公共危机管控的地质灾害论文范文

一、巴东县地质灾害类公共危机的现状

（一）险情现状据调查，巴东县地质灾害险情主要有以下特点：1.灾害种类多、分布广。由于巴东境内地质环境复杂，地貌形态多样，山高坡陡，降雨充沛，人类工程活动强烈，灾害种类主要有崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地裂缝、地面塌陷、水土流失、矿井突水以及特殊岩土地质灾害等。2.发生频率高。巴东县是湖北省及三峡库区地质灾害易发多发市（县）之一，地质灾害易发指数（16.7%）位居全省之首。同时，三峡库区蓄水以来，巴东县地震活动频繁，仅2013年12月16日发生5.1级地震至17日下午3点，巴东共发生余震71次，其中1.0级以上余震23次，2.0级以上余震2次；此后，余震不断，对全县道路交通、中小学校和居民房屋造成巨大损失，给人民群众造成了一定的恐慌心理。3.危害严重。已查明全县地质灾害隐患点共885处，其中，长江三峡水库岸线分布有108处，清江水布垭水体岸线分布有63处。全县已纳入监测范围的地质灾害点348处，涉及158个村，351个组，6073户，危及22642人。长江干线最大的滑坡体黄蜡石滑坡、黄土坡滑坡就在巴东县城的两岸南北对峙，虎视眈眈。水布垭工程蓄水后，清江两岸也多处诱发地质灾害。

（二）诱发主因巴东县地质灾害类公共危机的形成，既有先天的自然蕴积，也有后天的人为因素，更有受灾群众心态情绪的不断变化发展。1.自然因素。突发的局部性地质灾害，是巴东县地质灾害类公共危机的主要诱发因素。2014年4月以来，由于降雨、地震等因素影响，东瀼口、溪丘湾、沿渡河、官渡口等乡镇，小型山体滑坡、塌方时有发生，官溪线、双神线等主要公路交通中断，农民房屋受损无法居住等险情让各乡镇政府应接不暇，群体上访时有发生。这对该县当前的地质灾害类公共危机形成有重要影响。2.人为因素。近些年来，巴东大型工程以及众多资源型企业密集开工建设，小规模的地质灾害事件时有发生。特别是在灾情发生后，基层政府在采取应对措施的过程中，一旦处置不当，在救援、补偿等方面难以满足群众的诉求意愿，就容易成为公共危机的导火索。如巴东县绿葱坡镇杨家坪村地质灾害，该村居民集中居住在半山坡上，平均海拔1400多米，境内煤炭资源比较丰富，山腹中的煤被大规模、不规范地开采，出现了大面积的采空区，加上矿老板急功近利，不留保安煤柱，因此山崩、地陷、水井干涸现象时有发生。目前全村10个组中，8个组有程度不一的地质灾害，涉及355户、1210人。2003年，县政府委托中国地质大学开展了杨家坪矿区地质灾害调查评价工作。此后，县乡两级政府不断地开展矿区地灾补偿和社会稳定工作。3.心理因素。心理因素是造成地质灾害类公共危机中不可忽视的重要因素。特别是在政府部门赈灾稍有不慎、民众对政府资金补助期望过高的情况下，民众的不满心理积聚、爆发，便容易形成公共事件。如巴东县“12.16”地震抗灾救灾过程中，某乡镇有一个村，因为政府派出的工作组成员是教师而不是行政单位工作人员，就有少数村民在道路当中搭起简易帐篷并贴出一些出格标语以示抗议，更有少数村民聚焦在政府门前起哄，甚至打骂政府工作人员。

二、基层政府在地质灾害类公共危机管控中的经验与问题

2013年12月16日13时04分，在湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县东瀼口镇（北纬31.1度，东经110.4度）发生5.1级地震，震源深度5000米。巴东县12个乡镇均有震感，信陵镇城区、东瀼口镇震感最为强烈。此次灾害虽没有人员死亡，但财产损失巨大，又临近三峡水电站，引起了各级政府和社会各界的极大关注。

