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人大评议报告范文

2009/11/02 阅读:

评议,是改革开放以来地方人大及其常委会创造的一种行使权力机关监督权的新形式,是促进“一府两院”依法行政、勤政廉政的一种有效手段,拓展了监督渠道,增强了监督力度。但各地在认识上和具体运用上不尽一致,影响到评议工作的严肃性。要提高人大评议的权威性和有效性,就必须促其进一步规范化、法制化。为此,本专题报告就人大评议工作各个环节上的主要问题进行介绍和探讨。

人大评议产生和发展情况及其特点、法律意义

评议的形成和发展,随着我国社会主义民主法制和人大制度的不断完善和落实,经历了一个由点到面、由下到上、逐步扩大、逐级推进的过程。早在20世纪80年代初期,黑龙江省哈尔滨市南岗区、上海市普陀区真如镇等地人大就开始组织代表对政府、两院的工作进行评议。上世纪90年代初期,全国各地的乡镇人大普遍开展了评议乡镇“七所八站”工作的活动,并逐步向县级延伸,90年代中期以后,各地评议的层次由乡、县向地市、省级推进。我省建省以后,评议“一府两院”的工作从1994年初起在海口、琼海、澄迈等市县先行试点,并以点带面逐步推开,省人大于1995年起先后进行的评议海南中级人民法院、海南检察分院、省高级人民法院、省公安厅等监督活动,是当时效果最为明显、社会影响最大的监督活动。

随着组织人大代表评议“一府两院”工作的深入发展,组织“一府两院”干部向人大常委会述职并进行评议的活动应运而生。到上世纪90年代初期,述职评议在各地逐步铺开,发展成为地方人大及其常委会开展监督工作时运用频率较高的“重头戏”。20多年来,人大评议工作不断发展,评议的主体、对象、内容、层次等发生了较大变化。评议的主体,由主要以乡镇人大组织代表开展评议,发展到县级以上人大常委会组织常委会委员和代表进行评议;评议的对象,由乡镇“七所八站”,发展到县和县以上“一府两院”及其所属部门和人大选举、任命的国家工作人员(包括副省级干部);评议的形式,由组织部分人大代表和常委会组成人员进行评议,发展到在人代会和常委会会议上进行评议;评议的依据,由模仿借鉴,发展到在地方性法规中作出规定,向规范化、制度化的方向迈进;评议的内容,由对“一府两院”常规性工作的评议,发展到紧紧围绕人民群众反映强烈的问题进行专题、专项评议;评议的组织,由个别地方不定期开展评议,发展到有组织、有计划、多方配合、上下联动式的评议。

评议这种监督形式之所以能够自发地呈现出上述强劲扩延之势,根源在于它体现人民主权的原则,顺应民主的根本要求。它具有以下特点:第一,它是权力授予主体对权力接受主体实行的直接的监控,落实了权力授予者对权力接受者的监督权,实现了对权力行使情况的评判、督促改进。第二,这种监督是有力的。第三,这种监督是规范有序的。第四,监督的层级分明。其法律意义深远在于评议有利于增强监督对象的民主法制意识;它是具体的法治实践,是对行政和司法机关及其干部的职务行为进行直接监督,能够保证其职权的行使符合宪法法律的规定,防止其权力膨胀和滥用;它是监督法律实施的有效措施,通过评议加强对各个执法部门及其领导干部的监督,督促其严格依法办事,能较好地消除执法不严、执法犯法、贪赃枉法、依权压法、以言代法的问题,从而有力地促进法律的贯彻实施;它是人大常委会依法行使监督职权的创造。

关于评议的主体

评议主体的确定,直接涉及到评议的性质和评议的法律效力。究竟怎样确认工作评议的主体?

从性质上看,工作评议作为人大行使监督权的一种形式,有别于代表的一般监督活动,评议具备了了解(广泛调查,听取各方面的意见)、处理(形成整改意见,交被评单位落实)、制裁(对违法违纪人员或整改不力的单位负责同志有权罢免)等监督权必备的三大要素,体现了国家权力机关监督的特征;从效力上看,代表进行的调查、所提的意见,只是一种个人的行为,必须经过常委会(或人民代表大会)的审议,才能变为集体的意见,才能使评议意见具有强制力,达到督促被评单位必须完成整改要求的目的。因此,工作评议的主体只能是人大常委会(人民代表大会)。与此相适应,目前县级以上各级人大常委会在评议中的一些做法应作较大的改进。如面对面的工作评议就应当安排在人大常委会会议上进行,若以评议领导小组名义召集举行专门的评议大会,应经常委会授权;根据委员、代表发言而形成的整改意见,必须经常委会表决方可提交被评单位整改,而不是由评议领导小组汇总交办等等,这样才能使人大的评议工作更具权威、更为有效。

