城市政治学论文范文

一、宏观城市政治：城市形成中的权力变迁

1.城市政治关系的变迁。

在中国，城市的角色意味着政治权力所在，从军镇到市井，中国的城市遵循着政治化与商业化共生的进程。从历史上看，中国的城市并没有自我生长的经历，农业帝国的政治权力纵向分布，阻碍了城市的独立生长，从而形成了城市对于农村的总体性依附；在城市内部，从早期城市坊市分离的管理中，我们可以鲜明地看到政治权力对于市场权力的束缚。只是到了唐代以后，这种格局才逐步破坏，城市的市场力量才突破政治权力的束缚。从现状看，中国城市还有明显的等级结构，当代中国城市的政治分类主要由直辖市、副省级市、地级市、县级市等4个层次组成，在同一行政区，形成了下级城市依附于上级城市的权力格局。城市的大规模兴起，造就了空前广泛的就业机会，吸引了大批移民和农村人口。在美国，向城市流动迅速取代向西部农村流动，成为人口流向的主要趋势。1910年，全美4200万城市居民中约有1100万是1880年后由农村流入城市的；在1860年至1890年城市所增加的人口中，有54%以上是外来移民；而在中国，现代意义上的市场体制发轫于上个世纪90年代。市场要素的流动也伴随着人口的流动，并冲击着传统的严密的户籍制度。根据2010年全国第六次人口普查的数据，在乡镇一级，有55500125人离开自己的户籍所在地，其中13565590人离开本省；在城市中，这个数据则分别是170464678人和58023884人。同样，即使没有出现大规模的人口流动，中国城市化进程也在迅速加快，在2011年，中国城市化率已经突破50%。大规模的人口流动瓦解了中国传统的政治结构，也颠覆了基于土地与户籍之上的政治关系。在以往的政治体系中，城市治理与乡村治理并不交融，城市以优先原则凌驾于乡村政治结构之上，这种优先既体现在选举制度上的不平等，也体现在就业、教育、医疗等公共服务机会上的巨大差异。

2.传统城市政治权力的边界。

我国在上个世纪50年代，建立了城乡分离的计划经济体制，中国的计划经济体制是在赶超的压力下确立的，曾对社会主义建设发挥了重大作用，但同时造成两个方面的重大影响：一是导致中国的社会经济结构严重失调，城市化水平一直徘徊在17%左右，资本对劳动的替代受到限制，农业发展受阻；二是市场制度不存在，价格扭曲导致行为扭曲。因此，计划经济体制排斥了市场，也形成了城市与农村的空间分离———城市与乡村是一个对立统一的社会空间范畴，城市的进化，意味着传统乡村的退化，从城市诞生以来，这种对立和统一就一直存在。20世纪80年代法国率先实现“农民的终结”，显现出这一范畴的演化结果。我们认为，正是计划经济背后的国家力量，造就了城市与农村的空间分离。市场的崛起消弭了计划经济背后的政治权力，城乡割据的空间格局也被打破，从而形成巨大的移民浪潮与社会代价。从世界范围看，自由主义的市场体系有可能带来城市治理的巨大问题，在第三世界的移民浪潮中“，城市成为象征，从过度拥挤的乡村地区吸引了大量的移民流，特别是年轻人，其结果只是发现乡村贫困被城市贫困所替代。可以确信，经济发展在新政府中具有最高的国家优先权，只是它跟不上城市人口增长的步伐。”在中国，由于城市权力而非市场权力的传统优势，城市政府依然有权力遏制这种城市贫困的出现，但是这种权力的行使仍然可能突破城市发展的权力边界。正如毛寿龙教授所强调的那样，“理论上来讲，城市应该是自由、平等和开放的，以市场为基础的城市治理是基于不动产的多中心的治理，而不是对人进行身份制管理的单一中心的治理。市场开放性城市实行以市场为基础的治理，权力开放性城市因权力而开放，但也容易因权力而封闭。以权力为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从单中心的角度来界定城市问题，并采取越来越多的限制性的政策；这种治理会引起很多策略性行为，并需要新一轮的严格管制。而以市场为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从多中心的角度来界定问题，并尽可能减少限制性措施，避免策略行为，尽可能通过居住者的多中心的选择和自我调整来解决城市管理中遇到的种种问题。”

