义务教育财政的挑战与转移支付范文

一、义务教育经济困难

尽管经济发展水平较低,人口众多,地理条件和文化等方面差异巨大,1949年建国以来中国教育事业依然取得了举世瞩目的成就,体现在普及义务教育、成人扫盲、正规与非正规教育系统的建立以及高等教育的改革和规模扩展等诸多方面。[1]教育发展被看成是整个社会政治经济发展的基础。在过去20年里,普及义务教育是中国教育发展的重点。一般认为,义务教育的重要性在于提高劳动者的生产力和造就合格公民。但近些年,中国在普及义务教育特别是在农村人口中普及义务教育的过程中遇到了严峻的挑战。贫困地区、农村地区的财政困难和地区间教育投入不平衡是其中两个比较突出的问题。这两个问题与义务教育投入体制密切相关。

自80年代初期开始,中国的教育财政体制经历了根本性的结构变迁,由先前经费来源单一的集中体制转变为经费来源多样化的分权体制。这一变革是在国家公共财政改革的大背景下发生的。[2]县乡政府承担了基础教育的主要责任。经费从预算内外两个渠道筹集。但在很多贫困和农村地区,基层政府所筹集到的教育经费不足以支付教师工资。与此形成对比的是在一些经济比较发达地区,义务教育从政府和非政府渠道都能筹集到更多资金。这导致了不同地区间生均教育支出的不平衡。在教育系统外也存在类似的困难和不平衡。解决这些问题对经济发展、社会平等和政治稳定都有重要意义。

世界银行最近的一项研究强调指出,义务教育的财政困难和投入不平衡将成为中国教育在新世纪面临的主要发展障碍[3],认为应建立一个相对简化的财政结构,将义务教育的投入责任由乡村转移到县一级。这一建议主要针对的是乡级政府财力薄弱这一情况,以减少县内的投入不均衡。过去两年,中央政府进行了改革税费、强化县一级投入责任的尝试。也有人主张建立一个规范的、切实的政府间转移支付制度(从中央和省到县一级)以解决义务教育投入问题。[4]研究教育投入现状,探索义务教育投入的合理政策成为一个重要的研究课题。

本研究有两个主要目的:分析义务教育财政面临的挑战,并对运用政府间教育财政转移支付面临的挑战进行探讨。本文分为四节:第二节综述以往对于贫困地区财政困难和地区间不平衡的研究;第三节是利用1997~1999年县级数据对教育投入现状和地区不平衡的研究;第四节是对分权化系统中政府间教育财政转移支付的国际经验的探讨;第五节讨论的是在中国建立规范化的、切实的义务教育政府间财政转移支付制度的有关问题。

二、以往关于经费使用和地区间不平衡的研究

中国自1985年开始教育财政改革,至90年代初基本建立了分权化的、包含预算内和预算外资源的义务教育投入体制。建国以来教育投入水平一直较低,以往研究的重心也一直是在资源筹集方面。但自90年代以来,关于教育资源使用和基础教育投入不均等状况的研究越来越多。这些研究在研究资源使用时大多是分析学校在各会计科目上(如事业支出和基建支出)或按来源(预算内和预算外)的支出水平,计算的多是生均指标。

以往研究根据分析单位的不同可分为两组。一组以省为分析单位。比较早的一个是曾满超利用29个省的数据的研究,发现1989年小学教育支出水平最高的省份生均总经费支出(事业费加基建费)是最低省份的5·2倍,初中生总经费支出最高省份是最低省份的4·5倍。[5]这项研究也发现了中小学生均支出与各省人均产出水平之间的显著的高度正相关关系。在一项研究中,王善迈等将30个省划分成四类地区,发现1988~1994年间生均支出的变异系数增大了。[6]上海智力开发研究所将30个省划分为三类地区,发现三类地区小学生均总支出比从1988年的2·8∶1·5∶1·0提高到了1992年的3·0∶2·0∶1·0。[7]在一项较近的研究中,杜育红和王善迈发现从1978年到1996年小学生均总支出增加而初中并无增加趋势。[8]一些研究使用的是部分省份的数据。例如蒋鸣和发现经济省(由江苏、浙江和广东代表)与不发达省(由安徽、河南和贵州代表)生均预算内支出比由1990年的1·61提高到了1993年的2·14。[9]多数研究指出,贫困地区的生均教育投入不足,体现在拖欠教师工资,学校物质资源匮乏,设施落后等很多方面。利用省这一重要教育管理层级的数据进行研究很有意义,但不能了解省内不平衡的状况,而省内状况往往也具有重要的政策含义。