述职评议的主体比较明确,主要是地方人大常委会组成人员,也可以邀请部分人大代表参加。但对不同的述职评议对象,评议主体应有所不同。人大常委会任命的“一府两院”所有干部,其评议主体应为人大常委会组成人员;人代会选举的所有干部,其评议主体应为选举他们的人民代表大会代表。

评议是由法定的机关(人大常委会)组织法定的主体(人大代表或常委会组成人员)在法定的场合(评议会议或常委会会议)对法定的对象(“一府两院”及其组成人员)进行监督,因此,它是一种代表人民意志、行使国家权力的行为。评议者和被评议者都应当充分认识其严肃性。

关于评议的对象

各地普遍将工作评议的对象确定为同级人民政府及其职能部门、人民法院、人民检察院;将述职评议的对象规定为本级人大及其常委会选举、任命的行政、审判、检察机关的工作人员。

关于述职评议的对象,细分起来,各地大体上有四种不同的做法。一是以人大常委会任命的政府各委、办、局负责人和法院、检察院副职为对象;二是以人大及其常委会选举和任命的政府和“两院”正副职负责人和政府各委、办、局负责人为对象;三是以人大及其常委会选举和任命的所有国家机关工作人员为对象;四是有的地方述职对象还包括政府各部门的副职领导人。这里,有这样几个问题值得探讨和规范:一是对人大选举产生的干部可否评议。我们认为人大选举的政府和“两院”的领导人是同级“一府两院”的重要组成人员,属法定监督范围。如果把他们置于述职评议范围之外,不利于全面贯彻人大及其常委会对“一府两院”进行监督的法律原则,会出现“评小不评大”的情况。但这不等于对每一位选举产生的干部在任期内都必须进行评议,应视需要和条件成熟与否而定;在对他们进行评议时,评议主体则应定为人民代表大会,人民代表大会也可授权人大常委会组织实施。二是关于政府各部门的副职领导人是否应进行评议。由于这部分人不是人大及其常委会选举和任命的人员,应不在评议范围之内,对他们的评议使人大常委会有越权之嫌,也不利于集中力量搞好对“一府两院”组成人员的监督。三是从理论上看,述职评议的对象应包括人大及其常委会选举和任命的所有国家机关工作人员,即除上述第二种规定的对象之外,还应包括审判机关正副庭长、审判委员会委员,审判员和检察委员会委员、检察员。这样做符合法律精神,也是一种必然趋势,但过于宽泛,以目前地方人大的力量还难以做到。关于规范评议内容由于人力、物力的限制,评议不可能面面俱到,工作评议一般应突出如下重点:一是党和政府的中心工作,二是被评议单位的主要问题,即群众普遍关心的热点、难点问题和带有倾向性、全局性的问题。述职评议的重点内容应有两方面:一是述职人员的依法行政情况;二是述职人员的勤政廉政情况。

增强报告内容的针对性,是当前提高评议质量的关键所在。在实践中,许多述职干部将述职报告的内容混同于本单位的工作汇报,这种状况,是造成述职评议走过场的主要原因。为此,应明确规定述职报告的内容范围。要明确要求述职人的角色由“我们”向“我”转变,不仅要报告本单位的工作,而且要报告个人在各项工作中所起的具体作用。述职报告的重点应是述职人员履行自己岗位职责的情况,包括学习贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规以及人大及其常委会的决议、决定情况和廉洁自律情况;在加强班子建设、干部队伍建设和机关管理方面发挥的作用及其效果;存在的主要问题及今后改进措施等。特别是要突出向人大述职的特点,以依法行政为主要内容,围绕法律法规的要求,总结和回顾自己的工作。

关于评议的运行程序

实现运行程序的规范化,是评议顺利、有效进行的保证。目前,各地存在着因开展评议的程序不同而导致评议持续的时间长短不一的现象。评议任务重、要求高,若时间掌握得不好,势必会影响到评议质量和效果。时间安排得太短,评不深评不透,时间太长,评议与被评议双方都易产生倦怠情绪。从各地开展评议的做法看,主要有三个必要程序。

