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科技创新券政策研究

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摘要:

科技创新券是近年来由欧洲国家兴起、并逐步在国内各省市实施的一项政府创新投入政策,其实质在于将政府购买服务与财政后补助机制相结合,以科技型中小企业的创新需求为导向,资助其向科研机构购买低成本、便利化的创新服务产品。当前,天津科技型中小企业已成铺天盖地之势,对包括研发设计、检验检测、技术转移、知识产权、科技信息等在内的各类创新创业服务需求强烈,以天津国家自主创新示范区为试点区域,试行推广实施创新券政策,对进一步促进科技基础资源优化配置,深化产学研协同创新,优化科技财政资金使用效率都具有积极作用。

关键词:

科技创新;创新券;科技型中小企业;创新促进型政府采购;财政后补助

一、引言

《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》提出,综合运用政府购买服务、无偿资助、业务奖励等方式,支持中小企业公共服务平台和服务机构建设,为中小企业提供全方位专业化优质服务。作为将政府购买服务与财政后补贴手段相结合的一种政策工具,创新券制度正在北京、上海、浙江、广东等地区推广普及,成为优化科技财政投入方式、扶持大众创新创业的有效手段。所谓创新券(InnovationVouchers),简言之就是一种由政府免费发放、科技型中小企业(或科技创业团队)持有的“权益凭证”和“创新货币”,持券方可凭此向能接受创新券的机构按计划购买所需服务产品。对于创新券的本质特征,我们可以从两个方面来解读。一方面,创新券符合“创新促进型政府采购(publicpro-curementforinnovation)”的特点,即由财政出资部分承担了持券方购买第三方服务所需的费用支出,这对于自身财力有限、缺乏必要人力和技术条件储备的中小企业往往具有雪中送炭的效应,同时也可以通过政府购买的方式对科技服务机构和服务产品形成支持;另一方面,创新券通常采取“事前审批、事后兑现”的操作流程,即持券方须在规定时间内按照申请计划来“定向”使用创新券购买服务,政府则在审核无误后给予通过后补贴完成兑现,从而形成基于诚信和契约的一套运行模式,使政府科技财政资源得到更高效、精准和规范地配置利用,这也符合当前科技财政投入方式改革创新的理念。

二、推广实施创新券的作用

创新券作为一种用户需求导向的科技财政投入模式,能够有效发挥科技财政投入对中小企业和创业团队的扶持效应,引导科研机构依托自有资源开放共享,提高科技财政资金的使用效率。在当前全市继续实施“科技小巨人成长计划”、建设国家自主创新示范区和推进大众创新创业的进程中,推广实施创新券制度,对进一步增强创新主体活力、健全创新创业生态、深化科技管理体制创新,势必将产生多重积极效应。

(一)扶持科技型中小企业科技型中小企业是以科技人员为主体,以科技成果商品化及技术开发、技术服务、技术咨询为主营内容的知识密集型经济实体,是国民经济体系中创新意愿最强烈、创新活力最充沛的群体之一。然而受制于自身规模小、人力财力薄弱、缺乏创新资源储备等因素,科技型中小企业在开展技术创新及技术成果转化等环节常常面临诸多制约,却又难以完全依靠市场去吸引和配置外部创新资源为己所用,致使部分企业无法跳出“低技术陷阱”、甚或走向以人力、资源换效益的道路。创新券制度的推出,不仅可通过财政公共投入垫付部分企业服务费用支出、缓解其资金周转压力,同时也有助于促进企业对外需求创新服务对接,有助于引导银行及社会资本关注和投向企业创新,从而破解科技型中小企业初创及成长阶段寻求外部创新资源的困境。

(二)促进科研机构资源开放创新券的实施,不仅能够为科技型中小企业降低创新投入成本,也会提升企业对外寻求服务对接的积极性,增加企业向高校、科研院所等科研机构购买科技服务产品的交易数量,促进供需双方更紧密的对接,有助于增加科研机构的服务收益,进而促进更多科研机构将其所掌握的科技资源拿出来进入市场,这对全社会科技资源的进一步开放共享和优化配置势必将产生显著的积极效应。