3.现代城市权力的多维突破。

城市传统政治的纵横结构正在遭遇巨大压力。从纵向上看，我国4个层次的城市等级正在遭遇挑战。一些城市政治等级开始上升，如副省级的重庆市于1997年升格为直辖市，一些经济较强的地级市如江苏省苏州市，上级政府也开始给这些城市的主官以政治升迁的机会，以部分行使副省级市的政治权力。同样的逻辑，一些县级市如青海省格尔木市则升格为副地级市，从而打开了升格为地级市的政治通道，而排除在城市政府以外的浙江省苍南县龙港镇同样打开了通向副县级市的政治通道。从横向权力结构看，城市的发展受到周边诸多要素的影响，其中最重要的就是周围农业社会的生产水平往往决定着城市的规模：“在农业生产率很低的古代社会，城市的规模越大，其周围就越需要广阔的农耕村落，反过来说，周围农村的广阔程度当然也就规定了城市的规模。”但是由于城市的蔓延，农村地区的政府权力对于城市权力的抵制日益消退，城市权力借助于市管县体制吞噬了农村的土地和诸多自然和社会资源，日益突破传统城乡分治中的权力平衡。但是，无论是纵向政治权力的突破，还是横向地方权力关系的重构，都同时面临着多元主义的冲击。在西方的城市治理中，城市的权力存在着多重权力的核心“，多元论者认为，城市权力分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心，地方官员也有自己的独立地位；官员要向选民负责，所以选民也有权力，他们以投票来控制政治家。”同样在中国，城市权力也有多元化的过程，这种多元化既体现在政府体系之中，也体现在政府之外的市场和社会之中；值得注意的是，中国的城市政治权力也在城乡之间弥漫，由于城乡合治的特点，虽然城市拥有凌驾于农村的政治地位，但是城市官员有可能由农村官员升迁而来，因此政治权力既存在于城市官员之中，也可能存在于农村官员之中；同时，一些城市市场和社会力量逐步形成，对城市政府的公共政策也会施以影响。

二、中观城市政治：城市演变中的结构调整

从11世纪起，随着农业生产的发展、人口的增加和商业活动的扩张，在意大利海滨地区及中北部兴起了许多繁荣的工商业城市，如比萨、热那亚、威尼斯、米兰、帕维亚、帕多瓦、佛罗伦萨、锡耶纳等，许多城市还变成了自治的政治共同体，因此，城市过程其实就是公民自我管理城市的过程。但是与西方城市自治的历史不同，中国的城市政治伴随着权力结构的调整，逐步实现了城市与公民的结合。当代中国城市大规模的出现来自近30年来的改革开放，在这一快速城市化的过程中，也呈现了政治结构的重组。如果把中国的城市发育推向建国初期，那么这一过程主要体现在以下几个阶段：

第一阶段：地区行署与城乡分治。

“行署，是行政督察专员公署的简称，它是省的派出机构，在某地区内代行政府职能，管辖区内若干个县（市）。”1982年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。而2004年颁布的第四次法律修正案规定，省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关，但不再出现“行政公署”字样，说明这一机关的过渡性特征。随着省政府的权力下放，行署的权力在扩大，自1992年起，行署已有对县市一级的行政长官（包括县、市委书记）的直接任免权；而且行署还能支配地区财政。因为拥有了人权和财权，行署越发趋向一级实体政府。作为省级政府的派出机关，行署对于城市（县级）的管理并不存在法律上的合法性困境。但可以看出的是，这种管理本身并没有把城市与农村的管理加以制度上的区别。例如1997年，山东省菏泽地区就辖9个县市，253个乡镇办事处，全区总面积12l53平方公里，人口825万。2010年，新疆喀什地区下辖1个市和11个县，即喀什市、疏附县、疏勒县、英吉沙县、岳普湖县、伽师县、莎车县、泽普县、叶城县、麦盖提县、巴楚县、塔什库尔干塔吉克自治县。喀什市是喀什地区行署所在地，是喀什地区的政治、经济、文化中心，也是新疆唯一的中国历史文化名城。全地区有27个镇、4个街道办事处、140个乡、155个社区、2296个村民委员会。应该指出的是，作为地方政府的不同种类，甚至由于城市发展的初步性，这一时期的城市往往与第二、三产业联系在一起，从而实现工商业对于农业发展的支持与补充。由于县级市的政府结构与普通县级政府相比并无本质差异，因此，这一时期的城市治理仍然属于仅仅体现产业分工的城乡合治型。从政治权力看，地区并不设立人民代表大会，但设立人大工作委员会，是省、自治区人民代表大会常务委员会的派出机构，受其领导，向其负责并报告工作，并负责本辖区内人大代表的联络工作。同时，地区设有政协机构。县级市的人大工作接受地区人大工作委员会的指导，并依法行使政治权力。

