国内规模的灾难政治史建构范文

作者：王勇单位：华中师范大学中国农村研究院

可以通过一个实证模型来具体分析。如果以社会—国家的异质化或同质化程度(以人口多少、气候地理差异、资源集中程度等)为横轴变量，以灾害救援的国家化或社会化程度为纵轴变量，那么，关于国家起源及其规模的灾害政治学原理可图示如下(图1)。当社会—国家的异质化程度很小，即同质化程度很大且灾害救援更多依赖社会自救时，这样的社会其实就是古代的氏族部落或自给自足的小社群，此时国家尚未形成，或不需要国家等第三者介入灾害救援。当灾害的严重程度超过小社群能够自救的能力范围时，就产生了一种对较大地域范围内的公共力量的需求，这其实就是国家产生的原动力。经由国家这样一种公共力量的动员和强制，那些超过小社群自救能力范围内的灾害才能得以救援。随着灾害程度的增大和发生频次的增加，小国由于资源的局限和动员能力的有限已无力应对发生于本国范围内的重大灾害，于是，国家疆域将随之扩大和拓展。图1灾害救援与国家建构的一个历史互动模型从这个意义上讲，灾害救援能力增强的过程就是现代民族国家建构的过程，二者是相辅相成的关系。查尔斯•蒂利在其《强制、资本与欧洲国家》一书中提出，是强制(暴力)集中和资本(资源)集中共同导致了现代欧洲民族国家的产生，这是一个重要的命题。尽管本书中没有直接提到灾害救援的问题，但是，当国家的资本聚集能力和强制集中程度增强时，就意味着国家灾害救援能力的增强，这应该是查尔斯•蒂利《强制、资本与欧洲国家》一书的题中应有之义。事实上，查尔斯•蒂利的研究中也提到，在1490年，“欧洲的8000万人被分成200个国家、潜在的国家、小国家和类似国家的组织等诸如此类的政体。到1990年，另外5个世纪之后，欧洲人已经大大地延伸了巩固的工作。现在有6亿人生活在这个大陆的边界线内……整个欧洲已分成只有25到28个国家。”

在此基础上，查尔斯•蒂利作了进一步的论述，认为决定现代欧洲政治单位大小的不是别的，正是“彼此毁灭的武力平衡”，这种平衡使得欧洲既不可能再分裂为中世纪的众多城邦，但也不可能成为一个“真正统一的欧洲”。其实，这种平衡即政治单位的大小也意味着欧洲国家在应对重大灾害的社会自救和国家救援方面达到了某种优势均衡的临界值。当然，这是就目前所看到的欧洲国家规模的临界值，如果灾害发生的频次及其严重程度显著增大时(即考虑最坏的情况出现的可能性)，那么，欧洲国家走向“大国”或“真正统一的欧洲”的可能性就会随之增加。

重大灾害与社会自救

一般来讲，在任何灾害发生时，在现场的第一反应便是社会自救，也即社会互助。事实上，在人类历史的绝大多数时期，人类都是以小社群的形式生产和生活的，因此，社会自救或互助便是应对灾害的主要方式。在长期的应对灾害的过程中，人类社会，尤其是各种形式的小社群形成了具有适应性的内部结构和反应机制，这种适应性结构及其承载的知识资源甚至一直延续和传承到今天的人类社群之中。美国人类学家Torry认为，灾害虽然可能对社会结构造成破坏，不过，社会结构会自动平衡，这种平衡关系的恢复在土著族群地区特别明显，这就是著名的“社会自动平衡理论”。毋庸置疑，社会自救是人类应对自然灾害的主要方式，也是成本内部化即风险与收益相平衡的一种灾害应对措施。但是，一旦突发性的灾害严重到超越小社群所能自救的能力范围时，社群就会面临灭顶之灾，这时，人类群体的脆弱性就表现出来了。如果本来就脆弱的人类群体遭遇重大灾害时，就会出现雪上加霜的局面。社会自救只能应对常规性的、可预期的小灾。如果出现的是突发性的、重大的人类无法控制的灾害，那么，只凭小社群的自救都是无法胜任的———无论这样的小社群的组织和功能如何健全，传统经验如何完备。完全不依赖于外部援助的灾害自救其实是很少存在的。