自90年代中前期起教育部收集的基层数据为利用县级数据进行研究提供了巨大便利。最早的是蒋鸣和利用374个县进行的研究。[10]这一研究发现1990年人均教育总支出和人均收入间存在正相关关系。通过沿海地区和中部地区县级单位的对比,张力发现前者生均事业支出是后者的1·8倍。[11]利用1753个县的数据,蒋鸣和发现小学生均事业支出地区间的巨大差距在1997年依然存在。[12]该研究还利用511个县的数据估计了1994年和1997年的基尼系数,发现在这几年间地区间的不平衡程度并未发生大的变化。此结果是利用抽样数据得到的,但样本不一定具有代表性。该研究也发现贫困地区非人员性支出较少,城市学校的支出水平大大高于农村。潘天舒利用2173个县1998年的数据发现基础教育生均支出有很大的地区差异。[13]到目前为止的这些研究大多利用的是非随机样本。以往研究也很少比较民族与非民族地区之间的差异状况。

概括说来,以往研究表明,中国基础教育生均支出存在很大的地区差异。利用省级数据的研究则指出,从80年代到90年代初差距有所扩大。以上综述表明以下几方面的工作很有必要:(1)对学校支出差异进行更为全面的研究(包括对比民族与非民族地区);(2)使用更全面或更具代表性的数据以减少潜在偏误;(3)全面分析某一基准年的支出情况作为今后分析的参照;(4)对90年代后期的差异情况进行分析。

三、资源的利用和地区间不平衡

本研究试图通过分析1997和1999年数据实现上述诸目标。重点在于以下三个研究问题:学校教育资源是如何使用的,不同地区间有何差异;学校支出的地区不平衡程度如何;1997年到1999年期间不平衡状况有无变化。本研究的分析单位是“县级”(实际包括县、县级市、地级市的区以及直辖市的区和省市“财政本级”单位)。数据包括大陆地区除西藏外所有省、自治区和直辖市。1999年数据包含大约2900个“县级”单位;1997年有大约2600个。本节的分析主要分为三部分:第一部分分析1999年学校教育资源的使用情况,分别描述了全部样本、“一片”/“二片”/“三片”地区、农村/城市以及民族地区/非民族地区样本的事业、基建支出以及预算内外的支出情况。①第二部分估算了1999年学校支出的地区间不平等程度。使用的指标包括调整极差、调整极差率、变异系数、基尼系数和塞尔系数,并对塞尔系数进行了分解,分解为省内和省间不平等以及农村与城市地区之内和农村与城市之间的不平等。第三部分对比了1997和1999年的资源使用情况。因质量不理想以及覆盖率有限,本研究没有使用1997年之前的数据。

(一)学校的资源使用情况

就全国来看,小学生均总支出大约为701元,其中事业支出占93·9%;初中生均总支出约为1165元,其中事业支出占92·0%。如此高比例的事业支出在其他发展中国家初等教育中也是常见的。小学生均支出水平约为初中的66%。与农村地区相比城市小学和初中的支出水平较高:小学城乡生均支出比是1·84,初中是1·69。虽然就平均而言非民族地区的支出水平高于民族地区,但差距明显小于城乡差距:非民族与民族地区小学生均支出比是1·06,初中是1·24。初中阶段差距较为明显。“一片”与“二片”、“一片”与“三片”地区之间的支出差距都很大。“一片”地区的小学生均总支出比“三片”地区高71%,初中高75%。1999年“二片”地区的生均支出水平实际上是低于“三片”的。表1也显示了不同地区教育资源在事业和基建支出之间的分配比例大致相同。事业支出所占比重约为92%~95%。

(二)地区不平衡的变动趋势

为了研究投入不均衡状况从1997年到1999年期间有无变化,研究者抽取在1997年和1999年数据库中重复出现的县级单位构建了一个“跟踪样本”。“跟踪样本”在小学层次包含2471个县级单位,在初中层次包含2417个县级单位。表10是利用“跟踪样本”计算的两年的生均总支出及各种地区不平衡指标。从1997年到1999年小学和初中的生均总支出都有较大增长,地区不平衡情况似乎有所变化。其间城乡差距在两个办学层次都有所扩大。但小学层次非民族、民族地区比略有减小,初中层次基本未变。在两个办学层次“一片”与“三片”差距有所扩大,而“二片”相对于“三片”失去了优势地位。因此从区域上来看“一片”与全国其余部分的差距变大。实际上到1999年“二片”与“三片”地区之间的生均支出水平已相当接近。换句话说,就生均支出而言,全国似乎只存在两类地区:“一片”(即沿海和较发达省份)与其余地区。