(三)健全创新创业服务体系当前,我国的科技服务体系是以“公益性的国家科技资源服务机构为主体,市场化服务机构为补充的多元化服务体系”,而创新券在公益性科技资源与市场化服务之间对接方面能够发挥出显著的促进作用。一方面,创新券能够对科技服务供需双方实现双向引导和促进,刺激科研机构服务资源面向市场开放,鼓励企业以自身需求为动力主动寻求对接,有效弥补因市场失灵导致的供需双方信息不对称等难题,增加科技服务市场的活跃度和交易量,进而带动科技服务体系持续发展和健全。另一方面,在科技基础条件平台、科技服务资源平台建设中,创新券机制的引入也能够有效解决科技基础条件平台服务中创新资源配置的市场失灵问题。

(四)优化科技财政投入方式在当前深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的形势下,要求更多运用财政后补助、间接投入等方式支持企业重大产业关键共性技术、装备和标准研发,对企业技术创新的投入方式也将转变为以普惠性财税政策为主。创新券政策符合财政后补助、企业自主决策的要求,具有普惠性财政政策的特点,是当前深化科技体制改革、优化科技财政投入方式的有效手段。从创新券的支持方向看,所支持项目都是来自企业生产一线、亟待解决的研发设计、技术转移、技术改造、创新能力等服务内容,项目实施成果直接作用于企业的新技术新产品开发和企业创新管理能力建设,实现了“从企业需求中来、到企业生产中去”的无缝对接,基本不会产生闲置科技成果,不存在成果难以转化的问题,最大限度发挥了财政资金的使用效率。从创新券资金的使用方式看,基于“事前申请、事后补贴”的运作模式,使企业持有的创新券资金只能在规定时间内“专款专用”购买事先计划的服务项目,逾期未使用或未按计划使用则无法正常兑现,这样就可以有效避免财政资金被挪用、滥用等问题。此外,由于创新券通常依据企业购买服务的实际合同额按一定比例补贴,这就需要企业通过自筹等其他方式完成其余资金的配套,从而引导了社会资本投入企业创新,成倍放大了财政资金的效能。

三、国内外推广实施创新券的模式

创新券或类似模式在荷兰、比利时、爱尔兰、瑞典等欧洲国家已经推行多年,在国内的北京、上海、浙江、广东、江苏等地区也已经开始逐步推广实施,不同地区结合其创新体系建设的实际情况,在资助对象、资助方式及管理运行方面也各有其特点。

(一)资助对象以爱尔兰为例,创新券资助对象主要为除农业和运输业以外的中小企业群体,要求公司雇员在50名以下、年营业额1000万欧元以下,支持公司单独申请或10个以上公司为解决共同的项目要求提出合伙申请,其他欧洲国家的运作模式也大体相似,只是在企业规模和申请模式上有所差异。从国内情况看,创新券资助对象则主要包括两大类,一是科技型中小企业,二是科技创业团队。如北京将创新券资助的科技型中小企业限定为在中关村国家自主创新示范区内注册的,在职正式职工不多于100人,营业收入1000万元以下,注册资金不高于2000万元的企业,且两个年度内未获得除创新券以外的任何市财政资金支持,从而有针对性地聚焦到科技型中小企业中规模小、实力有限的相对“弱势群体”。对创业团队,北京、上海均提出,未注册企业且具有产品研发及转化所需测试或研发工作(不包括仅限创业文本策划的项目)的创业团队可提出申请,在省部级以上创业大赛中获奖团队则获得优先支持。浙江则鼓励各市县自主确定创新券支持范围,优先支持在创新创业大赛取得名次的企业和创业者,支持省级以上科技企业孵化器、大学科技园、众创空间、泛孵化器的在孵企业和创业者。

