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公民参与治理的法律保障

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一、公民参与政府治理法律保障的必要及其特征

当前,中国公民参与政府治理的需求越来越强烈,但如果没有相关的法律、法规对利益相关方参与政府治理的方式、程序、广度、深度进行规定,就可能无法保公民的有序参与,就会导致公民参与特别是群体性参与超出现有政治体系的承受能力,与我国现行政治体制机制运行出现矛盾,甚至引发社会冲突。特别是当前我国政治、经济、社会各个领域的改革都已进入攻坚阶段,引发利益冲突的风险增大,公民参与的法律规范的制定尤显迫切,为此必须为公民参与提供法律上的支持和保障。例如,在实践中,基于共同的利益诉求,以某项政府决策中众多直接和间接的利益关系人自发、自愿临时集结的公共参与活动,这些群体性公民参与是公众的一种参与方式和利益表达方式,本身不具有社会危害性,与群体性事件不同。如果对其加以正确引导,将其转为法律制度范围内的参与方式,就会发挥其促进社会进步的积极作用;但是如果引导不当就会引发对社会和当事人都不利的群体性事件。相对于政治保障,法律保障有其自身的不足,比如它可能不如政治保障灵活,不如政治保障可以直指实体正义,其执行力度可能也不如政治保障那样高效迅速。但是在一个法治国家,正确对待日益增多的公民参与政府治理(包括群体性公民参与),最根本的依据应该是法律规定,法律规定应该是政治决策的依据。法律既要有效保障人民群众广泛参与政府管理,保障人民群众的意见和建议得到充分表达,合理的诉求、合法的利益得到充分体现,又要严格限制街头暴力等群体性事件。

应该说,当代中国的公民参与在政治上已经获得了高度认可,但是这种在政治上的高度认可并没有带来实践上的高度执行,在一些地方的高调实施也是基于领导人的个人修养和素质而实施的,有时甚至是积累政绩的功利选择,这种高调实施往往随着个人的升迁调离而转淡甚至销声匿迹。在我国,是否采纳公民对政府治理的意见和建议,对于行政长官来说并不存在很大的政治压力。所以,我国的公民参与必须要有强有力的制度保障,而最强有力的制度保障应该是法律。政治上的认可是法律明确规定公民参与的主体领域和方式途径的前提,但是一旦公民参与被全国人大立法通过,相关主体的一切活动就必须首先遵从于法律的规定,而不能随政治政策的变动而变动,不能以领导人注意力的转移而转移。一个法治国家,宪法和法律对政治权力的约束性是不容置疑的,公民参与恰恰是借助法律的强大力量,推进政治体制改革的。公民参与政府治理的法律保障有如下不可替代的优势与特征:第一,公民参与政府治理的法律保障是以公民权利和义务的形式加以规定的保障。在法律上,公民参与既不是对政府的一项恩赐,也不是寻求政府正确决策的一种方法,而是公民的一项权利。法律是以权利、义务为核心展开的制度设计,是一种合法性的思维方式。这意味着公民要求参与一项政府决策,也许是没有效益的(即投入大于产出可能影响地方GDP的增长),甚或在道德伦理上被认为是追求个人利益的利己主义,但从法律看来均不能成为否定公民参与的正当性理由,因为法律考量一项公民的行为并不是从政治、经济、伦理的角度来考量的,或者说这些角度在立法的时候已经考量过了,所以,只要是合法的或者说是有权利的,那么就必须是被允许的。公民参与的政治保障更多的是一种自上而下的思维方式,是以集体、国家、国际为视角的,而法律保障是一种自下而上的思维,是以“每一个人就是整个世界”的思维为视角的,因而法律保障与政治保障是不同的。