国家源于救灾

面对重大灾害，小社群只有两种选择，要么勉强自救而冒种群毁灭的风险，要么引入外部救援力量而提高社群的幸存率。当然，任何外部救援力量的进入都不会慷慨无私，而是多少带有对被救援社群实施最终的政治控制的目的(当然现代国家所从事的灾害国际救援行动的政治考量的意图另当别论)。当外部救援力量的介入成为一种常规性需求时，就会最终导致更大的共同体即国家的形成。换言之，重大灾害社会无法自救，需要国家的帮助。从社会契约论的观点来看，国家救援本质上也是一种社会自救或社会互助，只不过表现为一个更大共同体范围内的互助或互惠保险而已，且有一个垄断了强制力的第三方权威即政府来组织实施。当传统的邻里互助、团结互济、亲情守望也无法避免灾害风险，同时对更大地域范围内的社群之间进行互助式救灾的组织成本过高时，对灾害的“国家保险”就出现了。这种对灾害的“国家保险”其实就是社会与国家之间的一种契约式交易:普通百姓通过向国家纳税等方式“投保”，成为被保险人;而当自然灾害发生时，国家作为政治意义上的“承保人”，理应对他们所遭受的损害承担帮助、抚慰等责任。在中国古代的许多神话传统中，常常将天灾地变与英雄救世、救灾与地理秩序联系起来，这其实与国家源起于救灾的基本逻辑没有本质的区别。

因此，从源起上讲，国家实际上是对社会自身灾害自救能力不足或交易费用过高的一个替代。经验表明，强大的国家及其应对自然灾害能力的提高，是降低和减少自然灾害损失的关键因素。发生于大地域范围内的重大的、突发性的灾害需要高度集权的国家来应对。而政府要想动员庞大的人力和物资，则政府必须垄断国家强制手段。查尔斯•蒂利指出，国家集中和垄断强制手段的目的除了进行战争(攻击外部对手)、国家建设(攻击内部对手)外，还包括对本国人民提供保护(攻击国家服务对象的敌人)———“肥水不流外人田”，在一国范围内共享“国家保险”的收益。半个世纪前，德国思想家卡尔•魏特夫(KarlWittfogel)认为对水的控制和分配造就了中国专制和中央集权的政府以及泛滥的官僚体制。这种说法尽管有进一步商榷的必要，但是，从灾害政治学的视角来理解，是有一种道理的，灾害救援确实是促使大一统中国之国家形成的一个重要契机。瑞士Sigma巨灾专刊(1996年7月)评述自上世纪70年代以来的全球巨灾状况，其中的一个结论是:，目前缺乏的不是经济实力问题，而是如何让国家和政府在灾害救援方面发挥核心作用的问题，也就是通常所说的国家主导、民间参与。事实上，作为一个政治力量或政党，谁能够在灾害救援方面发挥核心和主导作用，谁就有资格最终取得并主持国家政权。有研究证明，民国时期，有乡村农户无力抵御频发灾害的侵袭，旧政府(权)既不能有效救济，灾民也不能组织起来开展有效自救。而共产党新政权在乡村政治重建基础之上形成的政权下乡与党团下乡、工作队下乡、宣传下乡、群众有组织的政治参与以及党—国家对生产的干预与扶助，使政府对灾民不但能实施直接性的救济措施，而且能积极领导、动员灾民开展生产自救运动，并取得显著成效。当然，尽管这样的运动式救灾存在一些缺憾，但在提升共产党政权的政治合法性方面的作用是不可磨灭的。从某种意义上讲，一部中国通史，就是我们中华民族抗灾救灾的历史，也是中央集权的大国形成的历史。据历史记载，在大禹治理水患的时期，便初步完成了“体国经野”的王朝政治地理学的宏图，即所谓“芒芒禹迹，画为九州”，禹由此在一个杂乱无章、洪水泛滥的世界里，确立了一个文明的大秩序。

就在一过程中，逐渐形成了从“治水社会”到“水利社会”这样一种社会历史发展的中国经验或模式。对此，美国汉学家魏复古曾在其著作《东方专制主义》中指出，正是由于中国古代的水患频发，才导致了对于一个有能力充分调动各种资源、从而成功治理水患的强大集权政府的需求，东方式的专制主义正是在自然灾害的温床中产生的。新中国建立前夕，围绕自然灾害、百姓民生，国共两党在苏北展开了一系列的政治斗争，但由于双方出发点和政策执行的差异，加上解放区彻底，策略有效，共产党最终控制了这块战略要地。在天灾、斗争和民生三者之间的复杂互动关系中赢得主动，使共产党积累了宝贵的执政经验，这也为共产党最终在全国取得执政地位奠定了重要的社会基础。对于发生于边境地区的灾害进行救援，实质上是争取国民的过程，任何对发生于边境地区的灾害的忽略，都会酿成边境地区最终游离出本国领土的严重政治后果②。

多难何以兴邦?