(二)服务主体根据一项对欧洲各创新券计划的调查看,参与创新券服务的知识提供机构(即我们所说的科技服务机构)多数由公共或半公共服务提供者构成,有少数创新券计划接受私人商业性研发服务提供者和私人法律、私人咨询服务。在国内,创新券服务主体主要来自于已纳入各地区科研服务平台网络中的科技基础资源拥有者,包括高等学校、科研院所,以及部分社会化科技服务机构、企业科研机构和协会行会等组织。如上海的创新券服务机构均为加盟上海研发公共服务平台、上海市技术创新服务平台、上海市专业技术服务平台的相关机构;南京的创新券服务机构则包括高校、科研院所及相关科技平台(科技平台指省级以上重点实验室、市级以上科技公共服务平台、市级以上公共技术平台、市开放实验室、市级以上院士工作站等)。除依托各类科研条件平台组织服务资源外,北京还引入了“推荐机构”、“专业服务机构”的模式,分别组织企业和“实验室”(北京将参与创新券服务的三类机构,即重点实验室、工程技术研究中心和北京市设计创新中心统称为“实验室”以示区别)进行服务对接。这些推荐机构和专业服务机构基本来自“首都科技条件平台”中的研发实验服务基地、领域中心和区县工作站,涵盖首都地区绝大多数的科技基础资源。

(三)服务内容创新券所支持的服务内容涉及企业创新不同环节,通常以一般性应用研究、技术研发、产品设计开发与检验检测、知识产权管理,以及企业创新管理、市场研究和商业模式创新等为主,部分欧洲国家的创新券计划中也涵盖电子商务、IT咨询、创新人才培训等事项,但对诸如培训类型等有较为明确的限定。北京的现行创新券资助范围包括“测试检测、合作研发、委托开发、研发设计、技术解决方案或购买新技术新产品(服务)”共六大类,其中以检测、研发方面的服务项目所占比重最大,同时明确“按照法律法规或者强制性标准要求必须开展的强制检测和法定检测等其他商业活动”不纳入支持范围;上海所采取的服务内容界定方式与北京大致相同,并在其研发服务平台上对可使用创新券的服务产品添加标识。天津滨海高新区管委会面向高新区企业推出的“创通票”则将支持的服务内容分为高企服务、知识产权、分析测试、新三板挂牌和初创服务包,内容涉及与高企专项服务、知识产权申报及维护、仪器设备使用和技术检测、初创期载体租金,以及与企业上市相关的财务、法律咨询服务等。相对于普遍意义上主要针对企业科技创新活动本身的创新券资助模式,“创通票”涉及的服务领域较为宽泛。

(四)资助方式欧洲各国发行的创新券在资助方式上细分为多种,其中通过“单一券”、“小额券”资助单个中小企业购买技术服务;以“联合券”、“大额券”方式针对大型项目实施资助或集中解决企业关注的产业创新共性问题;面向特定技术领域则推出针对性较强的“专项券”,等等。国内将创新券种类划分较细的是江苏宿迁,分为企业类、平台类和奖补类三种,企业券中依据企业类型和资助事项又细分为重点、一般和技术服务券,这一框架已经将企业自主创新、添置设备、购买服务、平台建设和政策性奖补等事项纳入其中,远远超出了通常意义上的创新券范畴,具有特殊性,不具有普遍性。除宿迁外,国内多数省市所推广的创新券主要聚焦于资助企业购买科技服务产品,在资助方式上主要的不同之处在于事后由哪一方申请兑现。如北京要求由提供服务的实验室在接受创新券后申请兑现,企业实际上只需交付创新券以外的服务费用即可,这一模式使企业实实在在看到“少花钱多办事”的效果,但需要实验室在资金垫付等问题上承担一定风险;上海则由企业在申请创新券后自行持有,并在使用创新券购买服务后提出兑换申请,获得资金补贴,这种模式在操作上更加灵活便捷。

