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WTO规则下碳关税法律探讨

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一、公平贸易与碳关税

公平一直都是法律追求的最重要目标之一。法律中的公平应该是法律所调整的各方的权利义务进行比较合理的分配,是法律的精神和灵魂。WTO规则作为国际贸易中的重要法律亦不例外,因为缺乏公平的国际贸易规则,各成员方很难达成协议,多边贸易体制就很难产生、发展。法的价值根据其层次的不同可分为目的性价值和工具性价值,借助这一分类标准,可以将WTO规则中的公平分为目的性公平和工具性公平。就目的性公平而言,公平一直是WTO追求的目标之一。WTO的宗旨就是要在制定国际贸易规则时以多边规则为基础,同时考虑各成员方不同的经济发展水平。就工具性公平而言,WTO语境中的公平主要体现在机会公平、实质公平和程序公平三个方面:机会公平就是规定各成员方在多边贸易体制下市场准入公平;实质公平是在保证机会公平的同时,考虑各成员方经济发展的差距,保证发展中成员尤其是最不发达成员拥有相应的发展份额;程序公平体现在WTO在处理争端解决时保证申诉方与受诉方有相同的法律地位,赋予各方对等的权利。从工具性价值与目的性价值的关系而言,显然WTO的工具性价值的公平从根本上是为了实现公平贸易的目的。碳关税与WTO的公平贸易价值之关系亦可以从机会公平和实质公平两个方面加以分析。WTO机会公平即在多边贸易体制中各成员方市场准入公平,一方面是各成员方在进入某一成员方关境之时机会均等;另一方面是各成员方产品与本成员方的产品公平贸易。然而,碳关税很难实现机会公平,主要体现在实施碳关税的成员方很难保证其他成员方的产品与自己的产品公平竞争。相对机会公平,WTO的实质公平要求在赋予各成员方表面上机会公平的同时,应考虑各成员方经济发展水平的差异,赋予贫穷成员方更多的优惠待遇,以追求全球经济持续协调全面发展。如果说碳关税很难保证机会均等,那么实质公平更是与碳关税的实施目标背道而驰。发达国家之所以热衷于碳关税,其主要目的是通过强制赋予发展中成员方更多的税收义务,限制发展中成员的发展权利,来保护本国相关行业的发展,保障自己的经济利益。显然,这不仅无助于实现实质公平,反而加大了发展中成员与发达成员之间的经济差距,是在维护不公平的国际经济发展环境。通过机会公平和实质公平两方面的分析,可以看出碳关税与WTO追求的公平贸易的价值目标是冲突的,甚至这种冲突是无法通过现有的制度安排来进行协调,一方面碳关税很难保证其他成员方的产品与本国的产品进行公平竞争,另一方面碳关税在维护发达国家的相关产业发展的同时,限制了发展中国家相同产业发展的权利,是实质的不公平。

二、WTO的根本性规则与碳关税

(一)根本性规则的确定及其相关内容《马拉喀什建立WTO协定》第16条杂项条款第3款规定,在本协定的条款与任何多边贸易协定的条款产生冲突时,应以本协定的条款为准。奠定了《马拉喀什建立WTO协定》在WTO规则体系中的根本性规则地位,相对应其他多边规则应为WTO的普通性规则,当普通性规则与根本性规则发生冲突时,根本性规则优先。与碳关税相关的内容,《马拉喀什建立WTO协定》规定:各参与方认识到,在处理贸易与经济关系时,应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的,同时应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求既保护和维护环境,又以与他们各自不同的经济发展水平的需要和关注相一致的方式,加强为此采取的措施,进一步认识到需要作出积极努力,以保证发展中国家、特别是其中最不发达国家,在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额,期望通过达成互惠互利安排,实质性削减关税和其他贸易壁垒,消除国际贸易中的歧视待遇,从而为实现这些目标作出贡献。该协定对于处理保护环境与发展国际贸易提出了原则性规定,既要积极采取措施保护环境,又不能将保护环境的措施当成贸易保护的工具,成为国际贸易自由发展的壁垒。由于《马拉喀什建立WTO协定》在WTO规则体系中的根本性地位,决定了WTO的其他规则必须遵循本协定有关保护环境与发展贸易的原则性规定。作为与环境相关的碳关税,也应该毫不例外的遵循本协定的相关规定。