第二阶段，市管县体制中的城乡合治。

为了解决城乡分治，以中心城市带动区域发展，1982年，中共中央（1982）51号文件中向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示，当年首先在江苏试点，1983年开始在全国试行，这就是近30年来全国普遍实施的“市管理县体制”，而地区行署改设为市政府则成为这一体制转换中的重要内容。地区行署管理县与城市政府管理县有着较大差异，前者以省级政府的名义进行管理，在这种管理中，行署作为省级政府的派出机构，对所辖县市进行管理。而后者仅仅以自身的名义，对后者进行管理，并代管县级市。如1994年7月1日，经国务院批准，撤销河南省南阳地区和县级南阳市、南阳县，设立地级南阳市和县级卧龙区、宛城区。南阳市辖原南阳地区的桐柏县、方城县、淅川县、镇平县、唐河县、南召县、内乡县、新野县、社旗县、西峡县和新设的宛城区、卧龙区；原南阳地区的邓州市由省直辖，一个月后，河南省政府又通知邓州市由南阳市代管，事实上形成了市管理市的局面。“‘市管县’的实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，另一方面又将派出机关地区行政公署转变为省、县之间的一级政权。”此外，与行署管理县不同，城乡合治中的市管理县（市）体制强化了政治权力结构的连贯性，地方人大逐级选举产生上级人大，并产生不同层级的政府，贯彻了人民主权的基本原则，也保证了城乡产业结构的统一。但是“地级市的最大问题是地级政区的存在是否合理。地级市的大量设立，把虚的省级政府派出之“地区”坐实为一级政区，不仅与《宪法》精神不符，而且政区在省与县之间增加了一级，与行政区划精简、高效原则背道而驰。”同样，市管理县体制也限制所辖县市的政治和经济自主性，一些县域的经济发达乡镇被划入地级市区域，从而形成了新的权力冲突。

第三阶段，省直管县与城乡分治。

市管县体制暴露的问题既体现为合法性危机，也体现为创新性不足。在城市管理农村的过程中，由于仍然延续了城乡合治的基本思路，中心城市辐射效果受到普遍质疑。而在一些城市发展比较落后的区域，中心城市尚未形成，因此，也无法取得市带动县发展的政策初衷。在市管县体制运行不久，无论东部还是西部，越来越多的县要求恢复省管理县体制，以实现城乡分治。2008年，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。文件中提出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。2009年，财政部财预〔2009〕78号文件《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中指出，改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。但是至今，这一进度未能成为现实。即便进程缓慢，一些省份仍纷纷出台相应的规定，如山东省在2009年确定了20个县（市）进行试点，明确在财政收入划分上，按照收入属地划分原则，现行体制规定的中央和省级收入分享范围和比例不变，但设区市不再参与分享直管县（市）的税收收入和各项非税收入，包括设区市在直管县（市）境内保留企业的收入。不仅是财政体制的调整，在各省进行的试点中，城市政府也不再对县（市）政府的人事等其他方面的工作进行直接管理，县（市）政府直接向省级政府汇报工作，并逐步实现与地级市的权力脱钩。城乡分治的权力安排与地区行署管理县市有所不同，在城市化的进程中，一些县已经改市，一些县辖区域甚至一些县市全部区域已经并入地级市的区域，因此，省直接管理县（市）总体上既减少了县级政区的规模，也摆脱了城市政府的管理负担，因此有助于中心城市的功能逐步恢复；但是也不排除另外一种可能，一些地级市由于担心财政权力的上收，加大了对于县市政府的财政控制。如福建省福州市自2012年1月1日起，就开始直接管理福清、长乐、闽侯、连江等四县（市）财政体制。“随着城市的出现就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要政治。”城市不再仅仅作为类似建筑群的集合，更是人群的聚合。中国正在进行的城市权力关系调整、城乡分治的宪法回归使城市政府重新面临城市发展与政治发展的双重责任，而城市发展与政治发展的双重结合正在城市具体的治理过程中得以体现。