1、准备程序。这一程序主要是做好思想、组织准备工作。由以下环节组成:一是人大常委会确定评议的单位和事项,制定评议方案,人大党组将评议方案报同级党委原则批准;二是被评议者思想动员和组织动员后,开展自查;三是人大常委会组织参评代表或常委会组成人员学习相关法律、法规,并深入被评单位和基层走访选民,召开座谈会,听取各方面意见,作好评议的准备。也有的地方将其中的调查研究单独列为一个阶段。

2、评议程序。评议程序包括三个主要环节:一是召开评议大会,由被评单位主要负责人汇报本单位的工作情况,或被评个人作述职报告,然后由人大代表或常委会组成人员进行评议;对被评议对象的工作进行评议,被评议对象的负责人及有关人员要到会听取人大代表的评议意见,对评议有不同意见,可以进行说明和申辩。评议会议可以邀请有关部门负责人列席会议,也可以邀请社会各界人士旁听。二是采取无记名投票方式,以等级制或分数制测评被评单位或个人的工作状况;三是人大常委会当场公布测评结果,并对下一步的整改工作提出具体要求。

3、整改程序。这一程序主要有如下几个环节:一是被评单位和被评议对象应当认真研究人大代表提出的评议意见和整改要求,制定整改方案,在3个月内(有的地方规定两个月)向人大常委会及参评代表报告整改落实情况。对评议时交办的具体事项应在限期内处理完毕,并向人大常委会报告处理结果。二是人大常委会组织人大代表对整改工作进行跟踪监督,听取和审议整改情况的汇报。三是对重大问题组织参评代表和常委到被评单位视察,或者责成有关工作机构对被评议对象整改情况进行检查。对被评议对象工作中存在的特别重大问题,人大常委会可依法组织特定调查委员会进行调查,并根据调查委员会的调查报告,作出相应的决议、决定。四是人大常委会和被评单位、个人分别写出评议总结报告。

要处理好简化评议程序与确保评议质量的关系。整个评议过程应力求方式简化又不草率从事,减少环节又不降低标准。在确保评议质量的前提下,可适当简化程序,科学安排时间,从而提高效率。

关于党委对评议工作的领导

评议工作要在同级党委的领导和支持下进行,这是评议工作必须坚持的一条基本原则,也是确保评议顺利开展的重要组织保证。评议前的实施方案报经党委审批;评议会议邀请党委领导或党委组织部门领导参加,使党委了解评议的目的、做法和过程,并帮助解决评议中遇到的问题;对评议中涉及到被评议对象的重大问题,要及时向党委主要领导反映、汇报,并及时将评议结果向党委报告,作为考核、任用的依据;跟踪监督落实和整改阶段也要主动争取党委的领导和支持。要处理好述职评议与党委部门的年度考核、届中考核、换届考察以及公务员的考试考核的关系,避免干部管理、监督上的各行其是和工作重复。对干部的处理,按照党管干部同依法任免相统一的原则,对不属于人大选举和任命的干部,人大及其常委会应及时向党委汇报、提出处理建议,不能代替党委组织部门或其他职能部门直接处理;对属于人大选举和任命的干部,人大及其常委会也应在与党委取得一致的情况下,依法作出有关处理决定。

关于科学地确立评议质量的考核标准

目前评议质量的考核尚存在较笼统而不够明确、较宽泛而不够具体、较随意而不够规范等现象。因此,科学地确立代表评议质量考核标准,是提高代表评议质量的重要举措。

我们认为考核标准应体现以下主要内容:(1)参加评议活动的代表大多数对评议工作表示满意。(2)人大代表的评议意见实事求是,一分为二,既肯定了被评议单位的成绩,又找到了存在的主要问题。(3)被评议单位态度积极,制定的整改措施具体有力,并按规定时间的要求,严格落实。(4)被评议单位被指出的、属于被评议单位职权范围或自身的问题,及时解决和纠正,使人民群众满意。(5)“一府两院”执法工作中反映较突出的问题,及时采取有力措施加以解决,推动了法律法规的实施,提高了执法水平。(6)被评议单位负责人的公仆意识、法律意识,增强自觉接受人大监督的自觉性提高。被评议单位在廉洁勤政、提高工作效率,机关工作作风等方面,都有明显改进。

