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油气地质资料管理新机制探索研究

2019/11/15 阅读:

摘要:油气地质资料是油气勘探生产开发形成的重要地质记录,对于油气资源勘查和其他地质工作都有重要意义。我国油气地质资料形成主体是中石油等国有企业,资料权属和利益必须要给予充分考虑,既要满足国家对油气地质资料管理总体要求,也要切实尊重企业对于资料权益的合理诉求。本文结合近年来油气地质资料汇交与服务焦点问题,从油气地质资料管理现状、原因分析以及油气地质资料管理机制创新探索等方面系统论述了如何破解油气地质资料汇交机制不畅的难题,为进一步全面提升油气地质资料服务广度与质量提供参考。

关键词:油气地质资料;权益保护;新机制;服务

油气地质资料是油气地质勘探与开发工作过程中产生的地质信息记录,与油气地质环境、成油地质条件、含油地质层位以及油气资源勘查等关系密切,对于后续油气地质勘探开发或其他基础地质条件信息获取具有重要意义。有学者认为中国应成立能源信息机构,在油气方面能源信息机构可以收集各个盆地或油田的历史储量和产量数据等[1],在我国开展这项工作的基础就是要做好油气地质资料汇交工作。推进油气地质资料及时、高质量汇交与高效率服务是体现油气地质资料重要价值的必要途径。当前,因各种体制机制限制以及对油气地质资料汇交与服务认识层面处于低位等原因,并且还要充分考虑各油气公司权益等因素,造成了大量油气地质资料分散在各油气公司内部,没有进行相对集中式保管。而在分散保管基础上,对地质资料目录信息统一化管理机制建设、统一服务机制建设等方面还存在着明显滞后和不足,直接影响了油气地质资料充分体现其地质科技和社会价值。随着党和国家日益加大油气勘探开发体制改革深入推进,社会各界对油气地质资料供给需求与目前油气地质资料管理与服务提供的上限呈现出严重不匹配和不适应。在油气地质资料管理与服务方面,西方发达国家以私有经济为主的政治经济模式下尚能平衡好国家与个体间利益关系,而对我们来讲如何积极开展有效的应对措施,突破油气地质资料管理与社会服务需求瓶颈是摆在地质资料工作者面前的一道难题,必须要采取措施,且必须要有突破。

1油气地质资料管理现状

1.1法规现状

根据《地质资料管理条例》(国务院令第349号)规定,油气矿业权应在有效期截止之前规定期限内向国家地质资料主管部门进行资料汇交。2009年出台了《关于开展油气等原始和实物地质资料委托保管工作的通知》,对中石油等大型国有油气勘探开发企业形成的原始和实物地质资料实行委托保管管理模式,成果地质资料向地质矿产主管部门汇交。2017年《国土资源部关于加强地质资料管理工作的通知》,对于油气地质资料按照矿业权届满汇交,以及油气地质资料汇交内容等进行了进一步明确和完善。随着油气地质资料管理在法规制度上的健全,对于不断完善油气地质资料有效管理奠定了法律基础。1.2汇交现状按照中央关于深化石油天然气体制改革总体要求,需在油气勘查开采环节进一步加强油气地质资料汇交管理,促进油气地质资料共享与利用。地质资料主管部门先后发文,组织各有关单位对我国建国以来所有油气矿业权,包含实际继承下来的油气矿业权所形成的油气地质资料进行系统全面的汇交清理核实工作。经为期两年的清理核实对比工作结果显示,截至2016年底,已有矿业权共计超过11000多个,累计形成各类地质资料约980万件,已到期矿业权共形成各类地质资料约280万件,其中已完成成果地质资料汇交和委托保管的地质资料仅约32万件,占比为11.42%。大量油气地质资料因各种原因未能及时完成汇交义务,油气地质资料社会化服务能力受到严重影响。

