学前教育的顶层规划研讨范文

学前教育宪法保障的规范基础

立宪主义宪法最核心的价值在于基本权利的保障。宪法是基本权利的证明书，也是基本权利的“护身符”。公民的基本权利只有得到宪法的确认和保障，才不至于被公共权力所侵犯和忽视。宪法作为“法律中的法律”，对公民基本权利的确认和保障直接关系到其他法律对公民具体权利的确认和保障。从这个意义上讲，宪法对公民基本权利的保障起到了至关重要的作用。保障公民的基本权利是宪法永恒的主题，宪法一般由公民权利条款（人权规范）和国家组织条款（组织规范）两大部分构成，对公民基本权利的保障始终居于核心地位。宪法对公民基本权利的保障作用是宪法最原初的作用，也是宪法最终极的作用。学前教育的宪法保障之关键和起点则是学前教育宪法规范载入宪法，即作为一种宪法权利的确立。

（一）作为政策的学前教育宪法权利

世界上许多国家对宪法意义上的“公民权利和政治权利”与“经济社会和文化权利”予以区别对待。公民权利和政治权利规定为基本权利，而经济社会文化权利则作为政策目标，公民权利和政治权利被当作是需要立即实现的权利，经济社会文化权利作为政策目标则是国家应该努力实现的理想，其实现有赖国家具备的经济文化资源和所处的社会发展阶段。该政策性类型的宪法权利的条文表述通常不是出现在专门的宪法权利章节中，而是出现在“国家政策目标或原则”之类的章节中。单就我国宪法第19条规定的“国家……发展学前教育”而言，其出现在宪法“总纲”中，是“国法秩序的纲领”关于教育事业的宪法规范。这属于“以规定政府义务为内容的规范”，以德国法学家阿列克西关于宪法规范分为主观性规范和客观性规范两大类型的视角来看，我国宪法第19条的规定属于客观性规范，并非一种授予主观权利为内容的主观性规范。如果仅仅依据该条款来看，这就是一种比较典型的作为政策目标或原则的学前教育宪法权利。

（二）作为宣认的学前教育宪法权利

与作为政策目标或原则的形式不同，宣认性的宪法权利是在宪法文本的权利章节中直接规定学前教育。学前教育权利成为明确的宪法权利而不是政策目标。与作为政策目标的学前教育宪法权利相比，这种意义上的学前教育宪法权利具有的一个最为明显的优势是，它是一种主观性宪法权利的确认，国家负有尊重和保护的义务，不得以经济社会条件为由而推诿塞责。我国宪法第46条作为受教育权的宪法规范，直接明确地宣认了公民受教育权的宪法权利的性质和地位，这一点乃学界共识。但应该看到，该条款或是第49条，都并非是对学前教育宪法权利的直接宣认。然而，依常识理解，该条款字面含义即隐含有学前教育宪法权利。作为一种明确的权利类型的学前教育宪法权利呼之欲出，欠缺的只是宪法意义上的法律解释和法律推理。

（三）作为推定的学前教育宪法权利

法律不可能穷尽一切潜在的权利，除法律明确宣示的权利以外，尚有法律默示的权利、法律漏列的权利、法律未预测到的新生权利等，“权利推定是以法律明示的权利或者与之相关的法律原则、立法宗旨为依据，推定出默示权利及其他应有权利的存在并确认其合法性的过程。”阿列克西也指出存在一种根据宪法基本权规定而派生出来的规范，这些衍生规范如果能够通过正确的基本权论证，从宪法明文规定的基本权规范推衍得出时，便可视为有效的基本权规范。

根据我国宪法第19条、第46条和第49条之规定，综合来看，宪法确立了学前教育的宪法规范。学前教育宪法权利不仅仅是政策性的宪法权利，而是明确的基本权利，显然具备宪法权利的性质、地位和效力。在我国1982年宪法中，学前教育已经入宪，这是学前儿童教育权利与宪法规范的结合。从宪法的视角看，一种新的宪法规范———学前教育权利宪法规范自此产生。学前教育权利和法律关系不是仅局限于教育法律或法令等位阶较低的法律文本中体现，而是同时在宪法文本中呈现。

学前教育宪法权利的双重属性

宪法权利是一种法律意义上的权利，但并非一般的权利，而是一种基本权利。在英美语境下则一般使用“人权”概念，而德国宪法习惯以“基本权利”或“基本权”称之，日本则谓之“基本人权”。

