民办学前教育现状及对策研究范文

一、财政扶持特征

财政对民办学前教育机构的扶持，可以说以2009年为分水岭，在此之前，财政对民办学前教育的扶持力度，在所有教育层次中，还处于较低水平。如：针对民办教师参加企业养老保险与公办教师参加事业单位养老保险，所造成的退休养老金差异问题，2005年杭州市劳动和社会保障局等相关部门出台了民办学校教师参加机关事业单位职工基本养老保险的实施办法，但这一办法并不适用民办幼儿园，而是除此之外的民办学校和教育机构。再比如，宁波市出台的《宁波市民办教育促进条例》第31条规定：“实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。”但是，在学前教育中具有中级以上专业技术职称（中学高级、小学高级和小学一级职称）的教师比例，2011年只有26.9%（分别为0.5%、7.8%和18.6%），73%的幼儿教师没有中级专业技术职称（其中，未评级教师2011年73434人，占66.9%）。相比其他教育层次而言，比例是非常低的。2008年12月23日，浙江省召开自1979年浙江省幼托工作会议后的第一次关于学前教育专题会议。针对学前教育基础薄弱，地区之间、城乡之间、园与园之间存在的不平衡发展等突出问题决定，省级财政决定从2009年起省财政将每年投入5000万元作为学前教育发展专项资金，主要用于欠发达地区乡镇中心幼儿园建设的以奖代补、民办或农村幼儿园升等奖励、低收费规范幼儿园（班）经费补助、幼儿园教师培训等，这标志着财政对民办学前教育扶持的春天终于来到了。

从2009年到2011年财政扶持浙江民办学前教育的调查情况看，呈现以下几个特点：第一，无论从财政扶持民办学前教育规模的增长速度，还是从财政扶持资金占民办学前教育经费收入比例来看，扶持力度均在快速增加。根据调查，28个县（市）2009年共获得财政扶持民办学前教育资金6010.37万元，2010年和2012年分别获得10144.96万元和17253.65万元，增长幅度分别达到68.8%和70.1%，财政对民办学前教育扶持力度在快速增加。快速增长的财政扶持资金也带动了民办学前教育经费收入比例发生了明显变化。2010年财政性教育经费占民办学前教育投入的比例为3.25%，略低于举办单位、个人投入3.56%的数值。2011年，财政性教育经费所占比重上升到7.05%，较2010年上升了近3个百分点，其中预算内教育经费投入比例上升了3.22个百分点。由此带动学杂费投入比例下降了5.24个百分点，有效地缓解了入园贵的问题。值得一提的是，财政性教育经费对农村民办学前教育投入的比例高于浙江省平均值，2011年这一比例达到8.94%，这说明财政资金的重点投向了农村地区，公共财政资金的加入显著降低了幼儿家庭的经济负担。第二，从财政扶持资金的支出机构看，各种专项补贴，如：奖励性补贴、食堂补助是财政扶持投入的重点，从扶持资金的增长幅度看，对教师基本工资、社会保障等的教师补助类资金增幅最快，年均达到108.62%。从财政扶持资金去向看，专项政策补贴几乎占据了扶持资金的一半，这些专项政策主要通过对民办学前教育机构办学质量和办学效益的评估（如对部级、省级和市级优秀民办学校的奖励，不同在校生规模的奖励），发放与评定等级相应的奖金。这种以奖代补的财政投入，是民办学前教育扶持的主要形式。从各类财政扶持资金的增长速度看，用于教师补助类资金（如民办教师社会保障的补助、最低工资制度等）增速最快，从2009年的785.21万元，猛增到2011年3417.57亿元。这说明，财政扶持民办学前教育机构，不仅仅关注量的增长，更关心民办学前教育质的提升，关注民办学前教育的可持续发展。第三，从财政扶持资金的政府间分工看，本级财政，即县财政承担绝大部分责任，且县级财政责任呈现一定的上升趋势。即县财政承担了绝大部分责任，2009年67.24%扶持资金来自县财政，中央、省和地级市财政承担约33%补贴责任，2011年83.77%的扶持资金来自县财政，地级市以上财政承担的补贴责任不足17%。其中县财政承担了几乎全部的教师补助类及其他投入类（主要是对国有民办、名校办名校和合作办学的补贴）的补贴责任，县财政承担非限定经费补助（如：生均拨款补贴）的责任，由2009年不足34%上升到2011年的82.6%，承担专项政策补贴的责任也从2009年不足38%上升到2011年的77.6%。与此同时，地市级以上财政对学生补助类的责任呈现了一定的上升，从2009年的54.6%上升到2011年的59%。

