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教育均衡发展问题分析

2012/02/28 阅读:

一、我国基础教育亟需均衡发展

我国基础教育经过多年来的努力,已取得了长足的发展,实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务,这是举世公认的巨大成就。但是,一方面,随着社会经济的快速发展,人民生活水平的逐步提高,独生子女政策的长期推行,就业竞争的日趋激烈,涉及千家万户的青少年教育问题自然就成为社会热点问题;另一方面,教育领域内部客观存在着因地区不同、经济社会发展水平不同、领导者对教育的重视程度不同、学校自身条件不同、受教育者群体素质不同等因素而造成在教育资源的投入和教育事业的发展水平上的不均衡现象,而且这种现象越来越明显,引起社会的广泛关注。造成这种不均衡发展现状的因素十分复杂,需要进行综合治理。当前,基础教育均衡发展理念及策略的提出,具有重要的社会意义。

当前人们在谈论基础教育均衡发展问题时,对“均衡发展”提出了各种不同的解释。如在最近举行的“第三届全国基础教育论坛”上,对“基础教育均衡发展”的内涵,与会者就有不同认识。有的认为是教育与其他社会领域之间的均衡发展,有的认为是教育领域内部各级各类教育之间的均衡发展问题,有的认为是教育系统内部各种要素之间的均衡发展问题,以及教育各要素内部的各组成单元的均衡发展问题,还有的认为是教育领域横向各要素之间的均衡发展,以及纵向各阶段之间的均衡发展问题,等等。笔者认为,当前人们关注的基础教育“均衡发展”,主要是指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题;或者说,它主要涉及的是受教育者的教育权利的保障问题,教育的民主与公平问题。这里,应着眼于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国义务教育法》等所规定的我国公民应享有的基本教育权利,探讨如何让最大多数适龄儿童享有教育,而且能够享有尽可能优质的教育的权利。这是基础教育的本质要求,是社会主义教育事业的本质要求。“教育均衡发展的提出和引起社会的广泛关注,既是目前我国现实教育问题的反映,也是人们对未来教育发展的美好理想,是教育发展的新境界”,“是一种有待普遍确立的教育理念”,是一种全新的教育发展观。①在我国教育现代化进程中,以基础教育的均衡发展作为目标取向和策略选择,体现人民群众的根本利益,有利于推进素质教育,提升全民族素质,自然受到人们的普遍重视,并得到广大群众的赞同。

二、促进基础教育均衡发展的现实策略

要促进我国基础教育均衡发展,政府应承担主要责职,必须通过一系列政府行为,教育发展中存在的偏差。笔者认为,各级政府促进基础教育均衡发展的策略主要集中在以下几个方面。

(一)进行制度创新,制定相应政策法规引导基础教育均衡发展

导致我国基础教育不均衡发展的,原因是多方面的,有的是历史形成的,需要通过经济发展和社会进步逐步加以解决;有的是制度性原因,比如政府公共政策的不完善和偏差。相对于缩小历史形成的发展差距而言,通过政策调整来实现均衡发展,增进教育公平,是更为容易实现的。如政府部门超前制定不同区域教育发展规划,并充分体现目标的统一性与发展的差异性;协调解决优质教育资源共享问题,如通过“名师共享”、“设施共享”、“教改成果共享”、“教育信息共享”等来扶持薄弱学校;规定教师支边、轮岗制度,譬如,教育行政部门规定东部发达地区尤其是城市中小学教师,必须到西部或其他教育落后地区或学校支教若干时间,方能得到晋升;设立教师特殊津贴制度,对长期坚持在西部或经济落后地区的教师实施特殊津贴。

在我国现实教育环境中,应考虑用招生考试的“指挥棒”,促进基础教育均衡发展。教育行政部门应继续推进小学升初中、初中升高中的招生制度改革,以及中小学的学制改革。在取消小学升初中考试的基础上,探索优质初中的招生制度改革,对于推进素质教育具有重要的意义。各地在这方面进行了许多有益尝试,如“多次机会、双向选择、综合评价、多元录取”;“公办不择校,择校找民办”;“把优质初中学额,按比例分配给附近若干小学,择优推荐”等。学制改革的重点是把完全中学的初、高中脱钩,小学与初中相匹配,通过联办一批小学和初中,既建设“九年一贯制学校”,又扩大普通高中学额,减轻高中入学压力。

