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小议干部教育培训体系的革新路径

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一、干部教育培训体系概述

当前我国关于干部教育培训体系的研究主要从三个方面展开:

1)聚焦特定对象的干部教育培训体系研究。如周莉分析了衡水市干部教育培训体系中存在的问题与原因[1];徐彦梳理了浙江省共青团干部教育培训体系中存在的主要问题并进行了原因剖析[2];上海市城市规划管理干部学校课题组通过分析上海市规划系统干部教育现状与存在的问题,尝试提出较完善的干部教育培训体系框架[3]。

2)聚焦某一时期的干部教育培训体系研究。如郭永红在回顾延安行政干部教育培训的基础上,对该时期的教育培训基本经验与不足进行了总结[4];赵铁锁等将新中国成立以来干部教育划分成全面开展、曲折发展、恢复和发展、全面推进及新局面开创等五个阶段,并对每个阶段的特征进行了概况与归纳[5];朱童心通过解读抗日战争时期中国共产党干部教育培训制度的历史背景、实践历程及历史意义,总结了党在抗日战争时期干部教育培训制度建设的经验及对当前干部教育培训制度建设的意义[6]。

3)干部教育培训体系质量与评估研究。如吴义群借鉴柯氏四层次培训评估模型,构建了52条干部教育培训绩效评估指标[7];董明发厘清了干部教育培训质量的内涵和生成过程,辨析了影响和制约教育培训质量的因素[8],尝试构建干部教育培训质量提升的保障体系与保障措施;赵建平从干部教育培训评估体系的重要性、迫切性、广泛性三个方面剖析了推进干部教育培训评估科学化的诉求[9]。这些研究从不同对象、不同时期及质量与评估等视角对干部教育培训体系进行了深入研究,为我国干部教育培训体系建设提供了理论和案例的有益支撑。但就总体而言,研究视角仍较为单一,针对同一元素的分析要么仅有对比研究,要么仅有对策研究,对比与对策没有有机结合起来,影响了研究对实践的支撑作用。本文尝试将我国干部教育培训体系与美国公务员教育培训体系进行对比研究,从比较的视角提出改革我国干部教育培训体系的建设思路,为我国干部教育培训体系的完善提供了参考。

二、中美干部教育培训体系比较

1.中美干部教育培训体系总体比较

由于历史条件、文化背景和社会环境等方面的巨大差异,我国干部教育培训体系和美国公务员培训体系在指导思想、运行模式和覆盖范围等方面都存在较大的差异。为了更好地分析其中的不同,首先在总体上,主要从体系的指导思想、体系运作体制、体系作用与目标等三个维度进行考察分析,具体见表1。从上表可以看出,我国干部教育培训体系与美国的公务员培训体系在系统目标设置、功能定位、运行体制和指导思想上均存在较大差异,这也决定了我国在学习国外先进经验的时候,必须坚持辩证思维,采用选择性吸收的方式。