二、存在问题

1.对民办学前教育是否应该扶持的认识存在误区

民办教育规模，在学前教育层次明显高于其他教育层次。规模扩大的主要背景是在上世纪90年代后期政府财政资源不足，因此包括民办教育机构在内的社会力量办园规模扩大，主要因过度教育需求引起，差异化教育需求导致的民办学前教育规模较小。在“因为政府穷才发展民办教育”的环境下，公共财政阳光很难照到民办学前教育之上，有限的学前教育公共资金投向了公办幼儿园。公共资金即是“公办化”，这种认识是导致政府长期对民办学前教育很少财政扶持的重要原因。从经济学理论讲，公办与民办的差异仅是生产方式的差异，而政府是否需要应该买单是消费方式的选择问题。从效率角度讲，公共生产主要适用于具有自然垄断性质的生产、规模经济的生产。财政买单，即采用公共提供方式，主要适用于具有外部效应的产品②，即具有公共产品属性的产品，产品的公共产品属性越强，财政应该承担的出资责任越大。消费方式和生产方式分属于产品的消费和生产两个领域，由此可以产生四种组合方式：“公共提供+公共生产”“公共提供+私人生产“”私人提供+公共生产”和“私人提供+私人生产”。“公共提供”意味政府买单，私人不用付费，“公共生产”意味教育服务的生产由公共部门组织和完成。教育服务如果采用“公共提供+私人生产（民办）”的组合方式，意味着财政买单，教育服务由私人组织完成。这两种方式组合在一起，就是通常所说的政府向私人部门购买服务。因此，政府是否在学前教育出资，不是因为它是民办还是公办，公共财政不应“公办化”，关键看教育服务是否具有公共产品属性。那么，学前教育是否具有公共产品属性呢？这取决于对学前教育外部性的定量研究。定量评价外部性的程度，一直是一项富有挑战性的工作，国外学者做了很多长期的追踪研究，他们的结果表明学前教育不仅对于幼儿自身发展有利，而且对于幼儿的家庭整个社会都是有促进作用的。正因为此，加大财政对学前教育的投入，加大财政扶持学前教育的扶持力度，才被各国广泛运用到学前教育改革实践之中，可以说财政扶持民办学前教育，是公共财政的本质要求，加大财政对民办学前教育的扶持力度，是对学前教育产品的理性回归。认识上的偏差，是造成财政扶持民办学前教育长期被忽视的重要原因。

2.缺乏财政扶持民办学前教育的财政体制与保障机制

调查中我们发现，财政扶持民办学前教育力度尽管近几年明显加大，主要原因在于上级政府对民办学前教育在整个学前教育体系中的地位（特别是民办教育促进法的颁布实施），重视程度提高。对此，地方政府的态度更加积极。我们看到，县（市）财政补贴力度无论从绝对额，还是增长速度看，都远远高于上级政府。一些县（市）政府还针对本地区实际情况，单独出台了民办教育扶持政策，如海宁、桐庐、桐乡、武义、义乌等，其中义乌对各阶段教育机构与人员补助政策非常详细。如：规定民办幼儿园在原有基础上升等或新办直接评级的，给予一次性奖励。创建成为省一级、省二级和省三级的，每班分别奖励2万元、1.5万元和1万元；民办幼儿园的保教费在150元/月及以下的，按照上学年末在园幼儿数每生每年200元标准补助；民办学校聘用持有从业资格证书教师，并为其缴纳基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险费用的，财政根据学校实际缴纳社会保险费用的70%进行补助；对村集体、民营企业和其他社会力量新建或改扩建后，达到省等级硬件标准幼儿园的，按基本建设投资额10%～40%比例给予补助，补助总额每园不超过200万元等等。这种“四两拨千斤”的扶持政策确实激发了民办学校举办者的办学积极性，但是，由于对财政在民办学前教育中的责任认识缺乏系统的理论指导，对于学前教育中政府和市场的边界是什么、财政应该在哪些投入上承担责任、各级政府间的分工是什么、从制度上如何保障财政投入责任，这些问题并不明确，表面上看红红火火的财政扶持政策，其实并没有从根本上解决财政对民办学前教育的投入机制与保障机制问题，这些根本性的问题没有解决，将对财政扶持民办学前教育的规范化、持续化造成负面影响。民办学前教育发展的空间，会因政府财力或其他因素的变化变得不可预期。这一问题在当前政府加大公办学前教育投入，造成公办学前教育在教师待遇、办学经费上竞争优势日益明显后，越发突出。