面对“普九”和高校扩招的双重压力,大力发展优质高中已成为大中城市和教育发达地区的紧迫任务。李岚清副总理在考察天津工作时指出,“各地要按照‘积极进取,实事求是,分区规划,分类指导’的原则着力解决影响教育发展的‘瓶颈’问题,加快发展优质高中。”②要坚持因地制宜,通过布局调整、资源重组、高初中分离、改建扩建等方式扩大现有优质高中规模;要鼓励有条件的地方新建优质高中;要兴办民办高中。

在社会主义市场经济条件下,尤其是在我国已加入WTO的今天中,我们如何实现基础教育的均衡发展?笔者认为,这需要我们加快进行教育体制、运行机制的创新步伐,想方设法吸引更多的社会资金,甚至海外资金投入教育产业,扩大基础教育资金来源,以便政府掌握的教育经费可以更多地向教育薄弱地区和学校倾斜。即将出台的《民办教育促进法》承认民办教育与公办教育就其目标和性质而言是共同的,民办教育也具有社会主义公益性事业的基本性质,并明确提出允许举办者取得合理回报,但不得牟取暴利。③这是认识上的一个很大进步,这一法律颁布后,必将进一步激发社会各界投资教育的热情。我们可以设想在一定程度上或对某些学校,由政府推动,市场运作,缩小校际“剪刀差”问题。

(二)加大财政拨款力度,重点向基础教育薄弱地区、薄弱学校倾斜

从2001年开始,我国农村义务教育的管理体制发生了两个重大的转变:一是从主要由农民承担转到主要由政府承担;二是从以乡镇为主转到以县为主。最近国务院颁布的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定,今后农村中小学教职工工资不再由乡镇负责发放,而改由县集中管理,统一发放,从而确保农村中小学教职工工资不再拖欠。这些政策令人振奋。但我们也必须看到,除东部沿海发达地区外,中西部一些地区的县级财政仍然主要来自农民上缴的各种税费,如果县级财政状况没有好转,仍然要靠乡镇上缴税费的话,义务教育的负担最终仍会落到农民头上。国外的经验或许可以借鉴。在中央、州、地方政府对义务教育经费的分担比例上,美国为6.2∶48.3∶45.5,法国中央政府则分担了68.4%。而在我国,中央财政负担2%,省地负担11%,县级负担9%,乡镇负担78%左右。④谁都知道,中央和省级财政能力比地方和基层政府强得多,所以,解决义务教育经费难题的办法之一,是加大中央和省级财政转移支付、财政性拨款力度;教育经费投入,突出向中西部地区和“老、少、边、穷”地区倾斜。教育问题的关键是教师问题。留住教师,尤其是优秀教师是解决中小学两极分化问题的关键,而教师工资的保障则是关键的关键。基础教育由县统筹,安排经费,教育优先,特别是教师工资优先,不准拖欠。财政性教育经费要少搞锦上添花的“窗口学校”,而要多做雪中送炭的“扶贫工程”,在教育领域少一些“马太效应”。

(三)强化并完善教育督导评估,实现基础教育发展正确导向

政府教育部门的督导评估对各地中小学的教育发展起着十分重要的评价与导向作用。各地纷纷花大力、投巨资,常常为的是某所学校上等级,做“窗口”。学校被评为三六九等,家长和学生自然就别无选择,只能使出浑身解数,往重点学校拼搏。这样的评估实际是变相促使基础教育两极分化,在某种意义上讲,对基础教育均衡发展起负面导向作用。因此,有人提出“推进中小学标准化建设,深化体制改革,合理配置资源,实现基础教育尤其是义务教育的规范化办学”,⑤是十分明智的。建议各地把评估重点从“等级学校”转向“中小学标准化建设”上来,通过学校建设标准的法律规定,约束政府合理分配教育资源,使每所中小学校都能按照法定标准,拥有大体均等的物质条件和师资条件,从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。督导评估要坚持“硬件从实,软件从优”原则,要遏制少数学校办学条件无限制攀比的不良风气。评估教育强镇、教育强区、教育强市等,也都要将基础教育的均衡发展水平作为主要依据之一。