我国宪法上的用语是“公民的基本权利”。这种由宪法规范的权利是一种基本性的重要权利，并非仅是一种“宪法所赋予的权利”，实为“宪法所保障的权利”。当今立宪主义宪法权利与“人权”和“基本权”概念本质相当，实际上包括了近代宪法的“市民性和政治性权利”以及现代宪法上的“经济性的和社会性的权利”。所以，在宪法学理上，一般将宪法权利分为自由权和社会权。自由权是一种消极权利，是指个人要求国家权力作出相应不作为的权利。社会权则是一种积极权利，即个人要求国家权力作出相应作为的权利。近代宪法主要保护自由权，现代宪法则主要保护社会权。学前教育宪法权利一般而言总体上属于社会权范畴，但同时具有自由权的内容和面向，是一种兼具社会权和自由权的综合性权利。自由权和社会权“二分法”的宪法学理有助于深入理解学前教育宪法权利。

（一）学前教育宪法权利的社会权属性

学前教育宪法权利的社会权是作为基本权利的受益权功能，所对应的是国家的给付义务。为保障学前儿童受教育的宪法权利，国家以积极的立场、态度和手段，帮助和保护学前儿童的学习权利。至少包括“入学请求权、必要教育设施的创设请求权、获得教育资助权”等内容。国家要在“提供入学机会、建设教育条件和给予教育资助”等重要关键方面对学前儿童负担起职责，积极履行国家义务。

当前学前教育的国家战略层面，要在高度重视学前教育发展的基础上，切实加强学前教育事业的投入。中央和地方财政要为学前教育的长足稳定发展奠定物质基础，同时积极吸引社会有利力量促进学前教育事业发展，特别是国家财力有限的区域和地方，更要积极、合理地调动一切可以调动的积极因素。在国家加大投入、增加给付的过程中，要高度重视学前教育师资力量的培育和建设。没有一支数量和质量匹配的幼儿教师队伍，学前教育的发展、学前教育宪法权利的保障和实现等就只是空谈。因此，学前教育国家给付的使命任重道远。国家保障学前儿童宪法权利的关键和核心是保障学前教育的平等，力求缩小并最终消除城乡差别、区域差别，以及在性别、民族、宗教等方面存在的不合理差异。学前教育宪法权利的社会权之终极价值追求和最为现实所窘迫的是保障学前教育平等，实现起跑线上的教育公平。在学前教育发展法律规范的宪法金字塔顶端，必须一以贯之以平等。就学权利平等、教育条件平等和教育效果平等三个层次，在学前教育的宪法权利“追求和奋斗”中一个不能少。

（二）学前教育宪法权利的自由权属性

“国家无权制定法律束缚个人在物质、智力、道德诸方面进行发展的自由，但是显然国家强制所有人接受最低限度的教育并没有违背这一原则，因为受教育恰恰是个人活动发展的前提条件。”学前教育宪法权利在很大程度上依赖国家的积极给付，但这并不意味着学前儿童在学前教育中就没有了自由。国家保护学前教育宪法权利的终极价值是为了人的全面发展。这对立宪主义宪法而言，即是其终极价值的追求———“人的尊严”。国家对学前教育的积极介入是为了“人的尊严”之追求，也受到“人的尊严”之尊重的限制。这种尊重就体现了学前教育宪法权利的自由权维度。在非义务化阶段和当下，学前教育宪法权利的自由权方面的关键是入学选择问题。是就近入园还是择园，涉及到学前儿童及其家长的基本权利和自由。“入园难”的社会问题和社会矛盾从宪法权利的视角来看，是宪法权利受到侵害和威胁的一大症状。从总供给的角度来看，解决“入园难”有待国家给付在社会权方面的责任和义务。在一定条件下，某个阶段中的结构性问题是自由权保障问题。学前教育入学选择是一项基本自由，国家负有的职责是破除妨碍学前儿童及其家长基本权利和自由的各种行为、制度和规范。

学前教育在世界教育发展潮流中有普及化、义务化的趋势，学前教育义务化有利于宪法权利的保障和实现。义务化对学前教育宪法权利的社会权方面来说意义非凡，但义务化所要求的普及强制可能对学前教育宪法权利的自由权方面带来挑战甚至威胁。当前，不入园或在家学习的方式或做法届时将可能成为一种法律意义上的不可行。学前儿童在家学习的方式能否继续成为学前教育的一种选择和自由必将成为一个不容回避的话题。以立宪主义“人的尊严”的价值蕴含和追求来看，在追求和推动学前教育普及化和义务化的大前提和大战略下，可以强调和着重国家提供普及免费的学前教育，但不奉行强制入园的理念和原则，以“入园”和“在家”两种方式并举推动学前教育的发展。适龄学前儿童在家学习的选择和自由应得到国家的尊重。对这个问题，国家应该也可以在更高层面上保障学前教育宪法权利，即由于父母的受教育程度对儿童学习具有显著的积极效应，国家应当给予有需要的学前儿童家长以适当、必要的教育帮助，以促进学前儿童在家学习成为一种实现宪法权利的合理选择和有效途径。