四、天津市推广实施创新券的制度设计

天津推广实施创新券政策可以充分借鉴欧洲各国创新券计划及北京、上海等地的理念和运作模式,结合天津在科技资源服务平台建设和资源集成方面的基础条件,进行本土化制度模式的设计,在先期试点、逐步推广过程中不断健全工作机制。

(一)资助对象结合当前建设天津国家自主创新示范区“一区二十一园”、支持众创空间和创业团队发展的相关工作,创新券试点推广期间可以将资助对象限定为示范区范围内符合条件的科技型中小企业与科技创业团队。其中,科技型中小企业应以规模小、实力弱但发展前景较好的初创期和成长期企业为主,创业团队则可以优先支持在各级各类创业大赛中表现出色的团队和个人。在资助服务项目方面,以委托(合作)开发等研发设计服务,样品测试、新产品检验、产品性能测试等检测认证服务,通过技术转让、技术转移购买科技成果等。

(二)管理机构以科技、财政等政府职能部门牵头组成创新券市级管理组织。主要职能是负责创新券政策制定、审批发放、资金筹集拨付及行使监督管理职能。可由创新券主管部门委托第三方专业机构作为监理方,接受委托具体执行创新券申请及兑现申请的受理和审查,对创新券使用情况进行跟踪,定期出具监理意见、监理报告等决策参考。同时,吸纳能牵头组织企业申报、组织服务资源的第三方机构加入管理体系中。可参考北京模式,依托高校和大型科研院所自有的成果转化中心、技术转移中心,分别组织本单位内重点实验室、工程技术中心等平台资源,依托工程技术中心联盟等协会,牵头组织科技服务机构和平台中的“散户”资源。此外,有研究表明,政府机构和基层生产力促进中心作为科技型中小企业创新活动的“利益相关者”,可以成为面向企业、协助推动实施创新券工作的基层执行机构。

(三)运作模式创新券可设计成为带有特定标识、针对特定服务项目的定额有价电子编码或电子价券,依托科技型中小企业服务网等资源服务平台搭建创新券管理系统,在线完成创新券的申请、流转、绑定及兑现流程。创新券的申请应遵循公开普惠、自愿申请的原则,由区县科委、行业协会等组织各自领域(区域)内企业提出申请,并对企业单笔申请限额、年度申请上限等做出一定规范,以体现创新券资金的普惠效应。试点期间,可先采取“事前备案、定向资助”的模式,企业在申请时提交服务机构、服务事项、申请金额等必要信息,经审核后遴选确定资助对象及金额。待试点期满、条件允许的情况下,可逐步引入“开放申请”、“合作申请”等其他方式,前者允许企业申请时不指定服务机构和事项,仅就其创新活动提出意向,事后依据其相关佐证材料核定额度给予资金补贴;后者则资助多个企业和团队围绕共性问题、联合开发等需要,以组团、打包等方式向科研机构购买服务。

(四)申请与兑现由创新券管理服务平台发布申请通知,创新券服务机构在平台注册发布带有“创新券”标识的服务产品,当企业与服务机构达成购买意向并生成服务订单后,可选择进入创新券申请程序,填报申请信息单,扫描上传企业组织机构代码证等证明文件。由管理机构对企业申请材料及证明材料进行审核后拟定资助名单、确定资助金额后向企业发放电子券。持券企业在向服务机构购买服务产品时,需在签订合同中列明创新券使用信息(包括实名持有者、备案编号、使用金额),并在完成约定服务内容后上传合同、发票及必要证明材料,使创新券与服务订单、合同完成一一对应的绑定。创新券管理机构将依据发放和使用情况,择期发布兑现通知,已使用创新券的企业则提交购买服务的相关证明材料申请兑现,经专家评审后拨付资金。