五个不平等指标显示的结果却有所不同。根据调整极差、调整极差率和变异系数,两个办学层次的不平等程度都有所增加。但根据基尼系数,不平等状况基本上未变,而塞尔系数却显示不平等程度有所缩小。总的说来,表10结果说明生均支出有极化势头,即支出分布的两端变动较大,但就全体来看不平衡状况比较稳定。这一发现似乎与近几年所观察到的两个现象是一致的:一是中央政府加大了对贫困地区义务教育的支持力度,二是地方政府更自主支出于教育。换句话说,国家有意识地提高了支出分布底端的支出水平但并没有为上端设置支出上限。需要指出的是,为数据所限,我们研究的是很短一段时间的支出变动情况。如果有较长时段的数据,基尼系数也可能会发生变动。尽管如此,此研究为观测今后生均支出水平的变动提供了一个基准。概括说来,对1997年和1999年数据的分析有助于证实:(1)城乡之间、沿海发达省份与其他地区89之间存在生均支出方面的较大差异;(2)支出分布两端有极化现象;(3)贫困、农村地区学校有财务方面困难,包括收入匮乏和非人员性投入不足;(4)杂费对义务教育投入的重要性增强,将加重贫困家庭教育负担;(5)虽然不平等主要仍是省内不平等,但省间不平等有所加大(见表10末行)。这些问题显然与当前义务教育的投入体制有关。当然这些问题并非中国所独有,是教育投入较多依赖地方政府和社区资源的分权化教育财政系统普遍存在的问题。其他国家的经验表明政府间财政转移支付可以成为解决这些问题的重要手段。

四、分权化财政系统中政府间财政转移支付的作用

教育财政关注的是如何筹集和在学校之间分配资源。筹集和分配资源的决策通常有三个准则或曰目标:充足、公平和效率。充足指的是要筹集足够的资源以供给理想水平的(包括数量和质量上)教育服务。公平指公正地筹集和分配资源以使具有相同特质的受教育者得到相同的待遇(横向公平)而具有不同需要者得到不同的待遇(纵向公平)。资源筹集的效率关注的是政府汲取收益的活动能否最低程度地扭曲市场机制。教育资源分配的效率指的是以给定的资源实现教育产出最大化。在评估教育财政系统时也要对这些标准进行探讨,考察系统实现这些标准的程度。

除以上标准外,经验表明透明度和责任制也是提高实现目标的能力的重要系统特征。透明度指的是决策过程中目标界定的明晰性、决策规则的明确性和过程的公开化。一般认为具有透明度的教育财政系统会提高系统运行中的信任度并遏止资源筹集和分配中的舞弊行为。责任制指清楚界定关键当事人的权力和责任,使其能对自己行为的后果负责。除此以外,资源筹集可能有很多渠道,但最主要的来源渠道应该能使学校收入稳定并有持续增长。换句话说,学校的主要运行开支不能依赖于不充分的、不稳定的收入来源。

教育决策的分权化是在很多国家都经常引起争议的问题[15]。在实践中各国教育财政管理的分权化程度不同。在一个分权化的教育财政系统中,通常基层政府和学校负责人(如校长和校董会)在决策中发挥主要作用并承担学校资源筹集和分配的主要责任。一般认为,财政分权有三个潜在优势:

(1)通过增强学校和基层政府的主人翁责任感以筹集更多教育资源;

(2)通过把决策权下放给就近者、更熟悉学校情况者以及了解社区教育需求和基层环境者来提高教育效率。这对于大型的多元化的系统更为重要;

(3)通过分享决策权和划分投入责任解决不同政府层级之间的矛盾冲突。

但由于经济社会发展不平衡和地方政府财力的差别,财政分权亦有两个主要缺点:

(1)地方政府可能缺乏正确决策所需的管理能力或满足地方教育需求的财政能力;

(2)过度依赖地方财源可导致地区之间教育投入的严重不平衡。

另外,以下几个方面有助于一个分权化系统的平稳有效运行。

(1)明确界定各级政府和学校重要负责人的决策权限;