(二)根本性规则规范碳关税存在的问题WTO的根本性规则虽然就环境保护与国际贸易发展的关系作出了相应的规定,但在WTO根本性规则的框架下分析碳关税时,笔者认为存在如下问题:1.过于原则,缺乏可执行性《马拉喀什建立WTO协定》规定了在处理国际贸易与环境发展的关系时,应以可持续发展为目标,把对世界资源的最佳利用作为主要原则,同时各成员方在为此采取措施时又以各自不同的经济发展水平的需要和关注相一致的方式。本协定只规定各成员方在处理国际贸易与环境关系时的主要目标、主要原则及实现的主要方式,然而并没有规定具体的、可操作性的方法,这也是由本协定在WTO规则体系中的根本性地位决定的。2.碳关税与根本性规则存在较大冲突笔者认为,碳关税的征收是严重违背WTO的根本性规则的,具体理由可以从《马拉喀什建立WTO协定》规定的处理国际贸易与环境关系的三个方面加以分析:(1)本协定规定各成员方在处理国际贸易与环境关系时应以可持续发展作为目标,而碳关税并没有限制全球高耗能产品的总量的生产,仅仅限制了其他成员方高耗能产品的生产。以环保为借口而实施的一种国际贸易壁垒,无益于全球可持续发展目标的实现。(2)本协定规定各成员方在处理国际贸易与环境发展的关系时应以对世界资源的最佳利用作为主要原则,而碳关税的征收是让生产成本更高的发达成员来生产高耗能的产品,反而限制了生产同类产品成本较低的发展中成员的生产,是人为的改变世界资源的配置,不利于资源的最佳利益。(3)本协定规定在处理国家贸易与环境关系时,各成员方在为此采取措施时又以各自不同的经济发展水平的需要和关注相一致,该规定本质上就是要求实质公平。通过前文分析可知,碳关税不是实现实质公平,而是实现了实质不公平,不仅没有赋予发展中成员更多的优惠待遇,而是限制了其正当的发展权利。

三、WTO的一般性规则与碳关税

WTO的一般性规则是相对于WTO的特别性规则而言的,由于碳关税主要涉及国际货物贸易领域,与国际服务贸易和知识产权关系不大,因此,碳关税的征收主要与《关税与贸易总协定》中的相关条款关系较大,如最惠国待遇原则、国民待遇原则及相关环境保护的条款,对于这些条款与碳关税的关系进行深入分析有助于对碳关税进行正确的认识。

(一)最惠国待遇原则与碳关税最惠国待遇原则出自《关税与贸易总协定》(1994)第1条:“在对输出或输入、有关输出或输入及输出入货物的国际支付转账所征收的关税和费用方面,在征收上述关税和费用的方法方面,在输出和输入的规章手续方面,以及在本协定第三条第2款及第4款(国内税与国内规章的国民待遇)所述事项方面,一缔约方对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免,应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方的相同产品。”也就是说,WTO成员方现在或将来给予其他成员方的优惠、特权和豁免,都不应低于该成员方给予任何第三方的优惠、特权和豁免,否则就构成差别待遇或者歧视。该原则曾经在WTO多次争端解决的案例中被直接引用,可以约束WTO的任何成员,如加拿大影响汽车产业措施案(DS139、142),加拿大对某些制造商的进口给予进口免税,违反了最惠国待遇原则;欧共体对发展中成员授予关税优惠的条件案(DS246),欧共体对发展中与转型期成员的普惠制表,尤其是根据抗菌药生产和贸易表(“药品安排”),其利益仅适用于所列12个有过某些严重问题的药品成员,同样欧共体的贸易措施也违反了最惠国待遇原则,以上案件都是某些成员因违反最惠国待遇原则而被WTO争端解决机构判定败诉。反观碳关税的征收,同样也违反了WTO的最惠国待遇原则。最惠国待遇原则要求只要WTO的成员方间进出口的产品是相同的,则享受的待遇也应该相同。而某些发达国家擅自征收碳关税,则使得高耗能产品在国际贸易的不同国家之间产生了不同的待遇,这些产品在进入征收碳关税的成员方境内时会受到碳关税的限制,构成了差别待遇,违反了最惠国待遇原则,且容易引起各成员方之间的贸易摩擦,如受到不公正待遇的成员方很可能将此争端诉诸WTO,依据WTO解决此类争端的案例,应判决实施碳关税的成员方败诉,要求其撤销相关的碳关税措施。