关于评议成果的推广

地方人大及其常委会搞代表评议和述职评议花费了大量的人力、物力、财力,对评议成果必须珍惜,评议成果必须推广。过去不少地方人大及其常委会对评议成果的推广重视不够,往往认为搞评议只涉及被评议人(单位),在社会上也造成人大评议只不过是一个(单位)或某几人(单位)的事情的印象,认为事不关己,评议的社会效果十分有限,这是评议工作中的一大缺憾。应当把推广评议成果同抓整改一样放在重要的位置上来加以落实。要通过对一个人(单位)或某几个人(单位)的评议,使本行政区域内所有的执法人(单位)都启动监督机制,自敲警钟,自查自纠,自加压力,使人大评议产生“敲山震虎”、“牵一动百”的效应,带动和促进本行政区域内依法行政、公正司法,形成执法必严、违法必究的良好社会氛围。

关于建立评议的奖惩机制

评议作为地方人大常委会行使监督权的一种形式,要保证其权威性、有效性,就要解决评好评差一个样、评与不评一个样的问题。在工作评议中,这主要体现在评议整改工作结束后,人大常委会要依法对整改情况进行奖惩。对认真完成整改任务的给予肯定;对整改情况不满意的,人大及其常委会可以分别情况,要求限期改正,在规定的时间内报告,或者提出质询,必要时依法作出相应的决议、决定。在述职评议中,这主要是体现在对评议对象履行职责情况进行无记名投票测评,并据此对评议对象作出基本评价和奖惩决定。各地在述职评议中都对述职人履行职责情况进行无记名投票测评,但各地测评票不尽一致,有的地方测评票要求作出优秀、称职、不称职、弃权四种评价,有的是称职、基本称职、不称职、弃权四种评价选择,有的则是在测评票上划分数。我们认为,基本称职的提法不够科学,划分数有评比的倾向,故测评票以优秀、称职、不称职、弃权四种评价选择为宜。

对测评结果和意见,常委会应通报其上级领导机关和党委组织部门,作为考核部门工作、提拔任用干部的重要依据。对工作成绩突出,代表和群众公认度高的部门和干部要进行表彰、予以重用;对评议中虽然达到称职格次,但有重要反映意见的要严肃指出,晓以利害,并对述职人的整改情况进行检查;而对个别评议中反映问题比较突出,被评定为不称职(优秀票与称职票之和未超过实际参加评议人数半数的)或有重大违法违纪、严重失职渎职等行为的述职人员,可结合使用询问、质询等刚性监督手段,督促其限期整改,还可以依法提出罢免和撤销职务案。

关于评议中依靠各有关方面的配合和参与

评议要顺利进行,必须赢得有关部门的密切配合和人大代表、人民群众的积极参与。在整个述职评议的过程中,要争取被评议对象和部门对评议工作的重视和密切配合,统一对评议工作的认识,被评议部门应制定接受人大评议的实施方案,对接受评议的各个阶段的工作作出具体安排,并成立专门工作班子,配合评议组开展评议调查,做好有关组织协调和具体联络工作。

在评议中推行民主化、公开化、透明化原则。评议是人大及其常委会代表人民行使监督权力,必须充分发扬民主,广泛征求群众的意见,保证评议真正代表人民的意志和利益。也只有充分发扬民主,才能保证评议结果的客观公正。为此,应在进行评议对象情况调查时多方了解情况和意见。可在评议前将评议的对象向社会公示,征求群众意见。对群众反映的意见和问题,要认真调查核实,作为评议的依据之一。评议的过程、结果应通过大众媒体向社会公开,并请群众代表参与旁听,现场提出建议和意见。使评议成为一项透明的“阳光”活动,置于全社会的关注和参与监督之下。

关于评议工作的广泛化

要通过立法推进评议的扩延与权力制约机制的构建,在依法规范评议的基础上,因势利导实现评议的广泛化。所谓的广泛化是指凡是由民主选举任命的权力都要接受选举者的评议和监督。如人大代表要向选民述职并接受评议;人大常委会要对自己任命的常委会工作人员进行述职评议;村委会主任必须定期向选举他的村民代表大会述职并接受评议;等等。通过述职评议的广泛化,使权力接受者必须接受权力授予者的有力监督制约真正成为通行不悖的政治公理,从而建立起广泛民主的、完善的、层级分明又直接明了的权力监督制约机制。

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