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职教集团内部治理结构的发展路径

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摘要:职业教育集团是服务于职业教育、区域经济和学生发展的集约化办学行为。随着职业教育集团的不断发展,职业教育集团的治理结构也渐渐由行政权力主导的功能性治理向权责清晰、协调共治、效率优先的结构性治理变革。但仍需要以效率优先、协同合作、利益均衡、适应性及先进性为原则,从科学设置职教集团的组织机构、健全完善职教集团的组织制度、搭建职教集团成员协同合作平台、凝练职教集团治理文化、构建职教集团利益协调与效益共享机制等五方面完善职教集团内部治理结构,促进职业教育集团办学进一步发展。

关键词:职教集团;治理结构;治理能力

职业教育集团是职业教育发展过程中为提高办学实力和竞争优势而产生的一种集约化跨越式合作办学形式。在我国,20世纪90年代初期,职业教育集团开始出现,进入90年代中期,职业教育集团在全国各地涌现,发展态势强劲[1]。这一时期职业教育集团的产生与发展主要是出于做强做大、规模扩张的需要,自发性较强,自觉意识略弱。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》从国家层面提出,鼓励多元投资主体共建职业教育集团。此后,山东、安徽等省市积极跟进,先后出台文件鼓励和倡导职业教育集约化、连锁化、规模化办学。因此,进入21世纪的最初10年,基于职业教育改革发展的需要和政府的政策引导,全国职业教育集团层出不穷、蔚为壮观。目前,职业教育集团化办学仍处在探索、尝试、实验的过程中,需要不断整合资源,谋求创新发展的对策。职教集团的治理决定着其教育目标的实现和功能的发挥。职教集团的日常运行以自我管理为主,因此,要实现科学规范、统一的管理,组织决策的高效实施,需要建立和完善职教集团内部治理结构,健全职教集团约束和保障机制,提升职教集团治理能力,提高职教集团办学效益。本研究将以职业教育集团化办学内涵、治理结构现状为切入点,探索职教集团的内部治理结构的发展路径。

一、职业教育集团化办学的内涵分析

许多研究者对职业教育集团化办学内涵进行分析,但尚未形成官方统一的界定。虽然关于职业教育集团化办学的各种界定其逻辑侧重点、定性视角不尽相同,但都强调了职业教育集团化办学的以下特点:

(一)组建主体的多元化职业教育集团的成员单位主要有职业院校、企业、行业、政府机构、科研机构和其他社会组织等,通常职业院校或教育管理机构是核心主体。不同主体在集团整合过程中发挥的效能不同,政府机构在宏观上进行政策设计和操作指导,职业院校负责具体实施人才培养工作,企业参与制定人才培养方案,与学校共享资源和技术服务,其他社会组织负责提供咨询和信息支持等工作,因此,职业教育集团可以实现各主体的功能互补和整合,提高工作效能。

(二)利益取向的一致性职业教育集团是由不同行为主体组建的跨界协作组织。各主体有不同的利益追求,但在职业教育集团中,各主体可以找到实现利益的契合,这些利益契合点主要有培养符合企业规格的人才,提高毕业生素质,缓解就业压力,提升社会生产率,推动社会经济增长。职业教育集团可以通过资源的协作整合实现各方主体的共同利益。

(三)价值取向的相同性与企业集团不同,职业教育集团是准公益性的社会组织,集团中各主体共同的价值取向是不以营利为目的,以人才培养为核心[2]。正是由于有共同价值取向,职业教育集团才能在产生后稳固发展。

(四)联结纽带的多样化职业教育集团化办学能够长久维系,主要靠合作协议、集团章程、行政管理关系、投入的资产等多样化纽带联结集团各主体。不同类别的职教集团内各成员联结纽带不相同,形成的各成员单位之间的组织关系或松散或紧密。

(五)成员行动的共同性基于一致的人才培养目标,职教集团各成员在设置调整专业、开发课程与专业、建设实训基地、进行科技研发、创新人才培养模式、开展社会服务、管理教育教学等方面会共同行动,这也是职教集团的关键和特色所在。