2.干部教育培训体系框架比较

美国公务员教育培训体系框架以人力资源管理为核心,统筹安排了包括职位规范、绩效考评、激励及职业生涯发展等在内的相关人力资源管理模块,如图1(a)所示。其中,教育培训仅作为诸多模块中的一环。将我国干部教育培训体系框架纳入人力资源管理模块分析发现:我国干部教育培训体系框架正处于向规范的人力资源管理逐步靠拢的发展过程中,也将教育培训作为诸多模块的一环,但由于职位描述、教育培训评估等相关模块的规范性与完善性不够,影响了教育培训体系的构建。趋向规范的人力资源管理模块的我国干部教育培训体系框架如图1(b)所示。在人力资源规划管理方面,美国注重对公务员个体职业生涯的引导与规划,我国正处于积极探索与发展之中。美国设立了基于职位分类管理模式的职业生涯通道——即将职位按照工作性质、岗位职责及岗位要求等标准,区分为若干具有共性特征的职位类,并对职位类进行评级,从而形成类内发展通道。我国于1996年颁发了《国家公务员职务升降暂行规定》,是我国积极探索公务员个体职业生涯规划设计的重要标志;2005年制定的《公务员法》则按照职位性质、特点及管理需要,将职位分为综合管理类、专业技术类及行政执法类等类别,体现了我国对公务员个体职业生涯规划设计的引导,但在实际的操作落实方面还有相当的差距。在教育培训开发方面,美国对教育培训内容承载类型与形式的拓展高于我国。如美国结合实际情境开发了公共行政硕士、公共行政全球发展方向硕士、公共政策硕士、公共政策和城市规划硕士、在职公共行政硕士等,强化了对社会事务的划分与细分,更有效地满足快速发展的需求。而我国主要以专家讲座、专题报告会、大讲坛、论坛等“短、平、快”培训形式为主,存在少量的工商管理硕士与公共管理硕士形式,不能充分匹配、满足多样化的需求。在绩效考核评估管理方面,美国理论与实践并举,我国表现为理论不能满足实践需求。美国建立了依托培训需求调研机制的胜任力培训效果评估模型,并以《绩效管理和奖赏制度》《功绩现代化:公务员制度转型的原则》等立法保障绩效评估的实施。我国《干部教育培训工作条例(试行)》规定,干部教育培训考核的内容主要包括“学习态度,政治理论、政策法规、业务知识、文化知识与技能的掌握程度及解决实际问题的能力”等要素,但这仅是宏观理论指导,并不是细节性操作方案,与实践需求存在鸿沟。由此可见,从干部教育培训体系框架结构看,我国与美国在干部教育培训体系之间的差距,不仅表现在教育培训自身的科学性与系统性方面,更表现在与之相匹配的人力资源管理的相关功能的完善程度上,而这些功能的缺失,直接影响了教育培训体系自身的效能。这对于完善我国干部教育培训体系提供了方向和模式上的借鉴。

3.干部教育培训体系运行流程比较

干部教育培训体系运行流程是干部教育培训各项具体工作推进的机制,描述了各项工作的组织与推进方式,反映了各项工作之间是如何相互作用与相互影响的。通过运行流程的分析比较,有利于发现、识别我国干部教育培训体系的特征、优势及不足。其中,美国公务员教育培训体系运行流程与我国干部教育培训体系运行流程分别如图2与图3所示。对比中美干部教育培训体系运行流程,发现:第一,整个教育培训体系运行流程的畅通度方面,美国优于我国。因为,美国公务员教育培训体系运行流程是闭环,而我国干部教育培训体系运行流程是开环,涉及因素多、复杂程度高。第二,美国干部教育培训体系在准备阶段为结束阶段提供了评估模型。由于当前美国公务员教育培训体系以胜任力为核心,因此,其在教育培训准备阶段即从胜任力入手,一方面为实施阶段的培训需求分析做准备,另一方面为结束阶段的培训效果评估做准备,其中比较著名的有哈佛大学肯尼迪政府学院建立的“三维能力空间”胜任力培训评估模型(见图4)。而我国准备阶段仅为实施阶段培训需求分析做准备,没有考虑结束阶段的评估问题,这也是造成我国干部教育培训体系运行流程开环的重要原因。第三,美国建立了完善的培训需求生成机制,而我国干部教育培训体系比较强调国家需求,具有鲜明的“中国特色”。如美国区分一般公务员与优秀公务员,并从他们的绩效差异特征出发,结合岗位要求,改进培训需求的分析技术与分析方法,比较典型的是“两层面”培训需求调研机制(见表2)。我国准备阶段的国家需求是实施阶段培训需求分析的重要内容之一,且在匹配培训需求的设计与实施中考虑体现国家需求的执政能力与执政使命,这是我国与美国最大的不同,也是我国干部教育培训体系运行流程的特色,印证了干部教育培训体系在建设和发展中国特色社会主义事业中不可替代的地位和作用。如十七大以来参加教育培训的各类人员达到3亿多人次,其中党政干部超过6600万人[10];建立了围绕“学习贯彻十八大”的中央宣讲团与地方宣讲团[11],体现了我国特色的党性教育培训国家需求。