如果说国家源于灾害说明了国家产生的工具价值的话，那么，对灾害实施积极的救援则说明了国家存在的目的价值。《周礼•小宗伯》云:“天地之大灾，类社稷，则为位。”说明对灾害实施救援是国家的基本职能。国家对发生于其领域范围内的重大灾害能否实施有效的救援是国家兴盛或国家安全的一个重要的表征。如果常常能够实施有效的救援，并能够将危机转化为增强国家认同的契机，则是国家之幸，即所谓“多难兴邦”;否则，重大灾害会直接或间接地导致国家政权的倾覆。

从理论上讲，“多难兴邦”可体现为两个方面，其一是“作为灾害救援副产品的国家建构”，即通过实施灾害救援，间接地提高被救援地区居民的国家认同意识，将国家政权延伸并嵌入到控制薄弱的边疆地区。这种情形对于尚未完全完成现代民族国家建构任务的发展中国家来说，尤为重要。比如，中国政府对“5•12”汶川地震与“4•14”青海玉树地震做出的快速反应和采取的救援措施举世瞩目，诸多宝贵的经验值得总结，“作为灾害救援副产品的国家建构”便是一个重要的经验。其二，“基于灾害救援的国家建构”，即将灾害救援的过程也同时视为一个“国家重建”的契机，并有意识地引导灾后重建朝着有利于国家建构的方向发展，比如对社会结构和基层治理模式进行重构，建立军民融合、军地协同的灾害救援机制等。有美国人类学家就对1970年5月发生在秘鲁北部沿海地区的地震进行了长达13年的跟踪调查，回答了灾后重建是恢复原来的模式、还是设计一个“更好”的模式这一理论和实际问题。

灾害救援的“政治动员”模式是中国政体的相对比较优势。国家对共同体中不幸的个体承担帮助、抚慰责任，其实正是强化国民共同体意识，增强共同体凝聚力的重要一环。因此，从基于灾害救援的国家建构的艺术中，我们才能真正体晤到“多难兴邦”这句政治格言的深刻意涵。国家毁于重大灾害的事例在人类历史上也屡见不鲜。这种重大灾害，既有自然灾害，也有人为灾害。重大灾害已经成为现代国家的非传统安全领域之一。从作为一个理性的人的视角来讲，政府自我的救助目标永远高于救助灾民的目标，而灾荒的恶化也往往是政府的恶劣表现所致。但过去对这方面的研究远远不够，灾害危机在政治方面的影响和作用也未引起相应的关注。如果政治腐败与救灾不力结合在一起，就会引发一系列连锁反应，比如饥荒与叛乱。“在饥荒条件下，用暴力来对待同类竞争者往往会成为一种合理的策略。那些资源短缺和供应无法稳定的环境可能孕育着成为一种生活方式的冲突。对他人的拒绝被视为对自身的生存直接有益。”

“当人们最饥饿时，反叛并不发生，但是当人们看到官员们未能进行规定的控制，容忍牟取暴利、或者最糟糕地批准把当地宝贵的粮食运到其他地方去时，反叛就必然发生。”据历史记载，由于在灾害面前，东汉统治者采取消极的禳灾措施，如自责、大赦、改元、祈祷等等，缺少积极的抗御灾害的办法，人在自然面前显得无能为力，这就产生较大的负面影响，使人们失去抗灾的信心和决心，不能形成一种集体的抗灾精神。这是最终导致汉室倾覆的一个重要原因。另外，是否采取科学的救灾措施和灾害应对策略，也与政府的政治合法性乃至存亡密切相关。类似历史教训也一再重演。西汉而来，“天人感应”的“灾异天谴论”成了应对灾害危机和影响唐代政治的理论根据，这严重影响着唐朝政府对于灾荒的处置措施，因此，灾害危机也同时对皇权形成巨大的冲击，灾害所引发的一系列内忧外患最终导致了唐王朝的灭亡。