学前教育宪法保障的实现路径

要让学前教育宪法权利从宪法文本走向现实生活，需要宪法规范得到切实有效的落实，这种宪法才不是名义上的宪法，而是“体现了立宪主义精神，并具有规范实效性”的“规范宪法”。这样一来，学前教育的宪法规范也就走向了规范宪法意义上的学前教育。这个动态的实践过程也是学前教育宪法权利走进生活、走向现实的过程。这是学前教育宪法权利规范具体化、现实化的过程。国家有关机关和部门应切实承担职责，履行义务，促进学前教育宪法保障的实现。

（一）学前教育立法的迫切需要

学前教育在我国1982年宪法中入宪后，立法机关陆续颁布了一系列相关或涉及学前教育的教育法律。如，1990年颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，1991年颁布了《中华人民共和国未成年人保护法》，1993年颁布了《中华人民共和国教师法》，1995年颁布了《中华人民共和国教育法》，有关学前教育立法工作在教育立法进程中附带性启动，但并没有明确、专门的“学前教育法”立法。在20世纪末“初步形成的……有中国特色社会主义教育法律体系”显然还缺乏学前教育法这重要一环。但十多年来，教育立法工作不再是立法机关的工作重心，学前教育立法迟迟未能启动，甚至不能进入立法规划的视野。

新世纪伊始，学前教育事业蓬勃发展。从2004年开始，全国人大教科文卫委员会、中编办、教育部等部门先后到江西、江苏、山东、河北等地进行了学前教育立法调研，了解各地在学前教育事业发展和管理方面的经验和问题，梳理了立法需要研究和解决的问题，为正式启动立法工作做了基础性的工作。2009年学前教育立法正式纳入《全国教育事业“十一五”发展规划》和教育部“十一五”立法计划。2010年国家陆续颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》（以下简称《教育规划纲要》）和“国十条”，教育尤其是学前教育受到高度关注。适逢新一届人大将组成并继续展开立法工作，学前教育立法面临难得的历史机遇。通过学前教育立法使得宪法中的学前教育条款法律化、具体化，这种实现学前教育宪法权利的立法保障是最有力、最基础的权利保障途径和方式。宪法由于高度抽象性以及根本法的地位，决定了宪法规范难以直接适用、执行。学前教育立法对学前教育的宪法保障具有无与伦比的作用和意义。

（二）行政权的积极贡献

即使学前教育宪法权利有了立法保障经由立法而具体化为法律权利，并不必然自动地成为学前儿童实际享有的权利，其实现很大程度上还依赖国家行政权力的积极作为。“徒法不足以自行”，法律的生命在于执行。立法不易，执法更难。学前教育发展的宪法保障依赖于行政权力的积极功能。这在给付行政时代的中国语境下尤为关键。据国务院法制办统计，中国有近80%的法律法规是由各级行政机关贯彻执行的。

学前教育宪法权利具有很强的社会权属性，需要国家权力积极作为来保障实现。相比立法权力，行政权力具有更强的能动性和给付功能。现代行政法尤为强调关注积极行政服务行政所具备的宪政功能和意义。德国行政法之父奥托•梅耶的经典名言“宪法消逝而行政法长存”在中国学前教育法语境下可谓相当暗合。目前，学前教育的法律规范总体而言是行政法的天下，行政法规、行政规章和行政规定构建了学前教育法律规范体系的基本骨架和血肉。学前教育宪法权利的保障和实现如果没有行政权力的支撑将荡然无存。从这个意义上讲，学前教育的行政法可以说是一种“具体化宪法的行政法”。

《教育规划纲要》和“国十条”是教育改革和发展的蓝图，是我国学前教育发展的纲领性文件。这两个文件是国务院在国家战略层面发展学前教育的宣告，是学前教育宪法权利向行政法权利转换的重大举措，也是行政权对学前教育宪法贡献的生动写照。我们期待国家有关行政机关和部门在不同层级不同区域就该纲领性文件进行细化、展开和落实。经由行政权力贯彻落实学前教育执行工作，学前教育宪法权利必将得以大范围、深程度地走向现实，从法律权利逐步变成现实权利。

作者：冯强单位：南京师范大学教育科学学院