三、我国干部教育培训体系建设改革的思路

通过与美国公务员教育培训体系比较,清晰地认识到我国干部教育培训体系在总体建设、体系框架建设、体系运行流程建设推进过程中存在的问题与不足及独特优势。针对问题与不足,结合我国干部教育培训体系服务国家需求这一独特优势不断建设、完善和提高教育培训体系的历史经验,按照中国共产党第十八次代表大会报告对干部教育、党性教育、执政能力建设等提出的新要求,尝试从以下几个方面提出我国干部教育培训体系建设的改革思路。

1.总体改革思路

干部教育培训面向市场能够保障市场机制在党和国家的宏观管理调控下合理配置、优化教育培训资源、提高干部教育培训质量与效益。因此,未来我国干部教育培训体系在总体建设推进过程中必须妥善处理好“教育培训‘计划与市场’”的关系。通过市场引入竞争机制,将市场手段作为干部教育培训体系改革的重要组成部分必须遵循“四先四后”思路。第一,先体制内竞争,后体制外竞争。通过体制内先行试点与试验,总结经验与教训,然后再将教育培训项目向体制外机构招标,有利于干部教育培训平稳过渡。第二,先国家级教育培训机构,后其他教育培训机构。国家级教育培训机构如“一院五校”是我国干部教育培训的主渠道、主阵地,是其他干部教育培训机构学习的标杆与榜样,国家级教育培训机构的顺利执行有利于树立典型,有利于在其他教育培训机构推广。第三,先对内竞争,后对外竞争。通过对内竞争能够筛选、保留一批国内干部教育培训质量与效益俱佳的教育培训机构,再通过对外开放,引入国外干部教育培训机构,一方面有利于学习、借鉴他国干部教育培训经验,做到取长补短,另一方面也促进国内干部教育培训机构进一步提高核心竞争力。第四,先择优,后淘汰。市场化竞争的结果是优胜劣汰,通过不停地的择优选择,教育培训质量差、效益低的机构会随时间推移慢慢退出干部教育培训市场,这种渐进式择优淘汰机制有利于干部教育培训体系平稳健康发展。

2.体系框架建设改革思路

未来我国干部教育培训体系在建设框架上要做好“教育培训管理制度改革”。通过比较,当前我国干部教育培训体系框架亟待改革与完善的内容主要是“干部人力资源规划管理”“干部教育培训开发”及“干部教育培训绩效考核评价”三个方面。第一,干部人力资源规划管理方面必须以《干部教育培训改革纲要2010-2020》《深化干部人事制度改革规划纲要2010-2020》《干部教育培训工作条例(试行)》及《公务员法》等为指导,加快建立健全全国统一、规范的职位管理制度。科学的职位管理制度主要包括职位分类、职位分析、职位标准、职位说明书等内容,完善、具体的职位管理有利于教育培训机构实施针对性、应用性强的教育培训实施计划,提高培训的有效性。我国干部教育培训体系建立健全职位管理制度可以从以下两方面着手:1)按照《公务员法》职位分类与管理要求,建立细化综合管理类、专业技术类及执法管理类三类人员职位说明书工作小组,在保障质量的基础上以最短的时间完成该项工作;2)在职位说明书建立与完善的过程中可以选取部分重点教育培训机构进行试点,及时发现职位说明书中存在的问题与不足,做到边推进、边完善。第二,干部教育培训开发必须进一步提高满足参训干部学员教育培训需求的能力,在教学内容、教学方法等方面与时俱进,体现时代性特色,满足实践需求。根据上海市委组织部组织的“党校、行政学院及干部学院教学改革方向”调查,发现居前三名的教改内容是“更新培训内容”“改进教学方式”及“整合培训资源”。为更好地满足参训干部学员的教育培训需求与要求,必须将类似上海市委组织部的干部教育培训需求调研机制常态化,在满足国家需求的基础上,力求通过教育培训需求调研机制客观反映参训干部学员的个体需求及个体差异化需求,在教育培训实施过程中注重满足个体需求与个体差异化需求,切实有效做到培训有的放矢,最大程度地激发与发挥参训干部学员的活力与能动性,有效融合国家需求与个体需求,提高教育培训质量与效益。第三,干部教育培训绩效考核评估与管理是干部人事制度改革的重要着力点,是育人制度与用人制度有机整合协调的重要途径——教育培训绩效作为干部考察的重要内容可真正实现与干部年度考核、任用考察及换届考察无缝对接。目前可以尝试从以下两方面开展:1)建立依托于《国家公务员通用能力标准框架(试行)》的能力标准细化工作小组,构建9种能力评估标准、评估要求与实施细则,提高教育培训评估的可靠性与可考性;2)在能力评估实施细则工作推进过程中选取部分重点教育培训机构试点,测试评估实施细则的适用性与弹性,及时优化、调整实施细则,为未来干部人事制度深化改革提供基本依据与根据。