3.相关扶持政策不到位，将财政扶持政策效果大打折扣

财政扶持虽然是民办教育扶持的一个重要方面，但并非全部。财政扶持政策效果因为其他配套扶持政策不到位而大打折扣。这些配套政策的根本就是为了推进公办与民办公平的竞争。目前集中体现在以下几方面：一是民办学校身份的确立。包括民办学校事业法人身份，教师的事业编制身份。按照《民办教育促进法》对民办学校的界定，民办教育属于公益性事业，理应属于事业法人，但实际上很多民办学校被要求作为“民办非企业单位”登记，并视同企业待遇，由此造成民办学校教师不能享受国家事业编制，致使在养老、医疗保险、住房公积金等方面与公办教师不能享受平等待遇。二是对合理回报的界定。对不要求回报、要求合理回报的民办学前教育在用地、税费优惠政策缺乏明确规定。事实上，由于民办学校的经费常常不在财政预算范畴，由此带来“民办非企业”登记的民办教育机构在企业所得税、营业税、土地增值税、契税等相关税费上无法享受公办学校的税收优惠。三是民办学校投融资体制的改革。根据我国有关法规，民办学校的校舍和操场等固定资产属公益资产，无法进入银行的抵押物行列；同时民办学校作为民办非企业的法人单位，不以营利为目的，无法取得回报，难以获得银行贷款，造成民办学校获得银行贷款比登天还难。四是民办学校的监管。民办幼儿园的注册大体分为三种：在教育部门审批、在民政部门登记、在工商部门注册。前两种分别归教育部门和民政部门管理，一般都比较规范。但在工商部门注册的幼儿园，有时候会出现经营范围、场所与注册内容不一致的情况。由于工商部门更关注企业是否纳税，也由于注册企业太多等各种原因，工商部门没有精力去查企业是否违规经营，由此为一些不法分子带来了可乘之机，也降低了社会对民办教育机构的信任度。

三、政策建议

1.正确看待民办学前教育及其发展

在市场经济下，公共性是财政的最本质特征。学前教育作为一项公益性事业，民生工程，财政资金理应投入，对于民办学前教育及其发展要坚持以下几点：一是破除“发展民办教育是因为以前政府穷”的观念，防止各级政府“富而挤民”的错误做法，确立民办教育是深化教育改革、构建多元化的选择模式教育体系必然趋势；二是破除“发展民办教育是给私人发了财”的观念，防止片面的制裁式歧视政策，确立民办教育是满足人民群众多层次、多样化教育需求，是公办教育的重要补充；三是破除“加大教育投入就是加大公办教育投入”的观念，防止公共财政“公办化”的倾向，确立民办教育也是公共资源配置应该关注的公益性民生事业组成的一部分；四是破除“办好公办教育才是政绩”的观念，防止政府有关职能部门在规划公办教育时为民办教育设置人为障碍，确立公、民办教育共同发展，提高民办教育质量和水平也是政府应尽职责的认识；五是破除“财政扶持民办教育是国有资产流失”的观念，防止民办教育被排挤在国家教育体制资源和财政支持之外，确立民办教育也是接受国家教育体制和财政支持的国家公共事业的认识。

2.建立包含民办学前教育在内的财政扶持制度及其保障机制

从制度上确立财政扶持民办学前教育的责任，既是确保民办学前教育健康发展的前提，也是规范政府行为的要求。义务教育投入保障机制对我国农村义务教育的快速发展，城乡义务教育投入差距的快速缩小都起到了根本性的作用。当前入园难、入园贵问题的解决，同样需要在体制机制上做文章。目前，对民办学前教育扶持的主要方式是以奖代补，以什么作为奖励内容、奖励内容是否具有合宜性、奖励的标准如何确定、奖励资金如何在政府间分工，这些问题均没有从制度上解决，对民办学前教育举办者来说，就没有吃上定心丸，民办学前教育很难持续发展。

3．借鉴各地扶持民办教育发展的经验，尽快完善包含学前教育在内的财政扶持民办教育发展的相关配套政策

以《民办教育促进法》颁布实施为标志，包括学前教育在内的民办教育发展进入了法制化轨道。但是，各地在促进民办教育发展的实践中，由于民办教育发展的核心问题“学校法人属性”“合理回报”“税收优惠”“投融资问题”没有明确规定，由此为各地扶持民办学前教育政策提供了广泛的实验区。各地有异的扶持政策及其效果，为我们研究比较各种政策提供了丰富的试验平台，我们应该紧紧抓住这个有利时机，及时总结经验教训，出台相关政策，为民办学前教育教育健康发展保驾护航。

作者：陈俊瑾单位：浙江省兰溪县财政局