扮演的主要角色是审判监督,而检察权的另一翼,对行政权的监督只有职务犯罪的查办,对抽象行政行为即行政立法的监督却严重缺失,随着社会转型期社会矛盾加剧和行政权力的扩张,行政权力监督问题变得更加突出。具体说来,检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和刑事诉讼监督等方面,检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的具体体现。而由于两大法系国家都不同程度地赋予了检察官对职务犯罪的侦查权,现行我国检察权的职权与西方国家检察权相比,就没有很大的差别;并且西方一些国家的检察权还拥有参与、提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权能。那种把两大法系国家的检察机关都拥有的职务犯罪侦查权等同于检察机关的行政检察监督职能的观点,既不符合我国行政执法权力缺乏监督的客观实际,也没有体现我国宪法对检察机关作为行政法制监督主体的要求。检察权作为法律监督权,具有保障法律统一实施的义务。依据国务院新闻办公室2011年10月27日发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书[6],宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一,中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系的形成,从而保证国家和社会生活各方面有法可依,是全面落实依法治国基本方略的前提和基础,是中国发展进步的制度保障。但毋庸讳言,中国法律体系发展时间短,还不够成熟,特别是多层次的立法主体和大量的行政立法,导致法律法规规章等之间的冲突现象日益明显,地方政府制定的大量规章、法律性文件违背上位法的现象普遍存在。例如,2012年发生的湖南永州被逼女孩的母亲因上访劳教案[7],舆论哗然,让人们再次将目光投向“维稳式”劳动教养制度。自上世纪50年代开始施行的劳教制度,随着适用范围不断扩大,一直饱受质疑。几年前就有学者形容,“劳动教养变成了一个筐,什么人都可以往里装”。尤其是在2000年《立法法》颁布后,这部法律规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能由人大及其常委会制定法律。但可限制人身自由达4年之久的劳教制度,主要依据是国务院的行政法规和公安部的部门规章,而不是全国人大常委会制定的法律。从剥夺人身自由的程度来看,劳教人员所受到的处罚,甚至比刑罚处罚中的管制、拘役及短期有期徒刑还要严厉,以至于出现有人宁愿被判刑也不愿被劳教的现象。由于劳动教养制度涉嫌法外用刑,限制人身自由,违反《宪法》、《立法法》以及《行政处罚法》等,要求废止的呼声日高,可是却难以启动审查程序。党的十八大虽然启动了废止劳教制度的程序,但通过党的代表大会来废止违宪法规本身并不是合乎宪法的制度性操作方式,违宪违法审查监督程序仍然搁置。再例如,2013年元旦开始实行的史上最严新交规“闯黄灯扣六分”引争议[8]。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条规定,交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行,绿灯表示准许通行,黄灯表示警示。三个信号灯各司其职,但交管部门将黄灯作用归于红灯,不仅技术上难以做到,而且涉嫌违法。将闯黄灯与闯红灯同等处罚,也于法于理讲不通。闯红灯比闯黄灯显然性质严重,危害性也大得多,处罚程度也应该大得多。违法行为与处罚相适应才能服众,而同等处罚说明在处罚制度上至少存在不严谨。在私家车日益增长越来越多的中国,这种以罚代管的看似严格的制度,实质却不能令大多数国人折服,为什么不能在国民安全行驶素质上多下功夫呢?交管部门这种矫枉过正的作法,使人想起了拔苗助长,不能从根本上培养国民崇法守法的习惯。该最严交规在社会的批评下,有关部门自我修正了,但仍然未启动审查监督程序。行政法规规章与法律相抵触,却缺乏有效审查监督机制。西方三权分立国家对行政立法有违宪审查制度加以控制,而我国没有严格意义上的违宪审查制度,只有法规备案审查制度。为了保证法制的统一,防止行政立法权的滥用,完善法规备案审查制度刻不容缓。因此,加强行政立法监督,维护法制统一是完善中国法律体系和建设法治国家的现实需要,也是检察权应该承担的职能之一。