三、微观城市政治：空间优化中的权力平衡

“城市是一种地域现象，又是一种社会组织。城市的功能需要人类的社会活动去实现，因而城市功能空间与社会空间存在着对应关系。这种关系主要是由城市人口分布或居住分布得以体现。城市内部社会异质性和社会空间分化是城市研究的基本内容。”在城市的空间优化中，维持政治权力的平衡成为城市政治学的基本任务。

1.城市治理中的纵向权力冲突。

从我国政治权力结构来看，中国的政治体系遵循着严密的金字塔体系“，宏观纵向分工主要解决的问题是国家的行政区划（行政等级隶属关系和地域范围的界定准则）的确定，它规定的是不同层级的政府组织所控制或管理的权限及其发挥作用的地域界限，目的是通过层次分工来实现政府组织管理的有效性问题。”因此在中国的城市治理中，不同城市的差别主要体现在政治地位的差异上：既有省级的城市，也有副省级市、地级市和县级市。这些城市政府居于不同的政治位阶之中，并根据中央或上级政府的权力分配结果行使不同的治理权限。纵向权力结构的强化意味着政治约束的集权化趋势，在城市未来的发展中，纵向城市政治放权可能成为常态，体现为中央政府向直辖市政府的放权；体现为省级政府向省辖市、直辖市向市辖区政府的放权；体现为省辖市政府向市辖区、县级市政府的放权；体现为县级市、市辖区政府向街道和社区的放权。同时，不同政治位阶中的城市的差异性有可能逐步弱化，经济强市的概念有可能成为城市发展的重要目标，而这一目标又极大挑战了秩序优先的全国性治理原则，从而形成了城市治理方式中的内在张力。

2.社会崛起中的横向权力冲突。

除了政治权力的纵向冲突，也同时存在着横向的权力冲突，即国家与社会的权力冲突。“古希腊行业协会的缺失证明了普通民众的强大而不是他们的软弱，反映了他们相对较高的劳动地位而不是他们低下的社会地位……雅典的劳动公民不需要中世纪行业协会所提供的那种法律保护，因为他们有城邦和公民身份的保护。”与雅典不同，今天的中国城市治理已经完全不同，自上个世纪90年代以来，中国市场经济体制开始建立，城市治理中的社会崛起已经成为政府单边治理需要加以合作的力量。截至2012年底，全国共有各类社区服务机构20.0万个，社区服务机构覆盖率29.5%。其中：社区服务指导中心809个；社区服务中心15497个，比上年增加1106个；社区服务站87931个，比上年增加31775个；其他社区专项服务设施9.6万个，比上年增加0.6万个。城市社区服务中心（站）覆盖率72.5%。城镇便民、利民服务网点39.7万个。社区志愿服务组织9.3万个。因此在城市的公共生活中，由于人们的散居化，无论公共教育还是公共医疗等，公共需求多在社区得以实现，从而首先形成了城市权力与社区权力的冲击。除了社会力量，市场力量在城市治理中也起着十分重要的作用。在城市治理中，诸如物业、私立学校和医院等市场力量逐步进驻，形成了物品供给中的竞争机制，丰富了城市社区的服务，也分解了政府的责任，与社会力量一起，形成了横向的权力冲突。横向的权力冲突削弱了城市政府在城市治理中的核心权力地位，也催生了政府与社会合作即城市体制理论的形成。在这一理论看来，在城市体制模式下，政府不可能拥有绝对权力来独立制定和执行政策；同样，私部门也不能独立制定政策来促进城市发展。城市决策是复杂的关系与互动网络。在今天的中国，由于官僚制的缺陷与社会力量兴起的初步性，城市体制理论比多元主义及精英主义更加具有解释力。