(2)各级政府和学校主要负责人拥有履行指定的责任的财力、人力和管理手段(如管理信息系统);

(3)能使每一级政府和学校主要负责人对其决策和学校教育的绩效负责;

(4)教育财政系统中有一个用来确保所有基层单位都有“最低充足支出水平”、减少投入的过度不平衡的政府间转移支付制度。

概括说来,政府间转移支付制度是一个教育财政体制的重要组成部分,其作用是消解分权化系统的消极方面。其主要目标是确保充足和提高平等程度。[16]

在一个分权化教育财政系统中,某一级政府的重要性往往是由它(所投入的部分)在学校收入中所占的份额来衡量的。在学校收入构成中各级政府的投入所占的比重在不同时期会有很大的不同,这可以反映投入体制的变化。一个很好的例子就是美国的K-12(幼儿园到高中)公立教育系统。在20世纪头几十年里,80%以上的K-12公立教育经费来自基层(学区)。学校收入中大约1/6来自州一级,联邦政府的投入几乎为零。来自学区的学校收入主要是财产税。但因为不同地方财产税税额差异很大,来自于学区的生均学校收入差别很大。后来州政府在K-12公立教育投入中的角色越来越积极;1997年到1998年度州的份额达到了48·4%,而学区的份额降到了44·8%。州拨给学区的K-12教育经费多数都是均等化资金,用来确保所有地区都有“最低充足支出水平”(称为“基础”水平),减少具有各种不同的条件和不同需求的学区之间的支出不均等程度。州经费分配采用几种不同的公式,考虑到财政能力、努力程度和其他因素。州的均等化资金用于学区的日常运行。联邦政府的作用一直微乎其微。多数联邦拨给学区的经费都是用于特定项目的专项资金。研究表明资金划拨给地方教育机构的方式会影响当地资源的支出水平。

不足为奇,执行政府间转移支付计划的挑战之处在于如何定义“最低充足经费水平”。理论上来说,这一水平可以以学生、学校或行政/地理区域为单位来划定。对一个多元化的大国,以学生或学校为单位执行这种计划是不现实的,更多的是以区域为单位,主要是考虑减少管理费用。近些年一些教育财政专家倾向于从以区域为单位的计划转向以学校为单位。

在实践中,有两种方法确定何为学校经费的充足水平。第一种方法是将“充足”水平与教育投入特别是日常运行的预算科目相联系,负责投入的政府部门通过一个政治过程决定均等化资金的数量,再以此为基础确定“充足水平”。这种方法力图确保支出底线,减少不同地区生均支出的不平衡。但它与基层地区或学生的教育产出无关。与之相对照的第二种方法是产出导向的,与“充分性”的观念有关;它所关注的是能实现理想教育产出水平的充足投入水平。从这种“充足”观念出发确定充足水平也有不同的方法。[17]例如,可以通过用统计的方法确定生均支出与教育产出的关系来导出达到理想教育产出水平的经费水平。另一个方法是寻找达到了某种可以接受的教育产出水平的学区,把这些学区的投入水平视为“充足水平”。第三种方法是利用教育专家判定教育系统的充足水平;这一充足水平可以通过对教学投入要素成本的分解来获得。

教育财政分权化的国际经验对于正在逐步建立多层次教育投入体制的中国具有借鉴意义。很显然,在评判外部经验的有用性时要有批判眼光。一般认为并无适用所有国家的“最佳”体制。而解释国家间差异的因素也具有多样性。一国的教育财政体制往往是历史因素(如殖民和新殖民联系)、国家的主导意识形态、政治的现实以及经济的可能性的产物。由于这些因素随时消长变迁,因此应把教育财政体制的发展看作一个动态过程。教育财政研究的挑战性就在于能否为处在特定历史阶段和国家整体发展大背景之下的教育财政系统的适当发展提供合理化的建议。

五、建立义务教育政府间财政转移支付系统的有关问题

置于整个社会的经济、社会和政治变迁的背景之下,中国的义务教育财政改革可以被看作是一个周期性干预和调整的过程。80年代初期中国开始在各政府控制部门(包括教育)进行分权化改革时,主要关注的是界定、试验和实施一个分级管理的系统。在教育部门特别是中小学,主要任务是把行政和财政管理下放到县乡以至村级。80年代后半期这一改革得到了迅速而卓有成效的贯彻执行。1994年的分税制改革进一步明确了各级政府的收入来源。但是决策权的下放并未能与责任下放同步。不过必须承认随时间推移基层政府对教育事务的决策权确实增大了。