（一）基层政府在地质灾害类公共危机管控中的基本经验1.反映迅速，应对及时。一是领导重视，应对及时。地震发生后，国务院及湖北省领导先后作出重要批示，省、州相关部门先后赶赴灾区现场指导救灾工作。巴东县委、政府紧急成立了抗震救灾应急指挥部，迅速启动《破坏性地震应急预案》和《自然灾害救助应急预案》三级响应，确定了“安全避险、妥善安置、稳定民心”的工作总思路；县四大家领导分乡镇负责，率县直部门赴灾区开展应急救援和灾情核查工作。二是干部带头，迎难而上。巴东700多名干部第一时间奔赴一线，投入到抗震救灾工作中，深入到灾情最严重、工作最困难、群众最需要的地方去，不怕疲劳，连续作战，带领广大群众打好抗震救灾这场硬仗。三是公正公平，实事求是。在保证受灾群众得到有效安置的同时，注重政策公平，保证灾区不出现混乱，在D级危房的核查鉴定统计过程中，经过村级初查、乡镇复核、县级组织专业人员鉴定，然后县乡村三榜公告，使核灾工作始终在阳光下运行。2.部门联动，形成合力。首先是秉持以人为本理念，地震发生后在第一时间内，将4名受伤灾民送到县人民医院和县中医院抢救治疗，并督促协调巴东县人保财险公司依据《巴东县“一元民生”保险实施方案》规定，及时开展医疗理赔。其次是迅即设立巴东县“12.16”地震赈灾接受捐赠办公室，在长江巴东网上公布办公室电话及接受捐赠账号，接受社会各界的爱心捐助，并及时将捐赠物资分发灾区。最后是交通、城管、水利等部门各司其职，组织专业机构对桥梁、水库等进行检测，保证人民群众生产生活不受影响；供水、电力、邮政、通信等部门对设施设备进行检查维护，确保供水、供电、通讯畅通；住建、国土和乡镇政府对在建工程、重点区域的房屋、地灾点进行核查。3.信息透明，社情稳定。其一，及时对外消息，避免谣言四起。各乡镇及时将灾情统计上报，县宣传部门统一向新闻媒体公布灾情信息，引导灾区群众正确对待震灾，避免引起群众恐慌，营造良好的舆论氛围，号召全县干部群众共渡难关。其二，对民众宣传全覆盖，引导合理避险。700多名干部进村入户，不仅查灾核灾，更是将抗震救灾情况及地震专家关于“发生更大余震可能性不大”的意见宣传到每一户，安抚群众情绪，稳定社会民心。4.赈灾有力，重建有序。一是应急避险及时有序。按照“每个受灾乡镇有一名县领导牵头负责、每个受灾严重村有一名乡镇领导负责、每个房屋严重受损或倒房户有一名乡镇干部负责”的机制，全面展开核灾救灾，组织倒房户、房屋严重受损户，以投亲靠友为主、帐篷安置为辅进行临时避险。二是下拨、发放救灾物资和资金及时有序。灾情发生后，省民政厅、州民政局先后紧急调拨救灾棉衣2400件、棉被2400床、救灾帐篷280顶支援巴东；县人民政府总共筹集资金340万元下拨到重灾乡镇，紧急组织调运88顶救灾帐篷、3725床棉被、2400件棉衣、100件大衣、500个家庭应急包、价值25万元的药品送往灾区，各乡镇迅速制定物资发放方案，将救灾应急生活补助金和各类救灾物资有序发放到灾民手中。三是组织房屋鉴定及时有序。从12月21日开始，县住建局组织技术力量对第一批乡镇上报的倒房户进行鉴定核实；从12月24日起又争取省州相关部门技术支持，组成40人鉴定小组，对第二批乡镇上报的严重损房户进行鉴定，抢在元月16日（即腊月十五日）前完成鉴定任务。四是恢复重建及时有序。在恢复重建过程中，对每名干部的职责和任务进行了明确，落实五包责任制，挂钩乡镇的县领导包乡镇，乡镇领导包片，帮扶干部包宣传发动、包对接帮扶、包社会稳定，迅速启动了灾后倒塌房屋的恢复重建工作。