三、检察权参与行政立法审查制度的构建

检察权论文范文第8篇

由于人大审查制度效力欠佳,实际上,我国违宪违法行政立法的废除往往是依靠行政立法主体迟来的自纠而不是人大审查制度。例如,国务院2001年的《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》及《物权法》存在明显的冲突有多年[2],是导致拆迁冲突加剧的重要法律原因。随着我国城市化进程和房地产行业的快速发展,由于政府、开发商和民众各方利害关系复杂,城市房屋拆迁冲突不断升级。在成都市金牛区,唐福珍将自己点燃,用生命向强制拆迁提出了控拆;在上海闵行区,被拆迁女住户潘蓉手持自制燃烧瓶阻挡政府的挖土机。在拆与被拆的对峙中,双方手中所持法律文本也在对峙。强拆方所依据的是《城市房屋拆迁管理条例》,而苦苦支撑的“钉子户”,则拿着《物权法》与拆迁官员据理力争。毫无疑问,法理上物权法比拆迁条例效力大,然而现实中物权法抗不住拆迁条例的铲车,反而使双方对抗升级:被拆迁方要依法律维护私权利,拆迁方要依行政法规行使公权力,已将拆迁冲突由社会层面引向法律层面。《城市房屋拆迁管理条例》在没有完成对房屋产权征收和补偿之前就准予拆迁等有关规定与《物权法》的精神明显相抵触,并涉嫌违宪。有多位法律学者曾上书全国人大常委会要求启动违宪违法审查,但没有多少进展,只不过是人大常委会与国务院进行了沟通,最后是国务院主动自查而加以废止,代之以2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》。人大备案审查制度不能有效运行的原因归结为四点:(1)实际审查主体多元化,没有统一的审查机构及充足的职业化人员配备,通过授权,国务院、省级政府、地方人大等都有了审查权,全国人大的审查权实际上架空了;(2)缺乏严格的程序保障,审查主体可自主决定是否有必要进行审查,尤其是公民、社团、企事业单位等提出的审查可审可不审,从实际操作看,也往往是不审;(3)审查启动机制上缺少民众的参与,因为对公民提起审查的暧昧态度,民众畏难而退,这就摘除了该制度的发动机,没有运行的欲望;(4)缺乏与制度配套的责任制度,审查过程不透明,审查无人承担法律责任,审查结果往往久拖不决或不了了之。可见,立法法和监督法并没有真正重视此制度的合理设计,对于备案审查的规定没有侧重于以上方面,致使备案审查仍然处于尴尬境地,不能有效地发挥作用和保障人大的法律监督权。就行政立法审查监督来说,现行《立法法》通过将行政立法审查监督权授予国务院行使来解决行政立法审查制度无法发挥作用的状况,但是实际上赋予了国务院类似于一种终审权。利用国务院的资源与权威解决问题的方案,从长远来看,会偏离备案制度的性质与应然状态,难以保障宪法赋予人大的法律监督权的实施,也会产生一些问题:违背“有授权必有监督”的法学公理,造成了自己监督自己的尴尬局面。一方面,宪法规定了全国人大是最高权力机关,其常委会是常设机关,主要职权是立法权、监督宪法实施权,即可以说其是立法机关与法律监督机关;另一方面,宪法规定了国务院是国家最高行政机关,主要职权是行政管理权,也有行使授权的立法权,但是无论从各国宪法精神、法理来看,都不能将授权立法权与授权立法的监督权同时授予行政机关,使其集立法权与立法监督权于一身,而应该由立法机关来掌控授权立法的监督权。除此之外,立法法和监督法关于行政立法审查制度的程序、民众参与、问责等规定并没有太多的完善,这几方面的问题依旧存在。所以,目前的做法并没有解决制度本身运行的问题,也无法实现制度的价值。