1.3存在的问题

油气地质资料汇交工作在管理体系与工作机制上仍存在突出的短板,油气公司一方面对于自身形成的油气地质资料汇交后权益保护是否能得到有效管理存在着疑惑,主动开展资料汇交积极性较差;另一方面又对其他油气公司形成的资料不能便捷获取存在意见,主要表现在汇交及时性和完整性差,汇交地质资料数据质量参差不齐,联合共享服务能力建设不足等方面。汇交及时性方面,对油气矿业权是否能按照到期汇交原则及时完成汇交缺乏有效抓手,对汇交油气地质资料齐全性和完整性的判断没有建立起完善的评价机制。此外大量已汇交油气成果地质资料在数据格式、数据质量方面受制于不同软件平台版权限制,很多数据在全国地质资料馆无法正常查阅和使用,相当于“死数据”。共享服务方面,基于委托保管工作模式下的成果、原始、实物三类地质资料目录共享发布机制、联合服务机制迟迟没有取得实质性突破,影响了已汇交油气地质资料及时对外公开与服务,同时造成了油气公司和社会大众关于委托保管工作机制运行能力的质疑。以上问题的存在,直接影响着油气公司与地质资料馆藏机构有效管理油气地质资料的实际把控力。

2原因分析

2.1地质资料管理缺乏油气企业诉求体现

我国国有企业为全民所有制或国有独资,采用市场经济模式运行。以中石油等大型国有企业为代表的油气公司,不但要完成国家交付的油气勘查开发生产任务,还要本着对广大投资人负责的角度经营好企业,获取利润。油气地质资料是油气企业运用来自国家财政、社会融资等资本形式投资产生的重要资产,关系到油气资源地质勘查与开发工作的企业利益。合法合规保护好汇交油气地质资料在利用过程中产生的利益是油气公司十分关心的合理诉求。随着油气体制机制改革逐步深入,准入门槛的放宽,将有大量符合要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采[2]。油气公司企业内部间、油气公司间、中石油等国企与其他油气公司间矿业权流转、新立矿业权设置等日趋频繁,在油气地质资料共享服务方面的需求也将更加旺盛,油气地质资料公开共享力度也必须及时加大。而当前我国油气地质资料从汇交到服务的过程,更多是强调国家义务履行,关于油气企业合理利益诉求没有给予充分考虑,如所有地质资料均需对外提供服务,即使设置了保护期的地质资料也仅是在矿业权延续期内给予保护,地质资料后期利用与新价值产生与企业“无关”,从合理性上就存在着严重缺陷。所以,目前油气地质资料汇交积极性、主动性不高,除了管理层面的问题外,关键是油气企业的合理诉求未得到充分反映。长此以往,油气地质资料汇交率低、汇交数量少等情况很难从根本上得到改观。

2.2油气地质资料服务机制待完善

油气地质资料委托保管工作开展以来,在打通油气地质资料服务资源渠道和服务渠道方面取得了积极成效。但根据近年来油气委托地质资料服务统计情况来看,委托保管单位因其公司特性,社会服务意识较弱[3]。目前油气委托保管单位所提供的原始和实物地质资料数量较少,在服务对象方面主要以内部调用居多,辅以少量大专院校开展科学研究工作所使用。而在对外服务能力基础条件建设上,普遍存在着缺乏可直接对外公开服务窗口,服务的场所都在油气公司档案馆内部设置,对外宣传力度处于较低水平。在油气成果地质资料服务方面,则主要是以全国地质资料馆为主要服务提供方,除已明确作为延续矿业权所形成的地质资料因在保护期内仅对外提供目录服务外,其他油气地质资料对外服务渠道还是较为畅通的。但最关键问题是油气成果地质资料数量少,难以满足阅者对油气地质资料的服务需求。综上所述,目前影响油气地质资料服务的关键是服务机制虽已建立,但详细运行机制和服务能力建设尚有不足,如要不断提升油气地质资料服务能力,服务机制、运行细则、公开化建设等方面必须要做出革新和完善。