(五)监督管理政府相关职能部门将对创新券发放及使用情况实施动态监督管理,一方面用于指导后续推广工作,对发放规模、额度等进行调整,对服务机构、管理机构绩效进行评价;另一方面,委托审计机构进行审查和监督,杜绝恶意串通、骗取财政资金等行为。同时,对创新券申请、服务和兑现期间涉及企业的商业机密及合法权益的,应严格约束相关单位和人员对企业注册资料、科研活动内容等严格保密。

五、推广实施创新券的几点建议

(一)制定创新券服务清单企业创新创业活动中的科技服务需求是多种多样的,不仅限于技术研发、设计、测试等“硬”技术服务项目,往往还包涵企业创新战略、技术转移、知识产权、商业模式创新、人才培训等诸多“软”环节。为此,创新券的资助范围势必应逐步拓展,如英国创新券除支持产品评估和认证、样机设计、产品设计、创新性产品外,也对市场可行性研究、经济效率审计等给予资助。针对这一问题,有必要在现有科技服务业分类基础上,对创新券资助的服务产品和项目适当进行筛选和归类,建立相对规范的服务清单,据此实施分级、分类的管理模式,依据不同服务类型制定“差别化”的申请和审核标准,尝试以“市场指导价”等方式规范服务市场定价、付费和评估机制,促进模块化、订单式的在线交易和申请兑现流程,从而提高管理服务效能。

(二)建立企业需求主导的服务网络通过实施创新券制度,企业得以根据自己在创新发展中的需求,有针对性地寻求高校和科研院所的支持帮助,从而有利于促进企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。应充分发挥对科技服务资源的优化配置作用,鼓励各类重点实验室、工程实验室、工程(技术)研究中心及社会化专业服务机构,共同面向科技型中小企业和创业群体构建开放共享互动的创新网络,以创新券为牵引、探索企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的协同创新模式,促进科研基础设施、大型科研仪器和科技信息资源等向社会开放服务。

(三)探索与科技金融政策衔接创新券本身额度一般不大,但有助于在产学研主体间建立长期合作机制,势必进一步带动企业后续创新创业进程,刺激产业创新需求和创新投入,从而达到以小部分投入带动企业和社会资本投入的放大效应。应进一步探索科技金融政策与创新券机制相结合的运作模式,鼓励科技金融机构将持有创新券的企业和团队纳入重点服务对象给予更高关注,为其提供灵活多样、贴近需求的科技金融服务,特别对处于创业孵化阶段的企业和团队,可尝试与创业孵化、技术转移等服务资源提供方共同构建“孵化+创业辅导+投融资”的完整体系,促进科技金融链与科技服务链对接,增进科技金融服务便利化。

(四)进一步优化监督管理措施政府在推行创新券过程承担着一定风险,因此在申请、使用及兑现等各环节应建立起一套科学、规范、合理、便捷的监管机制,既要体现创新券对科技型中小企业的普惠效应,同时也要避免企业非创新活动钻政策空子、避免科研机构在政策上寻租。在制度设计和管理体系构建时,应尽可能“管、办、服务”机构彼此相对独立,企业与服务机构间也不应有任何隶属、共建、产权纽带等关联关系,从而保证权利分散、信息可查、风险可控,尽可能保证创新券推行的公平公正。要逐步建立起创新券活动的“诚信档案”体系和“黑名单”机制,引入第三方评估监理机构,定期对创新券资助项目和资金情况进行审计和抽查,对虚假申请、恶意串通、骗取财政资金的,除依法追回资金外,相关单位列入永久黑名单,对其申请享受其他政策也要有所影响。同时,对服务资源提供方也应建立评价监管机制,依据其技术储备、科研能力、服务绩效及诚信评价等要点,建立服务机构“星级档案”并采取必要的准入退出和奖惩机制,也可以为企业选择合适的服务方提供参考。

作者:张拓宇 单位:天津市科学技术信息研究所科技情报研究中心

科技创新券政策研究责任编辑:杨雪    阅读:人次
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