（二）基层政府在地质灾害类公共危机管控中存在的问题1.公共危机意识淡漠。一是存在麻痹大意思想。通过走访了解到，少数干部群众认为本次震情趋于平稳，余震影响不大，目前也无大的次生灾害，灾民情绪比较稳定，对抗震救灾工作重视程度不够，认为既出不了大事，也不是啥难事，工作不够严谨，力度有所减弱，以致于发现个别村干部代领过渡期生活救助资金后未能及时发放到灾民手中的现象。二是政策宣传解释不到位。一些镇、村干部自身对政策不熟，比如认为房屋鉴定结果公示对象就是恢复重建对象，没有采取会议、座谈、走访等有效形式宣传灾后重建政策；在政策宣传也出现偏差，比如房屋鉴定只对上报的严重受损户和垮房户进行鉴定，少数干部对上报的一般受损户没有鉴定的、对鉴定过程中的新增户在政策解释上出现错误。三是工作责任感不强。部分工作人员对日复一日的查灾、核灾、安抚工作流露烦倦，少数同志在具体工作中缺乏深入细致的措施，程序不够到位，工作缺乏耐心，对灾民的所思所想了解不够，对灾民急需解决的困难办法不多，以至于在查灾核灾过程中部分村民情绪较大、怨气较重，出现过激的语言和行为，而个别同志怕信访、怕担责，面对难题左顾右盼、消极观望，使得灾后重建工作推进不平衡。四是“等、靠、要”思想在干部及群众中都有所存在。有的工作人员针对农村老房子多、土木结构房屋多等特点，在灾情上报中夸大灾害损失，尽管其初衷是多吸引社会关注、多争取上级资金支持，但这样做也造成了一些不平衡和不平等，如申报鉴定确认的D级危房数仅占申报鉴定数的45.8%。在核灾过程中，部分群众能积极开展生产自救，主动修复受损房屋或搭建临时帐篷；但也有一些群众房上破损几片瓦片几天后都不修复，只为能让核灾工作人员看一眼，以便登记在册；个别人甚至人为地将房屋墙体损坏，以便争取政府补偿。五是工作作风不实。部分工作专班人员有畏难和抵触情绪，不接受统一安排和调度，在查灾核灾过程中敷衍了事，没有召开村民会议议定，没有认真把关上报名单，致使统计上报数据不准确；更有甚者，少数干部在灾情面前仍然习惯于遥控指挥，没有深入到户，工作方法简单。2.公共危机监测预警及管理体系不成熟。首先是预警系统和机制不健全，在应对地质灾害过程中对物质方面关注得多，对公共危机安全考虑得少。“12.16”地震发生后，县、乡政府在应急抢险、查灾核灾、物资调拨、资金筹措、综治维稳等方面下了大气力，但对群众心理疏导以及公共危机的监测、预警和预防则有所缺失，因此很难将公共危机事件的前期控制纳入到政府的应急方案中，而相关部门也未能从群众利益和群众安全的角度来制定相应预案，这就在一定程度上导致了政府很难发现危机前兆，造成被动应对的局面。其次是快速反应决策机制效率低。基层政府在公共危机预防与疏导机制方面的不健全，导致应对公共危机事件的反应较慢，难以达到快速紧急处理的要求。“12.16”地震发生后，约有20分钟时间通讯联络不畅，各乡镇政府对震级、震中、震源深度等一无所知，对紧急避险如何处置没有明确措施。如某乡镇，地震发生20分钟后才派出一辆车上路巡查，下午6点钟才成立抗震救灾指挥部，组建抗震救灾工作组。次外是程序和步骤把关不严。其一、查灾核灾不严不实，没有比对户口、土地使用证件，没有到户实地查看，致使少数有两套住房的、附属房屋的给予了鉴定；其二、房屋鉴定结果公示后对灾民反映的问题搜集汇总不到位，多数专班人员没有深入询问和到户核实；其三、恢复重建对象锁定没有通过入户走访、查证、审议、公示等特定程序，使得救助政策兑现程序不严谨，如危房不拆除就审批拨款等。3.公共危机管理资金筹措途径有限。一是应急物资储备不够，快速调运能力弱。现有的应急物资缺乏统筹管理，缺乏应急物资储备和快速调用的机制，基层政府在征调、征用民用物资，如车辆、船舶等运输工具方面没有明确制度予以保障，物资储备的更新、轮换、补偿政策不健全。以东瀼口镇为例，灾情发生当天，据电话联系村干部统计，有65户倒房户，但该镇没有储备一顶帐篷，直到晚上8点才从县民政局调运15顶帐篷，连夜分配到灾民手中，其他受灾户都是在院子里搭建临时帐篷、生柴火御寒。二是基础设施建设不适应形势需要。巴东县由于是库区移民大县而基础设施建设欠帐太多，公路运输及大循环的交通网络尚在建设之中，一旦出现崩坍等险情，就易形成“肠梗阻”；再者地质灾害专业监测点的设立与布局也不尽合理，虽然巴东县不断加大水文、气象、地质灾害专业监测建设力度，但监测点的布设面仍然有限，只有待险情演变到比较严重的程度才设置监测点，其它险情基本靠动员社会公众力量实行群测群防。三是应对灾害的资金来源单一，渠道不多。巴东县作为部级贫困县，县级财力有限，无力支付数额巨大的地质灾害防治经费，都是向省及国家争取项目资金，但仅靠财政投入远远不能满足要求。例如东瀼口镇共有38个地质灾害点，自2009年至2011年，分三批向县人民政府争取到滑坡避让搬迁补助资金1148万元，才将1000余人从滑坡体上搬出，但在该滑坡体上仍然还有不少村民居住，而目前该项目已实施完毕，下一阶段将在后三峡扶持政策中予以规划，因此究竟何时能够实施还是未知数。