(六)定位归属的特性职业教育集团本质上是一种集约化办学行为,这一办学行为的宗旨是服务于职业教育、区域经济和学生的发展。目前,关于职业教育集团的性质尚没有统一的界定,现有的定位主要有产教联合体、公益性合作型社会组织、特殊教育集团、教育联合体等几种,这些界定均强调职业教育集团是非法人、非营利组织,是松散的联合体。基于上述分析,职业教育集团是以提升人才培养质量为基础,通过整合职业院校、政府机构、行业、企业、科研院所、其他社会组织等多元主体,进行的旨在服务于职业教育、区域经济和学生发展的集约化办学行为。

二、职业教育集团内部治理结构的现状分析

教育部《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》(教职成﹝2015﹞4号)提出要规范完善职业教育集团治理结构,并对职业教育集团内部和外部治理提出较为具体的要求,这表明对职业教育集团实施科学有效治理具有紧迫性和重要性。据有关调查数据显示,尽管职教集团数量增多、规模扩大,但集团规章制度仍不健全、组织架构亦不合理、治理结构也有待完善,构建适应职业教育集团发展的内部治理结构仍是职教集团各主体面临的主要难题[3]。

(一)职业教育集团内部治理结构主要类别在职业教育集团运行实践中,主要有以下三种内部治理结构:一是理事会主导的多主体共同决策制。职业院校、企业或行业主导的职教集团多采用此种治理结构,其中,理事会负责集团宏观事务,包括制定集团章程、管理制度、工作方案等,理事会负责人一般由牵头单位指派人员担任。二是管理委员会指导下的理事会负责制。职业教育集团设置管理委员会、秘书处和理事会等机构,管理委员会负责指导集团日常工作,统筹人才培养相关事项,理事会负责具体事务的执行。区域型、行业型职业教育集团主要采用这一体制,管理委员会由政府机构和行业协会组建。三是董事会主导的股东会决策制。职业教育集团设置股东会、董事会及其他内部机构,股东会负责决策集团重大事务,董事会是主要的执行机构。以产权为联结纽带的法人型职业教育集团主要为这一治理结构,此种治理结构也是未来职业教育集团内部治理的发展方向[4]。

(二)职业教育集团内部治理结构现状分析随着职业教育集团的不断发展,其产权关系由行政或行业隶属关系主导向契约、资产联结转变,与之相适应,职业教育集团的治理结构也渐渐由行政权力主导的功能性治理向权责清晰、协调共治、效率优先的结构性治理变革。结构性治理包括职业教育集团的管理制度、组织机构、合作载体等方面的建设,侧重集团内权责的支配与分配机制[5]。但集团治理结构松散、集团成员深度合作不足等仍是职业教育集团化办学面临的严峻现实,因此,必须完善集团内部治理结构,以促进职业教育集团办学的进一步发展。

1.组织机构设立简单无论选择何种治理结构,职业教育集团均设置相应的内部机构分工实施管理,但相对于职业教育集团内部纷繁复杂的事务而言,现有机构设置层级较少,过于简单,这一方面导致部分组织出现独权现象,另一方面不利于科学民主高效地处理集团事务。

2.组织制度保障不足职业教育集团的组织制度是集团各主体权责的主要依据,是支配集团运行的规则和框架,是整合集团内各种思想和力量的中介,是集团良好运行和持续发展的保障。目前,职业教育集团化办学过程中构建的制度体系保障效果良好,但仍存在不足,主要体现在以下几方面:一是缺乏经费筹集制度。非法人型职业教育集团经费来源包括拨款、捐赠、赞助等多方面,但经费来源并不固定,难以保障集团运作资金充足。二是校企之间尚未形成制度化的深入合作。职业教育集团内校企合作主要以项目为支撑,然而集团章程的相关约束有限,项目结束校企继续深入合作便难以维系。为保障校企双方常态化深度合作,有必要将职教集团内校企各方的权责、义务以制度化方式加以明确。三是校际合作制度缺失。职业教育集团内各职业院校专业设置重复,在招生等领域存在竞争,不利于集团整体发展,有必要建立集团内的校际合作制度。

3.协作办学平台缺失职业教育集团的成员较为分散,必须协调其外部治理和内部治理,从而实现职教集团成员在人力资源、信息资源、设备设施等方面的整合和共享。目前,职业院校仍主要采用自我决策的治理模式,开放性不足,又没有其他集团成员合作平台,因此,其他成员很少参与职业院校的管理与决策,这使得职业教育集团整合共享资源面临严峻挑战。