(二)国民待遇原则与碳关税国民待遇原则出自《关税与贸易总协定》(1994)第3条:“一成员方领土的产品输入到另一成员方领土时,另一成员方不得以任何直接或间接方式对它征收高于对本国相同产品所直接或间接征收的国内税或其他费用。”该条还规定,进口产品“在关于产品的国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定等方面的待遇,不得低于相同国内产品的待遇”。可见,WTO的国民待遇主要是指各成员方应保证给予其他成员方的自然人(公民)、法人(企业)和商船在本国境内享有与国内公民、企业和商船在民商事权利方面同等的待遇,即要求成员方在国内税费和规章等政府管理措施方面,进口商品与本国商品享受同等待遇。该原则也曾经在WTO多次争端解决的案例中被直接引用,可以约束WTO的任何成员,如著名的美国精炼与常规汽油标准案(DS2),争议的措施是美国净化空气法的“汽油规则”规定,在美国市场销售的汽油基线数据对国内与进口汽油采取不同的方法,旨在管制汽油的构成及排放,以防止空气污染。由于该规定对进口汽油的措施“低于”国内汽油,违反了国民待遇原则。在国民待遇原则的框架下研究碳关税,不难发现碳关税有违反国民待遇的可能性。如果实施碳关税的成员在征收进入本国高耗能产品的同时也对本国的相同产品征收相等的税收,那么该措施没有违反WTO的国民待遇原则。现实中实施碳关税的成员在出台碳关税法案的同时,并没有针对本国相同产品征收类似税收,而且从实施碳关税的目的看根本没有对国内相同产品征收类似税收的可能,因为其实施碳关税的主要目的就是保护本国相关产品的生产,显然目前国际贸易领域的碳关税的征收是违反国民待遇原则的。笔者认为,如果将来某一成员遭到碳关税的不公平待遇,完全能够以违反国民待遇原则诉诸WTO争端解决机构。而且,前面所举的美国精炼与常规汽油标准案(DS2)就是类似的案例,美国正是以环境保护的名义实施了所谓的“汽油规则”,被巴西和委内瑞拉以违反国民待遇原则申诉到WTO争端解决机构,结果美国败诉。

(三)环境一般例外与碳关税关于环境一般保护的例外出自《关税与贸易总协定》(1994)第20条,具体内容为:“本协定的规定不得解释为禁止缔约方采用或加强以下措施,但对情况相同的各国实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制:(b)为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施;(g)与国内限制生产与消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。”[6]该条文在赋予WTO各成员为保护人类、动植物的生命健康或国内资源可采取一定的措施,但同时要求各成员在采取环境保护措施的同时要遵循国民待遇和最惠国待遇原则。由于对本条理解的差异,在WTO成立的十多年间因本条而产生了诸多的贸易纠纷案例,如美国精炼与常规汽油标准案(DS2)、美国禁止进口某些虾及虾制品案(DS58)等。那么碳关税的征收是否符合环境保护的一般例外呢?要弄清楚这一问题,可以先从分析因环境保护的一般例外而引起的相关贸易摩擦案例入手。如1995年美国精炼与常规汽油标准案(DS2),本案的申诉方是巴西与委内瑞拉,应诉方是美国,争议主要是根据美国净化空气法制定的“汽油规则”,确立的在美国市场销售的汽油基线数据,该数据对国内与进口汽油采取了不同的方法,目的是管制汽油的构成和排放,防止空气污染。应诉方美国根据环境保护的一般例外进行抗辩,上诉机构认定该措施与保护环境有关,但该措施不能认定为正当,因为该措施具有歧视性的规定,构成了“不可论证为正当的歧视”和“对国际贸易的伪装限制”。在1997年美国禁止进口某些虾及虾制品案(DS58)中也涉及到环境保护的一般例外,本案的申诉方是印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国,应诉方是美国,争议的措施是美国禁止进口非发证国家(如未使用网捕抓海虾的国家)的海虾与虾制品。上诉机构认为美国的措施与环境保护的一般例外有关,但仍不能证明为正当,因为美国适用的措施不能证明为正当的歧视,并且实际上对其他成员的政府的措施施加了强制性的效果,同时该措施也缺乏透明性和程序正当性。比较而言,征收碳关税的措施与上述案例是何其相似。首先,以据WTO争端机构审理此类案件的思路,碳关税是为保护人类赖以生存的环境而设立的,应该符合环境保护一般例外。其次,WTO争端解决机构会继续根据环境保护一般例外的程序来审理该措施是否能论证为正当,显然碳关税很难被论证为正当。在分析碳关税与最惠国待遇原则、国民待遇原则的关系时就已经看出,碳关税违背了最惠国待遇原则和国民待遇原则,显然构成了“不可论证为正当的歧视”和“对国际贸易的伪装的限制”。