3.体系运行流程建设改革思路

未来我国干部教育培训体系运行流程上,向美国公务员教育培训体系运行流程学习,做好“教育培训三级评估”工作。三级评估贯穿干部教育培训全程,可以全面监控干部教育培训实施过程,包括干部教育培训训前评估、训中评估及训后评估等内容。将干部教育培训主管部门作为干部教育培训评估前评估的实施主体,从培训需求、施训机构整体工作及参训机构整体工作等方面进行训前评估。其中,培训需求评估是干部教育培训关键的起步阶段,决定了后续工作是否能按照正确的方向进行,涵盖国家需求评估、组织需求评估及个体需求评估等内容。施训机构直接影响着教育培训的质量与水平,必须加强其资质评估、既往教育培训质量考察及当次教育培训准备工作考察。参训机构评估主要是掌握参训机构干部教育培训总体情况,通过考察参训单位的责任性与积极性、干部个体教育培训归档情况等,可以有效促进参训机构对干部教育培训工作的重视,选派确实存在培训需求的干部参加相应的教育培训工作。将干部教育培训施训机构和参训机构作为干部教育培训中评估的实施主体,从参训学员行为、学员反映及学员反应三方面进行中评估,重点考察参训干部是否掌握理论要点、是否遵守培训纪律、是否保持良好的学习态度、是否能自觉进行党性锻炼等,施训机构教育培训目标是否合理、教育培训课程设置的针对性程度、教育培训方式方法是否恰当与得当、师资的专业知识能力与教学能力等。将干部教育培训施训机构和参训机构作为干部教育培训后评估的实施主体,重点考察参训干部学习成效与工作成效。其中,学习成效可通过书面考试、撰写报告与论文等隐性评估方式执行;工作成效可通过分析参训学员教育培训一年之后利用学员受到表彰的情况、是否获得职位晋升、是否获得职务晋升等相关信息,以显性评估方式执行。

4.“中国特色”与“国际惯例”并举的改革思路

坚持并遵循“国际惯例”与“中国特色”并举的干部教育培训体系建设改革思路,有利于依托国际惯例实现并加强干部教育培训体系的规范性、科学性与完备性,有利于依托中国特色实现并加强干部教育培训体系的引领性、支撑性与战略性,如图5所示。其中,国际惯例建设思路主要表现为将干部教育培训体系培训需求生成机制常态化,加强干部教育培训施训机构资质评估,推进干部教育培训市场化运作,以立法推进、建立干部教育培训质量与效果评估的实施细则等。通过这些反映科学发展观“以人为本”理念的做法与措施,为教育培训体系的完善提供支撑与条件保障,使干部教育培训体系建设有据可依、有据可查,提高体系建设的可溯性与可操作性。

中国特色建设思路主要表现为干部教育培训体系建设推进过程中继承了服务国家需求的执政使命,有效将政治理论教育与党性教育融入干部素质教育与能力教育。通过将国家需求融入培训需求生成机制,在保障个体和组织需求顺利实现的基础上,发挥教育培训的先导性与引领性作用,达到润物细无声的境界,能够锻炼干部政治素质、坚定干部政治立场与执政理想,保障了干部教育培训体系在治党治国中杠杆作用与战略性作用的发挥。(本文作者:杨中华单位:中国科学技术大学)

小议干部教育培训体系的革新路径责任编辑:陈老师    阅读:人次
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