二、检察权拓展行政立法监督职能的必要性

(一)我国检察权的宪法定位:法律监督权近代检察权的产生,与西方的“三权分立”政体架构有关,也与大陆法系和英美法系的特点有直接关系,并由此产生了两种不同类型的检察权。一是以控权为核心,通过对司法领域的警察权、检察权和审判权的“小三权分立”,建立了一种司法控权型的检察权。二是以公诉为核心,通过公诉与私诉的分离,建立了一种公诉型的检察权。大陆法系和英美法系的检察权,分别代表了这两种模式。控权型检察权的核心是控权,控权型检察权的基本功能被定义为“司法权力之双重控制”,检察官是法律的守护人,既要控制警察,又要约束法官。因此,公诉人在法庭上是既要依法履行公诉职能,又有监督警察和法官的义务。与此相反,公诉型检察权的目的是刑事追诉,检察机关成了刑事追究机关或公诉机关,而不具有法律监督职能。西方两种检察权虽然有很大不同,但他们有着重要的共同点:在三权分立政体架构下,西方检察权一般都定性为行政权,隶属于司法行政部门,服从于“三权分立”这一根本的政体权力格局,因而检察权与审判权的地位不可同日而语。而在我国“人大”政体架构下,检察权的宪法定位比西方国家高得多,为独立于行政权和审判权的法律监督权,即检察权成为与行政权、审判权并列的独立第三权,共同对人大立法权负责。我国检察权的宪法地位不仅高于公诉型检察权,也高于仅限于司法领域的控权型检察权,是对控权型检察权的发展又有别于控权性检察权,承担着对行政权和审判权的双重监督职能,故称为双重监督型检察权。我国宪法将检察权定位为独立的法律监督权而不是大陆法系控权型检察权,有其社会主义政体的根源。现代西方政体理论核心理念是控制权力保障人权,立法、行政和司法的“三权分立,相互制衡”是体现这种政体理念的基本政体设计,因而没有必要再将检察权独立出来。我国建国初期将检察机关定位为法律监督机关,既是受前苏联的影响,更有其深刻的控权原因。十月革命后的苏联,在国家权力格局上反对“三权分立”而奉行“议行合一”的原则,建立了苏维埃集权制度,立法权成为最高的权力,行政权和审判权同为从属于立法权的执行权。由于所谓最高权力机构苏维埃代表大会监督权的闲置性,对行政权和审判权的监督成为难题,两种权力之间很难产生一种动态的制衡,“两者的制约极可能导致两者的对立,两者的一致又极可能走向脱离人大监控的专横。”[3]为了使行政权和司法权不偏离立法权的意志,需要一个专门的法律监督机关来监督行政权和审判权,因而设立独立的检察权。维护国家法制统一是检察权的应有职能。1922年列宁在给俄共政治局写了《论双重领导与法制》的著名长信,阐述了将检察机关确立为法律监督机关和法制统一的必要性,强调“法制不应该是卢加省是一套,喀加省又是一套,而应该全俄罗斯统一,甚至应该是全苏维埃共和国联邦统一。”[4]“检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。”[5]而如果没有强有力的保障法律统一实施的机构,这些法律都将是毫无意义的。可以说,前苏联建立法律监督制度,在当时是保障宪法和法律统一实施的迫切需要,我国也同样如此。我国采用监督型检察权,还有中华法系的历史传统因素。中华法系在权力监督制度上采用垂直监督制度,中国古代的御史制度在保障法律的统一实施中发挥了独特的作用,它们受皇帝直接指挥和控制,“纠举官吏不法”,追究官员的渎职犯罪,查处官员贪污受贿等等,有力地维护了封建统治。孙中山先生认为西方的三权分立政体缺乏效力不适合中国,中国需要一个万能政府,在设计五权制民国政体时,充分肯定了中国古代的监察制度,因而将监察权列为五权之一。可以说,中国采取监督型检察权不仅是人大制度的需要,也有其历史的原因。