第二,公民参与政府治理的法律保障是程序优先于实体的保障。法律保障具有确定性、强制性,法律追求的确定性首先是程序的确定性,它是通过程序正义而达到的实体正义。在公民参与中,法律不可能规定公民参与的具体程度、要达成的目标,政府在某一决策上具体要听从多少公民的意见,因为一旦如此,法治就成了强制,法律不可能具体规定每一个公民参与政府治理时要达到的具体程度,只能通过对制度程序的规定,通过追求制度正义来实现个体公民参与的正义。所以,法律关于公民参与的程序规定必须是“好”的,否则公民参与只会成为一个摆设,成为证明某项公共决策合法性的“遮羞布”。好的程序设计既可以吸收公民参与的智慧,保障公民参与的权利,防止政府错误决策的出台,又可以吸收公民的建议,促进公共决策的执行;而一项坏的公民参与程序设计则会成为愚弄大众的工具,使欺上瞒下成为一项为错误公共决策涂脂抹粉的工具,会招致公民的集体愤怒;而权力行使者如果自认为其决策是“合法”的,理直气壮地强力推行,就会形成公共权力与私人权利的直接对抗,引发群体性事件。如在城市拆迁的许多案例中,个别部门的公共决策貌似符合程序要求,形成所谓“合法”的强制拆迁,因而引发了不少恶性事件。程序优先于实体,简单而言就是因为法律正义是一种制度正义而非个案正义,是以对制度正义的追求取代个人正义追求的模式。程序正义、制度正义是可计量可预计的正义,实质正义则是可以因价值观的不同而不同的正义,所以,研究公民参与的法治保障,就是要思考并寻求一种科学的公民参与的程序与途径。第三,法律保障公民参与政府治理是有救济措施的保障。“无救济即无权利”,法治保障视野下的公民参与的权利,意味着法律必须规定权利受到侵犯时的救济措施,即公民政治权利的法律保障。当然,公民参与的法律保障并不排除政治保障,不排除政府为有效地促进公民参与采取的一些方式,如市民评审团、政策效果展览会、政绩考核的公民参与、公共调查、公共辩论等等。但是它们与法律的保障是不同的,后者是一种权利义务的思维方式。法律应对政府部门违反公民参与程序作出明确罚则,如果政府机关没有为公民参与做出公正的努力,就必须承担相应的法律责任。如果缺乏这样的救济机制,政府部门不能得到有效监督和制约,公民参与就会形同虚设。

二、公民参与主体的法律保障

公民参与政府治理的法律保障总体而言包括三部分,主体的法律保障、客体的法律保障和形式的法律保障。就政治参与的主体而言,美国学者亨廷顿和纳尔逊都认为应是平民,即政治参与是“平民试图影响政府决策的活动”。政府治理实际上就是对相关主体的多元利益诉求及其冲突的一种平衡,也是对社会中不同利益群体的利益调整和平衡,体现各种利益主体博弈中的社会公平和正义。因此,在政府治理实践过程中,应该对利益相关者及其利益进行界定和细分,同时找到利益的平衡点,确保治理的顺利进行。公民参与政府治理不能仅仅是专家学者作为政府的智囊协助公共权力者完成治理任务;当代中国的政治参与必须是利益相关者的参与,以往的公民参与往往是公民作为被选出的政治代表的参与。多是政府机关遴选甚至指定某些人作为代表参与政府治理。如今,公民面对自己的利益问题,更愿意直接参与,或作为利益相关方的利益代表参与。公民参与总是流于形式,主要是因为公共权力挑选了公民参与而没有让真正的利益相关方参与决策。制度设计应该科学界定有关的利益相关者,区分其在该政策中的利益攸关性,明确其在政府治理中的利益诉求,保障参与政府治理的相对方具有广泛的代表性,科学确定相对方的利益代表人。政府治理具体实践过程中的利益相关者因不同的因素影响(如经济地位、组织构成的不同等),各方的诉求也不尽相同,其中弱势利益相关方参与权利的保障是关键。约翰•克莱顿•托马斯认为:“被忽视、排斥的利益团体对公共决策造成的威胁也可能远远大于那些没有被忽视的非相关利益团体的威胁。”任何立法都将对不同的利益相关者产生不同的影响,或得到利益,或遭受损失。因此,在立法前,努力实现所有的利益相关者均能表达其利益诉求,使其积极参与政府治理和决策,将会大大减少立法失误、立法不足等问题所带来的不良后果。弱势群体往往不是集中的,非集中的弱势群体相关方,其弱势不仅体现在经济上,也体现在政治上。由于这一群体的利益表达能力较低,其在政府治理参与过程中很难有发言权,这就使得关系切身利益的政府治理参与成为了可望而不可及的事。由于弱势群体参与能力有限,加之参与成本过高等因素,便产生了“搭便车”的心理,由于这种心理的作用,使他们很少采取组团争取利益的行动,从而造成了弱势群体参与政府治理的资源和条件存在先天不足,最终成为了被遗忘的“忍气吞声群体”。通常我们只关注弱势群体的经济补助而忽视弱势群体的权利保障特别是政治权利的保障,因而应从参与权利上保护弱势群体,切实保障他们在政治权利上的参与。女性、儿童、老人、残疾人等往往是政府制定各种政策时考虑的因素,但却没有给予政策直接调整对象提出意见或充分听取他们意见的机会,这样出台的政策很容易出现问题,比如制定最低生活保障金的应具备的条件时,没有考虑到很多鳏寡孤独者出于情感寂寞而饲养小动物的问题,却直接将饲养宠物列为不能发放最低生活保障金的条件。