灾害预警水平也在考验着一个政府的执政能力，人为因素的介入增加了灾害预警和救援的难度。2008年的中国南方“雪灾劫难”，确实具有突发的性质。在正常情况下，湖南郴州基本上都是广袤的亚热带森林，以及全年的气温大约都是18摄氏度左右。政府为所有紧急情况做好准备的难度是很大的。幸好政府处置有力，救援及时，才躲过了这场罕见的气候异常所导致的重大灾害。没有官僚主义的繁文缛节，集权而高效的政府运作机制，是中国政府应对突发性的重大灾害的比较优势所在。

国家大小与灾害救援

并不是所有类型的国家都能将灾害转化为“兴邦”的契机，只有治理良好的大国才能有效防治重大灾害，大国也容易实现灾害救援的规模效益;小国只能应对小灾，不能应对大灾。一场大的灾害可能会使一个小国整体瘫痪，使国家失去救援能力，故大灾会毁灭一个小国。这在历史上，实例无数。近如眼前，比如海地，一场大地震突然降临，如果没有国际社会伸出援手，海地不可能继续在地球上存在下去。“海地地震发生已经进入第八天，目前海地救援进展缓慢，治安恶化，暴力抢劫事件不断升级，有关海地骚乱的报道频频出现。……目前海地在经受重大地震灾害袭击之后，国家政权几近崩溃。”

从历史上看，发生于1845年的爱尔兰马铃薯枯萎病所引发的(持续到1852年)，使爱尔兰人口锐减了将近四分之一，这尽管与爱尔兰农作物的单一种植结构有关，但更主要的原因在于救灾不力，尤其是宗主国英国的“袖手旁观”所致。因此，小国也只有在小灾面前有动员及救援方面的相对比较优势。在大国，除非同时存在重大的政治隐患和危机，即便发生大的灾害也不会使整个国家瘫痪，不太可能毁于一场灾害。显然，大国在大灾面前，有集中资源及救援动员方面的相对比较优势。从这个意义上讲，国家及其规模乃是灾害救援的意外后果(副产品)，国家大小常常取决于灾害的大小和发生的频次;如果重大灾害频繁发生，岛屿或半岛上的国家会趋向于统一，并极有可能通过向海外侵略扩张的方式来转嫁或抵消国内灾害风险应对能力(资源)的不足;大洲上的内陆国家会趋向于扩大版图———如果没有高山和峡谷等“天堑”阻隔的话。尽管是这一个“马后炮”式的判断，但却大体上符合国家演化的历史事实。

总之，国家规模的边界可能处于社会自救的“边际收益”与国家救援的“边际成本”这一交汇点上。这与科斯在其《社会成本问题》(1960年)一文中的洞识———被后人命名为“科斯定理”———有相通之处。科斯强调:采取何种方式组织产业，取决于在市场上开展交易的成本与能以最低成本执行任务的企业内组织相同的交易的成本之间的关系，正是由这两种成本之间的关系决定了企业的规模和大小。科斯的这句话可以转换为以下的表述:“采取何种方式来应对重大灾害，取决于在民间社会开展自救的协调成本与能以最低成本执行救灾任务的国家内组织相同灾害救助的组织成本之间的关系”。换言之，如果说社会互助是以自由契约的方式(互惠)来应对灾害的话，那么，国家实施的灾害救援则是以强制的方式在一国内配置和组织资源来应对灾害，只要后者的组织成本低于前者的协调成本，则国家救援就具有相对比较优势。

当然，同是大国，基于灾害救援的国家建设的效果也会不同，有时甚至具有重大差异。一般而言，处于非洲和美洲的大国与处于亚洲的大国，由于所处的经度和纬度不同，受自然地理环境因素的影响，在面对重大灾害时，动员救援力量和集结救援物资方面的能力和机制也会不同。在非洲和美洲的大国里，南北幅度通常大于东西幅度，国土多呈现为“纵轴”走向;亚洲大国，东西幅度往往大于南北幅度，国土更多呈现“横轴”走向。事实上，中国便是一个典型的沿着“两河流域”的一个“横轴”走向的国度。根据环境地理学的一般原理，南北之间的差异主要由气候等环境因素造成，因此，南北之间的植物移植和动物驯养较难成功，所谓“桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳”便是形象的说法。东西之间差异则主要取决于地形地貌等特征，除非有大峡谷、海峡和高山等“天堑”的存在，否则，东西之间的交往和交流会很容易，人类历史上的几大农业文明，比如爱琴文明、尼罗河流域文明、两河流域文明、印度河流域文明和中国黄河流域文明，几乎都分布在北回归线到北纬35度左右的狭长地带上，这显然与农作物易于交流和传播有关。因此，基于“横轴”走向的欧亚大陆便更容易形成大国(除中国和俄罗斯外，欧共体也更像是一个“大国”)，而基于“纵轴”走向的非洲和美洲则很难形成真正意义上的持久的大国。在近现代，由于交通和通讯技术的发展，中央政府能够借助于现代化的交通和通讯工具———飞机、火车、无线通讯等对发生在边远地区的灾害尤其是地震灾害进行有效的救援。尽管这些技术手段的改进及其应用在一定程度上突破了地理纬度这一因素的制约，但并没有完全消除。