(二)我国检察权的行政立法监督职能的缺失现实中,我国检察权囿于审判监督而怠于行政监督,与宪法定位的落差很大。我国检察权扮演的主要角色是审判监督,而检察权的另一翼,对行政权的监督只有职务犯罪的查办,对抽象行政行为即行政立法的监督却严重缺失,随着社会转型期社会矛盾加剧和行政权力的扩张,行政权力监督问题变得更加突出。具体说来,检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和刑事诉讼监督等方面,检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的具体体现。而由于两大法系国家都不同程度地赋予了检察官对职务犯罪的侦查权,现行我国检察权的职权与西方国家检察权相比,就没有很大的差别;并且西方一些国家的检察权还拥有参与、提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权能。那种把两大法系国家的检察机关都拥有的职务犯罪侦查权等同于检察机关的行政检察监督职能的观点,既不符合我国行政执法权力缺乏监督的客观实际,也没有体现我国宪法对检察机关作为行政法制监督主体的要求。检察权作为法律监督权,具有保障法律统一实施的义务。依据国务院新闻办公室2011年10月27日发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书[6],宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一,中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系的形成,从而保证国家和社会生活各方面有法可依,是全面落实依法治国基本方略的前提和基础,是中国发展进步的制度保障。但毋庸讳言,中国法律体系发展时间短,还不够成熟,特别是多层次的立法主体和大量的行政立法,导致法律法规规章等之间的冲突现象日益明显,地方政府制定的大量规章、法律性文件违背上位法的现象普遍存在。例如,2012年发生的湖南永州被逼女孩的母亲因上访劳教案[7],舆论哗然,让人们再次将目光投向“维稳式”劳动教养制度。自上世纪50年代开始施行的劳教制度,随着适用范围不断扩大,一直饱受质疑。几年前就有学者形容,“劳动教养变成了一个筐,什么人都可以往里装”。尤其是在2000年《立法法》颁布后,这部法律规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能由人大及其常委会制定法律。但可限制人身自由达4年之久的劳教制度,主要依据是国务院的行政法规和公安部的部门规章,而不是全国人大常委会制定的法律。从剥夺人身自由的程度来看,劳教人员所受到的处罚,甚至比刑罚处罚中的管制、拘役及短期有期徒刑还要严厉,以至于出现有人宁愿被判刑也不愿被劳教的现象。由于劳动教养制度涉嫌法外用刑,限制人身自由,违反《宪法》、《立法法》以及《行政处罚法》等,要求废止的呼声日高,可是却难以启动审查程序。党的十八大虽然启动了废止劳教制度的程序,但通过党的代表大会来废止违宪法规本身并不是合乎宪法的制度性操作方式,违宪违法审查监督程序仍然搁置。再例如,2013年元旦开始实行的史上最严新交规“闯黄灯扣六分”引争议[8]。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条规定,交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行,绿灯表示准许通行,黄灯表示警示。三个信号灯各司其职,但交管部门将黄灯作用归于红灯,不仅技术上难以做到,而且涉嫌违法。将闯黄灯与闯红灯同等处罚,也于法于理讲不通。闯红灯比闯黄灯显然性质严重,危害性也大得多,处罚程度也应该大得多。违法行为与处罚相适应才能服众,而同等处罚说明在处罚制度上至少存在不严谨。在私家车日益增长越来越多的中国,这种以罚代管的看似严格的制度,实质却不能令大多数国人折服,为什么不能在国民安全行驶素质上多下功夫呢?交管部门这种矫枉过正的作法,使人想起了拔苗助长,不能从根本上培养国民崇法守法的习惯。该最严交规在社会的批评下,有关部门自我修正了,但仍然未启动审查监督程序。行政法规规章与法律相抵触,却缺乏有效审查监督机制。西方三权分立国家对行政立法有违宪审查制度加以控制,而我国没有严格意义上的违宪审查制度,只有法规备案审查制度。为了保证法制的统一,防止行政立法权的滥用,完善法规备案审查制度刻不容缓。因此,加强行政立法监督,维护法制统一是完善中国法律体系和建设法治国家的现实需要,也是检察权应该承担的职能之一。

三、检察权参与行政立法审查制度的构建

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