十分值得我们注意的是,如今大量存在的地区间、校际间、受教育者群体间的不公平竞争如何尽快克服?重点学校与面上学校的差距实在太大,政府如何提供一个相对公平的校际竞争环境,并引导学校开展良性竞争,从而推动办学效益的提高,实现基础教育均衡发展的目标?深圳市前几年试行根据各校办学综合效益,发放办学效益奖的做法,力度大效果好。有些中学由于办学效益显著,一次可以拿到几百万,甚至上千万的“办学效益奖”,这笔钱由市和区财政共同负担,这实际是在教育经费相对不足的前提下,不是平均投入,也不是简单向薄弱学校投入,更不是一味向重点学校投入,而是向办学效益显著的学校加大投入。这种体现效益、扩大优质教育资源的教育投入模式,十分值得我们研究。

(四)通过教育超前规划,优化学校布局,实现优质教育资源最大化

教育超前规划,优化学校布局,要以高质量“普九”为重点,以调整中小学布局为突破口,用常规与非常规两种方法,实现优质教育资源的最大化,最大限度满足广大群众对优质教育的迫切需求。一些地区的做法值得借鉴。如天津市通过加大政府投入、置换学校土地、撤并薄弱学校、新建规范学校等一系列措施整合高中教育资源,建设了一大批优质高中,在不长的时间里收到明显效果。北京、上海、广州等城市通过“扩(大)、转(制、型)、(置)换、停(办)”等方式扩大优质学校的数量和规模,改造薄弱学校、“麻雀学校”,促进相对优质的基础教育均衡发展,也取得了很大成绩。

三、注意纠正基础教育均衡发展问题上可能出现的认识误区

笔者认为,均衡发展是一种理想的状态,而且也只能是相对的均衡发展。唯物辩证法关于事物运动发展的普遍规律揭示,任何事物都是在矛盾运动中寻求暂时的相对的均衡发展。这是我们探讨教育均衡发展的哲学前提。我们在讨论教育均衡发展问题时,要避免在这一问题上可能出现的认识误区。

1.不能把基础教育的“均衡发展”等同于“平均发展”。均衡发展决不是教育上的平均主义,而是要尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距;不是要限制教育发展,把高水平的拉下来,而是要尽快用各种方法把低水平教育的地区、学校扶上去;要尽量减少甚至消除低水平的学校,而让优质教育资源得到迅速发展,从而实现基础教育的高层次均衡发展。

2.不能把重点学校与面上学校关系对立。基础教育均衡发展,意味着这两类学校将逐渐走向良性互动。多年来,重点学校虽有了长足的发展,但也确实存在许多问题,现在有些人把它看成是“应试教育”的中心,“择校之风”的源头,“教育不公”的象征,提出“重点学校可休矣”的观点。笔者认为,基础教育均衡发展与办重点学校,并不是一对不可调和的矛盾,在整个社会主义初级阶段这一较长的历史时期,政府在重点学校问题上,不是要不要办的问题,而是如何办的问题;在穷国办大教育的情况下,重点学校作为稀缺的优质教育资源,如何强化其示范、辐射功能,真正实现办重点学校的良好初衷,倒是值得我们深入探讨的。

3.不能用基础教育的均衡发展,否定中小学的“特色教育”与“教育特色”。学校的多样化实际上是无数学校办出其特色的自然结果,是学校对社会发展和家长与学生对学校的多样化要求所做出的反应。教育个性化、办学特色化不仅是国际基础教育发展的大趋势,而且是实现更高层次均衡发展,改变我国中小学“千校一面”(面对“应试”)现状,深化教育改革,全面推进素质教育的迫切需要。教育部基教育司司长李连宁认为,在办学条件、师资水平相对均衡的情况下,要鼓励学校办出特色,这

样就为每一个孩子的发展留有他自己的空间。⑥

总之,均衡发展是一种境界、一种理想,更是符合我国当前基础教育现实需要的发展策略。努力因时、因地、因校、因人制宜,灵活运用基础教育均衡发展的各种策略,不搞“一刀切”,杜绝“绝对化”,我们就能在改革开放以来我国教育发展的基础上,再创辉煌。

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