同时人们也可以观察到:地方政府管理初等和中等教育的技能,包括人员培训、收集使用信息和运用技术等方面的能力大大提高了。而到目前为止,确保基层政府,特别是贫困、农村地区政府有实现其教育责任(特别是实现和巩固九年义务教育)的财力的措施明显缺位。确保财力并不在1985年教育财政体制改革的日程上。当然在改进中小学教育的责任制、改善资源使用效率方面还有一定的空间。例如不时有关于滥用、挪用经费、管理人员缺乏足够的培训和认证资格(特别在改革的前些年)、学校人浮于事以及初中存在大量重读和辍学等方面的报道。但仅致力于教育系统内部的改革不一定能改进教育责任制和提高效率,这些都受到教育系统外部的政治的、劳动力市场的、法制的以及其他方面的条件的影响。

改革的一个主要目标是从基层政府和各种非政府渠道筹集更多的教育资源。伴随着经济的持续快速增长,教育支出(包括义务教育支出)在整个80和90年代也经历了持续增长。但是90年代的多数时间里教育支出占GDP的比重有下滑趋势:1991年是2·86%,但1997年只有2·49%。90年代初国家设定了到2000年达到4%的目标。很明显这一目标没有实现。但在1999年6月北京召开的全国教育工作会议上国家宣布中央教育投资三年每年要增长一个百分点,省级政府也要根据各自的实际情况增加用于教育的拨款。2000年公布的比例是2·87%,与1991年水平相当。这种增长如果能够持续,对教育发展将非常有利。1991年到1997年政府预算内教育支出占教育总支出的比例从62·9%下降到了53·6%。到2000年,这一比例略有上升,达到了54·2%。但可以看出实际上预算外与预算内的经费在重要性上几乎不分轩轾。预算外经费的差异也是造成教育投入地区不平衡的重要原因。回顾中国教育财政分权化的历程,很多观察者都认为教育的数量发展相对于教育资源的筹集来说是明显超前的,尤其在贫困农村地区。目前体制的一个主要弱点是没有一个应该成为分权化教育财政系统的重要组成部分的规范的均等化机制。这样一个机制的建立和发展应该成为下一轮义务教育财政改革的一个重点。

关于大力加强中央和省对贫困、农村地区义务教育发展的投入至少有三个理由。首先义务教育可以提高个体的生产能力从而使他们成为更合格的社会劳动者。对中国和其他国家的研究都表明教育可以大大提高农业劳动者的生产力,小学和初中教育可使农业劳动者获得更高收入和向非农工作转换。随着经济结构的变迁,以加大人力资本投资来促进这些地区经济的发展越来越有必要。第二,中国沿海地区和西部省份、城市与农村地区的经济发展不平衡程度高。西部和农村地区在经济生产力和生活水平方面大大落后于沿海和城市地区。造成这种状况的部分原因是过去20年里国家政策对这些地区的倾斜度偏低。公平成为要求国家关注西部和农村地区发展的重要理由。第三,地区经济发展差距加大,农村税赋过重等因素易引起农民群众不满。为保持政治稳定起见,也要采取切实步骤提高农村居民的教育福利和生活水平。

中央和省级政府实际上一直在为贫困地区的教育发展提供财政补助。但目前的均衡化措施有几个方面的局限性。第一,补助数额较小。在上一个五年计划里中央政府“国家贫困地区义务教育工程”总投入共计39亿元,分摊到每一年只有7·8亿元。省级政府按要求进行一比一配套。而1997年预算内教育经费支出共计1860亿元。如此来看中央和省级政府资助贫困地区的基金只占预算内教育经费的不到1%。从推迟实现“普九”、拖欠教师工资和一些贫困地区办学物质条件恶化等情况可以推断出补助的力度是不足的。在当前的五年计划中,中央政府计划投入50亿元。增长并不很大,中央和省级政府投入的比例仍然会很小。第二,中央和省级政府的补助尚不是义务教育财政体制的制度化组成部分。它是一个相当特别的用来应对巨大的、复杂多样的、分权化系统的根本性问题的政策工具。第三,中央和省级补助从类型上看仅局限于工程性的专项资金,对用途有特定限制(主要用于学校设施设备),并未用于学校事业性支出。而要有效解决贫困/农村地区经费不足和地区差异过大的问题,政府间转移支付必须成为经常性经费来源并在义务教育经费中占有相当大的份额。