3.城市空间优化中的权利保护。

15世纪建筑理论家阿尔贝蒂在其《建筑十论》中对政治权力与权力空间的关系作了分析和阐述。他依据政权性质将城市区分为共和国的城市、君主的城市和暴君的城市，不同类型的城市拥有不同的权力空间。在阿尔贝蒂看来，共和国权力空间的最大特色是其开放性和公共性，营造权力空间首先考虑的是公民的需要和利益。随着中国城市化的进程加快与越来越多城市的涌现，中国的城市面临身份的转换，城市不仅仅作为地方政府而存在，也同时作为社区共同体而存在。两者的差别就在于，前者作为国家权力而存在，后者则作为社会权力而存在，洛克所提及的国家与社会两个最高权力都可以在城市之中得以充分地结合。从权力的多元属性看，城市治理应该有一个多元权力的介入过程。国家权力、市场权力与社会权力的涌入既可能提升城市公共生活的品质，也可能削弱城市作为人类生活共同体的指向作用，因此3种权力需要一个有效整合的过程。我们认为，城市首先是自由民的汇聚之地，因此城市必须遵循其一以贯之的自由精神，在这样的精神之下，城市必须重新反思自身的政治使命。在今天，由于公民的需要和利益的多元化趋势，权力的空间分布高度碎片化了，那些传统权力的象征性标志被赋予了新的内容，并在城市空间中呈现不同的表现形态：“城市空间结构是各种人类活动与功能组织在城市地域上的空间投影，包括土地利用结构、经济空间结构、人口空间分布、就业空间结构、交通流动结构、社会空间结构、生活活动空间结构等。”城市的发展就是诸多城市空间持续优化的过程。但是在中国的城市空间优化过程中，一些来自社会底层的个体被抛弃到城市生活之外，其中尤其以对农民工的限制为甚，而“把数以亿万计、已迁入城市的农村人口的户籍仍留在农村，使他们在完成地域转移的同时不能相应实现身份转变，就是改革开放以来城市化滞后发展的重要标志”，而这样的滞后性同时损害了城市的政治使命。城市空间优化的标准在于城市居民的权利保护“，权利是作为一种自由个人主义的表述而发展起来的……自由主义者将权利认定为严格的个人权利，但其他人却提出团体权利观念，如社会主义者支持的工会权利和民族主义者强调的民族自决权都属此类。”在人本主义政治学崛起以来，个体权利已经无法忽视，团体权利如果不是基于个体权利，那么这种团体权利保护的效果也值得怀疑。在当代中国，或蔓延、或新兴，城市的形成仍然是一个漫长的过程，权利保护应该广泛适用于城市居民，在户籍制度尚未放开的前提下，城市的空间结构仍然是僵化的；碎片化的空间不仅分割了城市，也形成了公共生活的隔绝。因此，基于自由主义的假设，有一种能够凌驾于空间隔绝之上的权利保护最终可以消弭公共生活的隔膜，并实现城市的社会融合。

四、结论

在古典政治学家看来，城市的形成不仅仅是人类创造的结果，更是人类生活的外部条件，“城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。早期各级社会团体都是自然地生长起来的，一切城邦既然都是这一生长过程的完成，也该是自然的产物。这又是社会团体发展的终点”。在当代中国，城市的发展与政治发展是一个问题的两个方面，人类的生活不可避免地与城市联系起来，而政治作为人类最优公共生活的保障者也无可避免地成为当代中国社会科学研究的重要命题，正如卢梭所强调的那样，房屋只构成镇，市民才构成城。因此从整体主义出发的权力分配越来越无法适应城市自由与个体发展的需要，从空间优化的角度出发来讨论个体权利的保护、从社会发展的立场来审视城市的政治使命既实现了研究视角的根本性转换，也为中国城市政治研究呈现了不同的视角。

作者：姚尚建单位：华东政法大学政府理论研究所