四、WTO的特别性规则与碳关税

1.《技术性贸易壁垒协议》与碳关税为了规范各成员方采取的不同技术贸易壁垒措施,乌拉圭回合达成了《技术性贸易壁垒协议》(《TBT》协议),该协议的宗旨是:“认识到国际标准和合格评定程序能为提高生产效率和推动国际贸易做出重大贡献,为此,鼓励制定此类标准和合格评定程序;但希望保证技术法规和标准包括包装、标志和标签要求以及合格评定程序不会给国际贸易造成不必要的障碍;认识到不应妨碍任何国家在它认为适当的水平采取必要措施保护其出口产品质量,或保护人类、动植物的生命或健康、保护环境或防止欺诈行为,但这些措施的适用不能作为对情况相同国家进行任意或不合理的歧视或变相限制国际贸易的手段。”从TBT协议的宗旨可以看出WTO要求各成员方在实施技术性贸易措施时,应遵循非歧视性原则,允许各成员方在保护人类的健康与安全、保护动植物的生命或健康以及保护环境等正当目标的前提下制定自己的技术法规,但应以避免造成不必要的贸易障碍为原则。同时,通过TBT协议关于技术法规与标准的定义可以看出其约束的是对产品特性有影响的生产与加工方法,而非与产品性能有关的生产方法和加工方法等标准要求不属于协议调整范围。碳关税针对的是外国一些高能耗产品在生产过程中的二氧化碳排放标准,即外国高能耗产业的工艺标准。首先,通过单方制订法规来征收关税,违反了TBT确定的非歧视性原则,虽是以环保的名义,但造成了不必要的贸易障碍。其次,TBT仅约束与产品特性有影响的生产与加工方法,而碳关税的征收要求的高耗能产业的工艺标准很多都是非与产品性能有关的生产方法和加工方法,不是TBT约束的范围。最后,将本国的高耗能产业的工艺标准适用于进口产品,目的虽是防止其他成员的高耗能产品污染本国的环境,实质就是本国对其他成员国内政府环境保护实践进行审查,必然会遭到广大发展中成员的强烈反对。

2.部长级会议相关决议与碳关税1996年,新加坡部长级会议通过了“贸易与环境委员会”(CTE)所做的工作报告,其中指出,各成员方承诺不得实施任何与WTO规则不符的贸易限制措施,减少因实施环境政策所造成的不利效应;还指出,各国政府有权根据其发展状况、需求及优先事项制定其环境标准,并不应放松现有的环境保护标准,以促进贸易发展。2001年,多哈部长级会议正式商定将贸易与环境议题纳入新一轮谈判的立即谈判事项。多哈部长级会议宣言指示“贸易与环境委员会”(CTE)对环境问题给予特别关注,具体是环境措施对于发展中国家尤其是最不发达国家市场准入的影响,以及消除或减少贸易限制和扭曲以有利于贸易、环境和发展的情况。两次部长级会议决议都可以看出,WTO各成员方对于贸易与环境的关系基本态度主要有三点:第一,各成员方的环境保护措施应与WTO现有的规则相协调,就是在多边框架下协调解决贸易与环境问题;第二,各成员方的环境保护措施不应阻碍国际贸易的发展,否则就可能构成绿色贸易壁垒;第三,各成员方的环境保护措施应给予发展中成员适当的援助和优惠。碳关税的征收不是各成员方多方协商的结果,是某些发达成员的单方行为,在征收碳关税的过程中违反非歧视性原则及WTO的诸多规则,且没有考虑到发展中成员经济发展水平问题,极易引起成员方之间的贸易摩擦,不利于国际贸易的健康发展。

总之,全球气候变暖的现实已经迫使人类不得不考虑自身生产行为的合理性,低碳经济的发展模式无疑是当前保护环境较有效的方式之一,那么碳关税是否符合低碳经济的发展要求呢?依据WTO的核心价值、WTO的根本性规则、WTO的一般性规则和WTO的特别性规则分析可知,碳关税与自由贸易、公平贸易的核心价值追求背道而驰,不符合WTO根本性规则的要求,违反了最惠国待遇原则、国民待遇原则和环境保护一般例外等WTO的一般性规则,也违反了《技术性贸易壁垒协议》和相关部长级会议决议,容易引起各国之间的贸易摩擦,不利于国际贸易的健康发展,根本不符合低碳经济发展方式的要求,是典型的国际贸易壁垒。中国作为世界第二大经济体、世界第一大出口国和第二大贸易国,应该有责任积极参与并主导碳关税的国际贸易规则制定,否则碳关税有可能成为阻止中国经济进一步健康发展的国际障碍。

作者:武海峰 王伟 单位:安徽农业大学 经济管理学院

WTO规则下碳关税法律探讨责任编辑:田老师    阅读:人次