3油气地质资料管理新机制

3.1油气地质资料管理新机制构建

根据近年来参与油气地质资料汇交管理、委托保管等方面工作的认识和思考,以及借鉴部分西方发达国家在管理方式上一些启示,我国油气地质资料管理与服务必须构建新机制,以进一步促进我国油气地质资料管理与服务水平。新机制应本着“结合国情基础、尊重企业利益、完善基础资源、打通服务渠道”的原则,开展广泛深入调研工作,突破现有机制陈旧部分和欠缺部分的约束,建立起符合我国实际情况的油气地质资料管理新机制、新模式。新管理机制应包括依法开展工作,补缺现有法规漏洞或不足;充分反映油气企业自身利益和合理诉求,探索建立新的汇交机制和服务机制;加大油气地质资料资源汇集和规范化完善,为全面提供社会化服务奠定基础;消除油气企业关于汇交后地质资料服务顾虑,完善共享服务标准、方法,畅通公开服务渠道。具体完善及重建内容见表1。

3.2法规体系完善

所有油气地质资料管理与服务等规则,必须要基于我国基本社会制度和矿产资源勘查开发、地质资料管理有关法规制度,并且要严格执行,就制度中存在着缺失和含糊不清的部分,应积极提出完善建议,但必须基于遵守现有规则下考虑和完善。当前法规制度中存在的主要漏洞是矿产资源法中关于矿业权延续期的界定与实际操作中有歧义,比如矿业权届满,到底是以单个矿业权证上的有效日期为准,还是以一个独立法人所持有的所有延续性矿业权有效期限间为准。矿业权人更多倾向于只要持有矿业权证就属于其矿业权有效期,不论延续多少次。这种情况下就出现了矿业权人关于地质资料汇交义务履行不及时的问题,所谓按时汇交在法理上存在着不确定性。此外,关于矿业权人的权益保护方面也存在着较大理解性偏差。如一个探矿权转为采矿权,其探矿权地质资料汇交后,矿业权人就担心之前形成的地质资料因对外公开而影响到其核心利益和商业秘密外泄,这种顾虑也是在缺乏基础利益保护方面产生的。所以法规体系完善,一定要尽可能在矿业权设置、矿业权期限、矿业权到期后地质资料权益保护等方面进行统筹考虑,建立起科学完善、界定明确、权责清晰的法规框架,进一步促进汇交主动性和积极性,并对其形成地质资料的进行有效保护。在地质资料汇交管理制度方面,可提出并构建相对独立的一套汇交新机制,基于矿业权期限及矿业权期内地质资料特点,建立起更加流畅和完善的汇交制度,切实减轻汇交过程负担,加快油气地质资料汇交。在权益保护方面,应突出矿业权人责任和义务细分,突破现有只要属于矿业权人有效期内就全部给予保护的简单机械保护方式。应按照权益范围之内必须给予充分保护、属于国家资产的必需对外公开。可采用分类保护方式,涉及到矿业权人核心利益,且公开服务对象存在潜在利益冲突的就应加大保护措施,如公开服务不影响矿业权人核心利益的,完全可公开服务。

3.3方法标准完善

在油气地质资料汇交清理工作中,清理出大量油气地质资料,从建国初期到现在,矿业权变化频繁,地质资料直接管理人几经更迭,资料现状良莠不齐。如部分资料破损极其严重,甚至无法阅读和浏览;部分资料出现了丢失情况;最近10~20年形成的地质资料在规范格式上缺乏统一。一方面是由于长期汇交不及时造成资料没有得到妥善保管,另一方面则对如何完成这些资料顺利汇交提出了新要求,并且如何避免未来再出现类似情况提出了新命题。因此在地质资料汇交机制方面要突出及时、准确、规范的特点,需建立起地质资料汇交验收工作与储量评审备案、储量动态监测、勘探生产年报的关联互动机制,让地质资料管理部门可更加明确掌握油气地质资料的形成与归档情况。在汇交内容要求方面,也要有别于以固体矿产勘查开发模式为主建立起的汇交标准体系,对探矿权和采矿权形成的地质资料采用不同汇交要求,汇交内容也要有所差别,如采矿权中开发井形成的成果地质资料不宜进行集中汇交,可采取部分向全国地质资料馆汇交与部分委托保管相结合的形式。当前汇交人普遍认为汇交有一套复杂而有序的流程[4],因此汇交工作流程也必须要进行及时调整,以实现程序便捷、快速汇交、规范操作为主要评判标准。电子数据因采用不同软件平台而形成格式差异,应研究提出符合油气地质资料电子数据特点的通用数据标准或通用数据标准转化接口,实现不同类型电子数据格式间的有效交换与有效使用。委托保管目录数据完善,需在全国统一服务目录基础上,突出委托保管目录规范性、精准性,重构委托保管目录数据结构与数据填报标准,为委托保管地质资料服务提供实用性强的目录数据。