因此，可以假设，基于同样程度和频次的灾害，非洲和美洲的大国与欧亚大国应对的机制和效果可能是不同的。在非洲和美洲的大国，发生重大的灾害时，中央政府动员救援力量和集结救援物资方面的费用会较高，当动员的交易费用即边际成本超过各地区自救的边际成本时，中央政府就会由于没有效率而失去存在的合法性基础，于是各种小型的国家或联邦成员国就会形成。这是由于南北之间相较于东西之间的较大差异所造成的。所以，我们经常会听到“南北战争”(美国)，但较少听到“东西战争”。当然，也有学者不同意地理因素在促成中国国家统一方面具有的根本性作用，认为是“儒学为中华帝国提供了一个同质性的文化和认同感基础，从而在很大程度上弥补了古代帝国控制能力有限这一局限。”

这个从精英文化认同的角度来强调国家统一的论断无疑是非常深刻的。但是，在同样存在有限的运输能力和交通手段这一古代帝国所共同需要面对的重大约束条件时，考察其相对差异却是非常重要的。也就是说，欧洲、印度次大陆与中国相比，能够促成国家统一的地理条件总体上应该差不多，只是中国的地理条件相对更有利于国家统一，这也意味着中国可能更容易建立跨省(市)区的抢险救灾机制。这是儒学在促成国家统一方面的作用———“在很大程度上弥补了古代帝国控制能力有限这一局限”———之所以能够有效发挥的重要前提。否则，单纯地强调某种特定的精英文化认同在国家建构方面的“根本作用”是不严谨的，也是不明智的。

将国家救援视作为是对社会自身灾害自救能力不足或交易费用过高的一个替代，并不意味着国家可以包揽所有的灾害救助行为，而是要发挥社会自救和国家救援的各自优势(表1)。社会尤其是较好保留了传统文化的社会组织或社群对一些小的、频繁发生的自然灾害具有自救方面的知识积累和适应性的反应能力③;国家则对重大的、突发性的自然灾害和人为灾害具有救灾动员和组织方面的相对优势。当社会发育良好，并能够积极应对绝大多数小灾时，则国家可实现“惠而不费”的治理之效;当发育良好的社会在巨灾来临时，也能在国家救援的背景下实现最大限度的社会自救时，国家则可实现“惠而少费”的治理之效;当社会积弱而所有灾害均需国家救援时，国家最终将会由于不堪重负而崩溃。因此，一个明智的政府总是会最大限度地发挥社会在灾害救援方面的作用。当然，在财政紧张时，国家常常鼓励社会和地方自救，比如，明代政府的灾害政策，在明初有一个明显转变的过程，即从官方一次性蠲赈与减免租赋，渐变为普遍的减赈及减赈后之地方救助。将灾害按其成因分为自然灾害(地震、火山、洪水、干旱、台风等)和人为灾害(工程和科技事故)的分类方法已经不能准确界定现代社会中的一些重大灾害的性质和特征了。

现代灾害往往具有自然和人为的双重性，一些传染病既有其发病的自然原因，也有由人的不合理的活动和行为造成的人为原因。与传统的灾害相比，现代灾害由于种类繁多，成灾条件复杂，灾害面积广，损失大，早已引起国际社会的注意。因此，面对现代灾害，国家的责任似乎显得更大了。传统自由主义的国家观认为，安全来自于“分”，即“有限政府”———对政府权力的限制和防范;但是，面对现代社会频发的重大灾害，人们需要力量，力量来自于“合”，个体同时需要安全与力量，这提示我们最合理的国家应该是消极角色与积极角色的均衡搭配。因此，在现代灾害面前，我们的选择是实现社会自救和国家救援的动态平衡。