①为了保障政府治理中利益相关各方尤其是非集中弱势个体及集体的参与权,保障公民代表的代表性,在法律保障上应做好以下几项工作:一是保障弱势个体的参与名额,有效保证少数人利益代表者的存在;二是保证遴选程序和机制的科学性和民主性。这种科学与民主,应为一种由利益相关方、非政府组织和政府三方互动共同协商的机制与格局,从而避免政府对代表资格决定权的垄断。代表资格决定权垄断的结果就是其代表性的缺失。政府只能代表政府,很容易忽视政府以外利益相关方的利益。三是保证各方代表不同意见、少数意见、反对意见都能得到应有的重视。对于一般公民参与的意见均能倾听,使一般性参与意见得以表达,但对于不同意见、少数意见甚至是反对意见,因名额少、代表性低,导致这类意见往往被漠视。然而,恰恰应保证对这类意见的重视,如对于已采纳意见的公开说明与公示、对未采纳意见的说明与解释等,只有这样,才能保证公民参与政府治理的效果。四是保证信息公开和对称。一个富有诚意和公民协商对话的政府应该注重公民的知情权,只有对相关的政策形势有全面的了解和把握,公民才可能顺利参与到政府决策中来。②因此,政府应该通过各种途径将相关信息传达给公民,不但要保证核心利益相关者完全了解情况,也要让边缘利益相关者、潜在利益相关者知晓情况,以保证信息的有效沟通。

三、公民参与形式的法律保障

在许多情况下,政府某项决策的利益相关方不是个体,而是地位相似的群体,那么作为群体的利益相关方怎样参与政府治理,能否以组织化的形式参与政府治理呢?在美国,无论是公司、行业协会、工会还是街道俱乐部,都有自己的利益集团,仅编入协会手册的单独集团就有一万多个,并且单独集团还有数量众多的分会。集团也好,分会也好,在会员和性质、各类、存续时间、动机、资本拥有、涉及政府治理程度等方面,有一个共同点,就是在政府治理中长期致力于为了集团利益,用各种方式施加自己的影响。美国在政府治理的过程中,行政机关赋予了利益相关方严格意义上的参与权,利益相关方可以口头陈述意见和提供证据、互相盘问,行政法规严格按照听证记录制定。在非正式立法程序,即通告———评论程序中,规定了行政机关必须把它所建议制定的法规草案或主要内容在联邦登记上公布,供公众了解和评论;应当通告而没有通告所指定的法规,由于程序违法不能生效。评论是该程序赋予公众或利害关系人的程序参与权,利害关系人既可以采取书面意见、书面资料的方式,也可通过口头提供意见、非正式磋商、会议、咨询等方式表达自己对通告或法律草案的意见。

在我国公民参与政府治理的实践中,公民代表产生的途径一般有两种:一种是发布公告,接受报名,政府选人。例如参与听证会听证人选的确定,首先要由政府发布听证会公告,然后接受公民及组织的社会报名,最后由听证组织者在报名名单中选择参与听证陈述或旁听的人选;另一种是由非政府组织指定,如消费者协会、行业协会等。从中可以看出,在保障参与者权利方面,后者更具优势。然而,代表弱势群体与非集中利益个体的组织,例如律师协会、消费者协会、注册会计师协会等,都或多或少、或明或暗地受到政府的影响。公民参与的代表性受到限制,参与治理的功能就会被政府权力同化或吸纳。在报名选人途径中,非政府组织及其成员无法通过政府指定的人员或机构来表达自己的治理愿望,在参与政府治理过程中很难发挥作用。因此,淡化行业协会等社会中介组织的行政色彩,加强社会中介组织的市场化改造已成为完善我国公民参与政府治理的必然选择。更进一步讲,政府治理的民主化应该通过强化社会中介组织来形成政府治理的公民参与局面,只有这样,利益诉求相同和不尽相同的利益相关方才能真正形成自己的利益代言组织,产生与政府以及其它社会群团共同参与治理的真正力量,否则,政府治理的公民参与只能是符号和口号。

作者:许玉镇 杨冠一 单位:吉林大学

公民参与治理的法律保障责任编辑:田老师    阅读:人次