4.文化系统尚未建立目前,虽然职业教育集团数量众多,但大多是松散的组织体,集团各成员原属性不变,集团各成员尚未形成共同的发展理念、社会责任、行为规范、组织文化、品牌文化等,集团成员凝聚力不足,这严重影响了职教集团的社会认可度。

5.利益冲突普遍存在职业教育集团是利益相关者的组织体,存在多个治理主体。职业教育集团治理需要协调各方间的利益关系,平衡各方利益权限,实现集团各主体在办学、人才培养、就业、发展等方面的合作,实现互利共赢。然而,职业教育集团内职业院校之间、校企之间利益冲突普遍存在,这些冲突主要有企业人才需求的工具性与学校全面培养人才的冲突、实习过程中企业用工要求与学校教育质量的冲突、因投资产生的利益交换冲突、共享共建资源中的利益不均衡问题、校校之间利益分配不平衡问题等。现有的治理结构下的利益配置不平衡,制约了职业教育集团成员间的合作发展。

三、完善职业教育集团内部治理结构的原则

一是效率优先、协同合作原则。有效的内部治理结构要能降低集团各成员间的交易成本,提高集团成员间的合作效率,提升集团竞争力。通过各机构加强集团各成员的沟通与联系,促成集团各成员在人才培养、校企合作、产教融合等方面达成共识,提高职教集团的执行能力。二是利益均衡原则。利益均衡是指职业教育集团通过有效的制度、规则及协调机制等保障各成员在培养人才过程中,社会效益与经济利益平衡,实现合作共赢[6]。利益均衡的治理既需要政府运用行政管理手段参与,也需要治理结构的多边协调。三是适应性与先进性原则。职业教育集团内部治理结构的选择要与其法律性质、发展目标、联结方式、经营方向、主要成员地位等相适应。另外,集团治理的最终目标是促进集团发展,因此,治理结构也需要不断的完善优化,保持先进性。

四、职业教育集团内部治理结构的发展路径

(一)科学设置职教集团的组织机构职业教育集团组建模式有多种类型,相应的组织机构设置也有区别,目前主要设置有理事会或董事会、执行机构、监督机构、反馈机构等分工合作,但行政管控式治理仍是主导,这种粗放集权式的管理不利于集团的整体治理、精细治理。职教集团治理机构设置的取向之一是实施扁平化管理,组织机构扁平化设置是通过增加管理幅度、减少管理层级、精简组织架构、提高管理效率等克服垂直组织架构存在的弊端,加强职教集团成员的信息沟通,提高其动作效率[7]。组织机构的扁平化设置有以下几个路径:一是减少管理层级,防止机构设置重复,机构职能交叉重叠。二是通过平台式管理或项目式管理精简组织架构,把任务分解到各成员单位,保障任务的有效落实,推进职教集团发展。三是集团领导机构下设各类专业委员会,分别负责人才培养、专业建设、就业指导、教师推荐等工作,引导集团成员的深度融合,拓展集团成员的合作渠道,实现集团成员的合作共赢。

(二)健全完善职教集团的组织制度完善的组织制度是约束集团各成员行为的依据,是保障职教集团稳健运行的核心要素,是避免随意化、主观化管理的主要手段。制定集团内组织制度需要注意以下事项:一是兼顾各成员的合理利益诉求,保障成员的积极参与,吸取来自各方主体的合理建议。二是注重制定程序的规范合法,保障各方主体平等的参与及表达权。三是厘清各职能机构及各方主体的职责权限,保障组织制度内容的公平。四是强调制度规则的可操作性,提高制度规则的可执行力,也提高各方主体的意识。职教集团的规章制度建设包括以下几方面:一是制定职教集团内部治理章程。章程是职教集团内部治理的基础,是保障集团治理科学、民主、规范的前提。职教集团内部治理章程既要符合国家法律法规,又要适应集团内部发展逻辑,同时,要具有可操作性,避免章程成为摆设。二是规范集团决策程序。职教集团各方主体要提高程序意识,将决策程序写入集团章程,提高其权威性和操作性,保障集团决策的科学民主。三是建设集团经费筹集制度。职教集团的发展需要固定的经费支持,有必要建设经费筹集制度,明确各成员单位的缴费义务。经费筹集制度还应对集团各成员的缴费时间、缴费期限、支付标准、集团财务管理、惩罚措施等做出细致规定。四是建设集团内校企深度合作制度。以制度方式推动校企在专业建设、课程开发、教材研发、人才培养、学生实习及就业、企业员工培训、教师深入企业锻炼等方面进行深度合作。五是建设集团内校际合作制度。建设发展集团内职业院校间学分互认、专业互动、教师共享、统一招生等合作制度,为集团内校校合作提供保障。彰显职业教育集团化办学的功能,推动职业教育集团的发展。