建立经常性的切实的义务教育政府间转移支付制度在未来一些年里会变得越来越紧迫。很多乡镇政府由于财源有限根本不具备支撑义务教育的能力,这一点对政府和教育工作者来说已经是显而易见的了。拖欠教师工资的现象就是这一困难的体现之一。对农村居民征收的教育税费加重了农村居民的财政负担,同时这也是一个不稳定的学校收入来源。与城市居民相比,农村居民承受了较重的财政负担但获得较少的教育资源。在城乡两大群体之间,成本负担和收益明显缺乏公平性。另外,随时间推移上文所述三个要求中央和省级政府增加义务教育投入的情况可能会越来越明朗化。

要使政府间转移支付成为中国义务教育财政的制度性组成部分尚需一段时间;要使它在义务教育预算内总经费中占有相当比例则需要更长时间。应该把建立制度性的切实的政府间转移支付制度看作一个循序渐进的、分阶段实施的过程。要想使这一制度有效运行也需要不断努力改善教育资源的使用状况和完善责任制。

本文其余部分探讨的是需要在今后一段时期解决的几个问题。包括合理的政府间组织结构、如何筹措更多资源、如何分配转移支付资金以及有关决策过程的问题。

(一)合理的政府间组织结构

当前政府预算有省、县和乡镇几层。世界银行最近的一个研究建议将学校教育经费的投入和管理简化为“中央—省—县—学校”。撤除乡一级有几个好处。第一,乡镇政府没有足够财力支撑“普九”。第二,县在历史上一直是最基层的地方政府组织,而且可以成为比较可靠的投入主体。第三,撤除乡镇一级可以大大减少县内不同乡镇之间教育及其投入的不平衡。第四,考虑到多元化和地方的积极主动性、行政效率和社会可接受的不平衡水平等方面因素,学校以上有三级(而不是四级)对于一个大国来说是比较合理的政府间组织结构。中国县级单位之间差异很大。有的县人口很多,有的则地域广大。出于投入和管理的需要有必要把这样的县分成两个(或三个)教育单位(“学区”)。在过去几年里中央政府已经进行了强化县级财政职能和取消附加征收以减轻农村人口财政负担的试验(如安徽的农村税费改革)。有必要对这些试验进行评估并就这一问题展开更深入的研究,以对建立合理的政府间组织结构提出有价值的建议。

(二)筹措更多的义务教育资源

本研究和其他一些研究的基本观点都是中央和省级政府要大幅度增加对义务教育,特别是贫困/农村地区的义务教育投入。“更多的义务教育资源”不仅指在绝对量上的增加,也意味着教育支出占国民生产总值和政府财政支出的比例要加大。问题在于:更多的政府义务教育资源从何而出呢?其他条件不变的情况下,只要国民经济保持良好的增长势头,生均支出的绝对量也会增长。但实现教育支出的相对增长需要的是政府财政收入的相对增长(政府财政收入占国内生产总值的比例的增长)、政府教育拨款的相对增长(教育拨款占财政支出的百分比的增长)以及随政府职能的转变(如减少政府经济生产职能和取消除军事和其他特殊部门以外的对国有企业的补贴)减少在其他领域的财政支出。简单的匡算表明财政增加教育支出是有潜力可挖的。增加政府义务教育支出是增加政府教育支出这一更大的问题的一个部分。很长一段时间里关于中国的研究都一致认为政府应大幅度增加教育支出,以解决长期教育投资不足所导致的教育不足问题,满足快速发展的经济对教育的需求,并在以知识为基础的全球经济中建立人力资源的比较优势。当然对增加政府教育支出的政治支持是必不可少的。由于经费问题涉及到政府教育资源在发达和不发达地区之间、城市居民与农村居民之间以及优势群体和弱势群体之间的的重新分配,因此政治上的挑战不容忽视。