3.4服务机制重建

油气地质资料管理的终极目标是为了向更广泛的用户提供优质服务,服务关键因素如产品质量、服务理念、服务手段的优良与否直接关系到服务总体体验效果。因此新服务机制构建,重点在加强可提供的服务产品质量,即在如何提供完善、标准、高质量的地质资料资源建设方面做好基础工作,采用实时信息反馈机制优先针对社会服务需求强烈的油气地质资料进行整合完善,强化联合共享目录质量,推出高质量的服务产品。在基础服务能力建设方面,需充分协调好全国地质资料馆与委托保管单位间的关系,包括引导与协作关系、服务产品供给关系、联合服务关系、利益分配关系等。高标准建设一批公开获取能力强的示范性场馆,带动全部的委托保管单位服务能力整体提升,使公开服务渠道真正实现畅通。

3.5监督体系建设

按照国务院关于我国诚信体系建设总体目标和要求,积极推进适宜于油气地质资料汇交与服务方面诚信体系建设。作为油气公司,既有其汇交人属性需履行汇交义务,也有其作为委托保管单位需履行公开服务的责任。在充分发挥好法规杠杆作用的前提下,加强社会监督能力建设和引进地质资料管理与服务诚信体系管理方式才是一种长期可持续发展模式。对于汇交地质资料端口,要做好其矿业权到期汇交的监督,并将地质资料汇交义务完成情况与企业经营、矿业权申请、资料服务利用等方面做好对接;在地质资料公开化服务端口,重点加强服务能力建设、服务水平和质量提高、服务资源丰富等方面加强监管,与油气委托保管单位资质、油气公司企业责任履行等方面做好对接。通过全面完善的监督体系建设,进一步督促全国地质资料馆和各油气委托保管单位能始终将服务工作放到重要位置,强化自身履职履责能力,并为未来高质量发展、创新发展、引领发展提供动力。

4结语

全面提升油气地质资料管理水平,是关系到油气体制机制改革能否顺利推进的一项重要工程。在依法依规开展管理与服务工作的同时,充分重视市场经济运行规律、运用好社会监督这把利剑,逐步完善自身业务体系、标准体系、方法技术体系建设,才是油气地质资料长远可持续发展的根本解决之道。摆在地质资料管理者身上的历史责任,要求我们必须要有勇于革新、大胆探索的精神,广泛开展详实调研和基础工作,借鉴发达国家和其他行业的高效管理模式与经验,转化为油气地质资料管理机制革新新措施,真正实现油气勘查开发地质资料的有效汇集,并服务于油气体制机制改革工作,服务于社会经济建设的各个方面,将油气地质资料的价值发挥到极致。

参考文献

[1]胡梦成,康永尚,王伟洪,等.美国油气行业管理模式及其对我国的借鉴意义[J].中国矿业,2018,27(8):22-27.

[2]徐东,唐国强,晏飞,等.油气矿业权系列改革对国有大型石油企业的影响探析[J].中国矿业,2018,27(2):25-31.

[3]王黔驹,吴小平,许百泉,等.加强我国油气地质资料服务利用的思考[J].中国矿业,2016,25(7):134-147.

[4]田爱军,刘慧敏.浅谈现阶段石油企业油气地质资料汇交的信息化建设[J].中国管理信息化,2019,22(11):81-82.

作者:郭慧锦 张慧军 田园 贾国锋 胡麟臻 单位:中国地质调查局发展研究中心

油气地质资料管理新机制探索研究

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