(三)搭建职教集团成员协同合作平台为实现职教集团内人才、信息、设施的共享,更好地发挥集团整体功能,需要在职教集团内搭建协同合作平台,促进集团内各成员的合作。搭建职教集团成员协同合作平台包括以下三方面:一是建立集团成员信息共享的网络平台。由集团内相关职能机构对人才培养、岗位需求、员工培训、实习实训、教学资源等信息进行筛选、分类、整理、发布,加强集团内成员间的信息沟通。二是建立集团内人力资源和设施共享机制。充分利用集团内丰富的人力资源和优质设施,有计划地建设实施成员内校校师资流动、企业人员参与教学、教师培训企业员工、行业专家指导人才培养、基础设施开放使用等机制,实现职教集团内人力资源和设施的共享。三是建立集团成员的联席协商机制。在集团产权界定不明晰、成员权责不清晰的情况下,可以建立跨主体的联席协商会议制度,通过联席会议对集团内重要事项进行协商、决策,形成有约束力的统一意见,提高决策的执行能力。

(四)凝练职教集团治理文化治理文化是基于职教集团治理活动的认识实践形成的发展理念、思维方式、价值选择、行为准则、评价标准等。治理文化是开展治理活动的前提,是推动治理结构有效运行的动力。因此,职业教育集团必须凝练集团的治理文化,推进集团的内涵式发展。职教集团治理文化建设包括以下内容:一是集团核心文化建设。职教集团应以寻求共赢为前提,坚持集团、人才、社会共同全面发展的理念,以社会利益优先于经济效益为价值选择,有效整合集团资源。二是集团品牌文化建设。集团品牌是集团特色文化的外显,是集团对外宣传的标识,集团要加强品牌文化建设,提高集团的社会认可度。

(五)构建职教集团利益协调与效益共享机制社会利益和经济效益是职业教育集团办学的根本。职业教育集团化办学只有兼顾并保护各主体的社会利益和经济效益,才能激励集团各成员紧密合作。首先,职业教育集团的内部治理需要利益相关者的多元参与,明确各主体的地位及权责,保障利益相关者对集团事项的管理决策权,维护协调各参与主体的利益。另外,要依据平等互利原则建立职教集团成员间的效益共享机制,使参与职教集团治理并促进其发展的各主体分享集团收益,建立职教集团内各成员协同共创的关系。职教集团属多元合作组织,在现有政策体制下,只有转变治理思维、健全治理结构、创新治理路径,才能提升职教集团治理能力,促进职教集团进一步发展。

[参考文献]

[1]杨柳,易玉屏.我国学者关于职教集团的研究综述[J].长沙航空职业技术学院学报,2007(6):16-20.

[2]高鸿,高鸿梅.职业教育集团化办学的内涵与特征研究[J].中国职业技术教育,2012(36):32-36.

[3]翁伟斌.职业教育集团化办学的内部治理机制框架与推进路径[J].中国高教研究,2016(05):86-91.

[4]付向阳.基于产权制度的职教集团内部治理结构研究[J].中国职业技术教育,2014(20):86-89.

[5]高丽娟,沈建根.职教集团的多元产权关系与治理[J].中国职业教育,2016(6):43-47.

[6]徐海峰.职教集团治理与治理模式选择[J].职业技术教育,2014(3):51-55.

[7]周文涛.职业教育集团多中心治理策略探究[D].杭州:浙江工业大学,2016:46.

作者:王艳萍 单位:辽宁金融职业学院

职教集团内部治理结构的发展路径责任编辑:张雨    阅读:人次