一个相关的问题是中央和省级政府在筹集更多资源的过程中的责任问题。自90年代中后期中央政府主导着对贫困地区的财政补助。省和县则被要求提供配套资金。但政府间义务教育转移支付资金在使用上至少存在三个问题:它是建立在中央政府的特别决策基础上的,不是义务教育财政体制的制度性组成部分;相对于教育需求来说,资金数目过小;另外省级政府是被动参与者。本研究不同年份塞尔系数分解的结果显示:(1)投入不平等主要是省内不平等;(2)省间不平等和城乡间不平等有增大的趋势。当然统计分析主要是描述不平等状况,不涉及因果关系。结果(1)说明省级政府在解决义务教育投入的县级不平衡问题时应该扮演比先前更为积极的角色。例如,省级政府应增加转移支付资金并将此种资金成为县级教育经费的经常性来源。但是结果(1)并不意味着省级政府应该负责60%~70%的转移支付资金。省内的不平衡状况可能是很多因素共同造成的:有的因素与省的政策有关,有的则与中央政府的政策有关。本研究的结果也不能说明历史上省级因素就比中央政策更重要。另外,出于平等考虑也应该提出西部贫困省自身究竟有没有解决省内不平衡问题的经济实力。结果(2)表明对中央政府应扮演次要角色的说法要持谨慎态度。这两级政府应扮演的角色不光要取决于责任,也要取决于能力。我们的研究结果的政策含义应该是省级政府要扮演比以前更为积极的角色,而在一定时期内中央和省都应该更加积极地运用转移支付来支持义务教育。这一问题需要更多的研究。

(三)义务教育转移支付资金的分配

在中央和省向县级/学区分配资源的过程中至少有六个相互关联的问题需要进行分析试验。第一个是有关明确中央和省用于义务教育的资源的使用目的和不同用途的。政府间财政关系可以有这样一个原则:中央经费应该用于有关国家整体的问题而省级经费用于与地方事务有关的问题。因此中央和省级资金可以用于不同的项目或有不同的投资方向。保证充足和减少不平等可以是相辅相成、没有冲突的。但目前首要的应该是保证贫困和农村地区义务教育投入的充足水平。本研究和先前的研究都表明在一些地区财政困难程度是惊人的。中央和省级政府应该对这些地区提供帮助,让这些地方的教育发展跟上社会经济发展的步伐,以免落后于其他地区太多。另外,中央和省级政府还应该把资金分配与地方上强化责任制、提高资源使用效率的努力程度联系起来。要特别注意采取措施防止教育经费(包括来自中央和省的教育经费)被挪作他用。第二个问题是关于如何合理设计转移支付项目的。政府间转移支付资金有几种常用类型,如非专项资金、专项资金和收入分享等。可以根据投入资金的目的选择要求配套或不要求配套。不同的选择会对教育支出有不同的影响。第三个问题是关于“充足”概念的界定和操作化。“充足”可以根据投入或产出来定义,用来量化“充足”与否的指标必须可操作。第四个问题是关于确定给每个县/学区的均等化资金的数量的方法的。在这方面有丰富的国际经验可供研究在中国的适用性。一个常用的方法是运用因素法拨款公式,综合考虑学生群体的特征、基层财力、财政努力程度和其他一些因素。第五个问题是要加强贫困学生资助,要使资助真正落实到贫困学生。研究表明,上学的私人成本可以成为贫困和农村家庭的沉重经济负担,对儿童接受教育不利。第六个问题是关于如何平衡中央和省教育资源分配过程中目标和方法的一致性和多样化问题的。由于不同区域、不同省和不同县之间有很大的差异,执行过程中在一些地区调整目标和方法往往是不可避免的。

(四)决策过程

在运用中央和省的转移支付资金支持贫困/农村地区义务教育的过程中,筹集分配资源的决策过程对项目的效率会有很大影响。随时间发展决策过程将越来越需要具有以下特征:(1)透明;(2)有内在化的责任制;(3)包含并积极评价家长的投入和参与;(4)利用信息和技术提高决策水平;(5)定期培训以提高各级决策者的技能;(6)通过立法保证程序的强制性和公正性。很明显,关于政府间财政关系的决策程序不能与教育财政系统以外的更大社会力量相隔绝。尤其在短期,不能把需要和合理性混淆起来。不管怎样,在充分认识中国社会的独特的、处于变迁之中的国情的基础上,对义务教育投入决策的理想的、可行的程序进行探索很有意义。概括说来,自1985年以来中国义务教育的投入体制改革致力于财政分权化和经费来源多样化。虽然取得了很大成功,也在一定程度上导致了不同地区之间教育质量的日益不平衡以及贫困地区公共教育资源不足。这表明在今后有必要建立一个切实的、经常性的政府间财政转移支付制度。