三、完善基层政府地质灾害类公共危机管控的建议

（一）强化危机意识，增强应对危机的能力1.长期广泛宣传，增强全民防灾意识。要持久地通过图片、报刊、广播、电视、网络等途径，不懈开展防灾减灾“进社区、进校园、进企业、进农村”活动，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识，一方面提高各级政府领导和有关工作人员的责任意识，另一方面切实增强人民群众的防灾意识和临灾自救互救能力。2.加强物资储备，加大财政投入。基层人民政府应将地灾应急储备资金纳入财政预算，储备一定的应急资金；乡镇人民政府、村（居）民委员会、学校幼儿园、企业事业单位和个人，亦应以适当方式储备基本的应急自救物资和生活必需品；民政部门更是要根据地质灾害特点，储备合理数量的救灾物资，以供不时之需。各乡镇尤其要与当地建筑施工企业达成相关合作协议，确保在发生灾情后，能迅速调运挖掘机、装载机、运输车辆投入到应急救援中。

（二）完善地质灾害类公共危机管控体系1.建立健全地质灾害群测群防网络。明确地质灾害防治重点区域、重要地质灾害监测点和监测工作责任单位，对每一个地灾隐患点都要配备专职或兼职的监测人员，并对监测人员进行系统的培训，落实相应的简易监测设施和工作经费，同时对监测点附近的居民加大宣传培训力度，使群测群防体系切实发挥作用。2.制定有效的公共危机管理应急预案。按照“横向到边、纵向到底”的要求，逐步向乡镇、村（社区）和企事业单位延伸，加强各级各类预案之间的衔接，并且有针对性地进行应急演练，检验应急预案的实效性、科学性和可操作性。3.建立应急救援专业队伍。依托志愿者、民兵应急分队和保安力量等，组建应急救援队伍，形成城乡一体化的应急救援力量体系。同时，广泛组织不同层次的应急演练，强化应急救援训练演练，切实提高救援效能。

（三）完善地质灾害类公共危机管理前置介入机制1.提升公共危机前置预警能力。坚持“预防为主”的方针，对各类风险隐患实行拉网式排查，坚持早发现、早控制、早处置，做到整改责任、措施、资金、期限和预案“五落实”，最大程度地减少事故发生率。通过有效的信息沟通全面监测各领域公共危机的走向和程度，根据预警信息，及时划定灾害危险区，设置危险区警示标志，确定预警信号和撤离路线，对重大地灾隐患及早采取应对措施。2.拓宽资金筹措渠道。公共危机管理所需保障资金，不能等、靠、要，一方面在积极向上级争取投入的基础上，要增加地方本级财政预算。另一方面要积极引导非政府组织为危机预防募集资金。在用好各级财政地质灾害防治专项资金的同时，要鼓励社会资金投入地质灾害防治工作，建立政府投入、企业投资、责任主体承担、商业保险等多元投入救济保障机制，形成中央带动地方、政策引导社会的地灾防治投入新局面。

（四）完善地质灾害类公共危机管理监督及反馈机制1.加强地质灾害类公共危机管理的检查监督。检查监督主要包括领导监督、专门机构监督、群众监督和媒体监督几种形式。领导行为本身就包含决策和对决策执行情况的检查督促。当决策做出以后，主要领导在可能的情况下需要亲临一线深入现场，一方面起到检查督促的作用，另一方面可起到及时纠偏的作用。乡镇政府中一般没有设专门机构进行检查监督，该项工作一般由党政综合办公室完成，无论由哪个部门承担该项任务，在公共危机管理过程中，一定要有专门机构对管理行为进行检查监督。决策过程要科学公正，要能取得绝大多数群众的理解和拥护，执行决策要公开透明，不能厚此薄彼，不能优亲厚友，更不能暗箱操作、暗渡陈仓，要能在阳光下经受住群众的考验。同时，公共危机管理要正确处理与媒体的关系，既要通过媒体传递信息，宣传政策，告知公众，更要主动接受媒体监督，始终做到心中无愧。2.落实对地质灾害类公共危机管理的责任追究制度。在国家和省一系列法律法规中，对突发事件应急处置不力的各种情形给予了明确规定，基层政府要进一步细化，把责任明确到每一个具体的工作机构和人员。一旦在地质灾害类公共危机管理中发生了重大问题，造成了严重损失，必须要追究主要负责人和相关责任人的责任。只有实行了责任追究制度，才能震慑住不负责任的现象，才能保障各项决策及管理机制有序得到落实。

作者：谭文胜单位：中共巴东县委办公室