生态文明法律保障体系的构建范文

《中国法学杂志》2014年第三期

一、生态文明建设需要法律体系的保障

(一)构建生态文明建设法律保障体系的必要性作为当代先进文明的典型形式，生态文明已经得到了多数人的认可。然而，生态文明要想从一种价值理念转变成为一种社会现实，还需要作为桥梁的法律规范的确认、调整和推动。生态文明建设法律保障体系构建的必要性主要体现在以下方面:其一，生态文明代表了人类对于人与自然关系的重新定位，是关于自然的价值观的根本转变。这种价值观的转变必然导致对原有立法目的、原则、制度的反思和更新，从而带来整个法律体系的转变和更新，生态文明法律保障体系的构建就成为应有之义。其，生态文明也体现了人类对于经济、社会发展方式的重新认识，而经济和社会发展的转型离不开法律的规制、调整和推进。工业社会这种粗放型的高污染、高耗能的生产模式给我们的环境以及人类本身的生存都造成了严重的问题，我们不能再依靠过去那种“自我毁灭的经济”继续发展下去，瑏瑤我们需要重新建立一种包括人在内的生态系统的重新平衡。这一包容了生态系统各个构成要素的全方位、系统性变革，需要以普遍性的法律规范来统筹兼顾，协调和推进相关领域的建设。其三，作为全球普遍化的难题，生态危机的治理和生态文明的建设，需要各个国家共同努力和协同发展，其中必然要求各个国家按照国际环境条约和全球环境宣言等软法性文件，构建一套行之有效的有关生态文明建设的法律体系。其四，生态文明作为一种新的文明形态是对旧的发展模式和社会制度的一种扬弃和超越，同样也对法律人的思维方式和法学方法不可避免地产生了巨大影响。世界观和方法论的改变，需要在实在法体系中得到体现。构建一种能够更好地体现主客一体化(心物一体化和人与自然一体化)等生态思想，并能够更好地调整人与自然的关系的法律体系就成为一种必要。其五，生态文明所包含的制度文明本身对法律保障提出了内在需求。如前所述，生态文明不仅包括物质文明和精神文明，它还包括制度文明。没有以法制的健全和完善来保障的文明，其文明是不完整的，也是难以长久的。生态文明建设的法律保障体系作为生态文明的必然组成部分，不仅关系到我国生态文明和法治社会建设的成功与否，还关系着我们民族的未来和中国特色社会主义宏伟蓝图的实现。这样的一种法律体系将成为调整经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面协同发展中生态相关问题的制度关键，也成为扭转当前生态环境恶化、生态系统退化和生态文明建设滞后的制度保障。可以说，生态文明建设法律体系的构建，正是为了以一种规范调整的方式协调和解决我国在生产发展和社会进步中出现的生态难题，同时为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定相关的制度基础。

(二)生态文明建设需要现有法律保障体系的创新无论我们过去是否明确提出了生态文明建设这一概念，但环境和资源保护立法的发展在实际上都在一定程度上起着促进和保障生态文明建设的作用，都在促使我们的社会向生态文明社会迈进。例如在我国的《宪法》第26条第1款就明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这可以看做是生态文明建设法律保障体系的基本依据。而且我国也制定了一大批污染防治和资源保护的法律，包括大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性等污染防治的法律，土地、森林、草原、水资源、矿产、煤炭、海域等资源保护的法律。然而，由于这些法律不是在明确的生态文明理念的指导下制定的，山、水、林、田、湖缺乏一体性的规制系统，条块分割、左右掣肘、上下脱节，立法不全，执法不严、监督不力，导致我国的生态环境持续恶化。要下决心扭转这种状况，就必须根据生态文明的理念和现实的需要，创新法律保障体系、原则、制度和措施，为生态文明建设提供有力的法律保障。

二、我国生态文明建设法律保障体系的现状及问题

自党的十一届三中全会以来，我国走向了一条改革开放、建立法治国家的道路。有关环境保护的立法作为生态文明建设法律保障体系的一个重要组成部分，在过去35年中得到了长足的发展，成为各部门法中发展最快的法律部门。除了1979年9月制定颁布后经两次修订的《中华人民共和国环境保护法》这部综合性的环境保护立法外，各方面的立法已形成了一个相对完整的环境法律体系。具体表现在:第一，污染防治的立法涵盖面日益拓展。污染防治法是环境保护法中非常重要的一个组成部分，它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动实施控制，达到保护生活环境和生态环境，进而保护人体健康和财产安全目的而制定的同类法律规范的总称。目前，我国制定的污染防治法的涵盖范围已经相当广泛，包括了大气、水、海洋、噪声、放射性、固体废物等污染的防治法律、法规，同时还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。第，资源保护的立法得到全面发展。自然资源法在我国一直被视为是经济法学的范畴，但是，这并不妨碍在自然资源立法中增加资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大，自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前，我国已制定有森林、草原、渔业、矿产、土地、海域、水、煤炭等自然资源开发利用的法律、法规。在20世纪90年代末期直至21世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中，这些资源立法大多进行了修订，修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状，这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征，成为环境法的一个有机组成部分。第三，生态保护的立法正趋于健全。一般认为，生态保护立法所确立的保护对象，应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此，我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面，主要内容涉及到地域环境保护(如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等)和野生生物保护。这方面的立法自20世纪90年代得到迅速发展，陆续颁布了《野生动物保护法》及其两个实施条例、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》、《水土保持法》及其实施条例、《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《风景名胜区条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律、法规。第四，特别方面立法得到加强。除了从环境要素的分类方面的立法得到发展外，也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律，既具有一定的综合性，又具有一定的特殊性，他们不同于综合性的环境保护法，也不同于对某一环境要素进行保护的法律。这些立法包括:《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《中国人民解放军环境保护条例》、《中国人民解放军环境影响评价条例》，等等。第五，其他相关立法得到“绿化”。除了上述专门的环境立法外，近年来，我国还有一些其他的立法开始规定环境保护的内容。1997年的《中华人民共和国刑法》专列一节规定了“破坏环境资源保护罪”，并在其他章节规定了环境监管失职罪。《乡镇企业法》有多条规定涉及到环境和资源保护，《农业法》也专设一章“农业资源与农业环境保护”，规定“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境”。瑏瑥2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》，没有采用传统的“物”的概念，突破了“有体物”的范畴，将空间权、资源利用权规定为物权类型，将其纳入物权法的调整范围，特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”瑏瑦。2009年12月26日颁布的《中华人民共和国侵权责任法》专设一章“环境污染侵权责任”，对环境污染侵权责任的构成、因果关系的认定、举证责任、多人侵权责任的分配等作出了不同于普通侵权责任的规定，体现了环境侵权责任强化的趋势。

而且相关立法的绿化还有进一步加强的趋势。我国上述环境保护法律体系的构建虽然为我国的环境保护提供了相当的法律保障，在我国30多年的高速经济发展、GDP增长70多倍的情况下，生态环境没有毁灭性的崩溃、以人均期望寿命为主要标志的国民健康指标仍不断提高。然而，也毋庸讳言，我国的环境状况30多年来一直呈恶化趋势，大气和水体主要污染物的排放总量远超环境容量，酸雨面积不断扩大，灰霾遮蔽半个中国;江河湖海污染，使得一些地方守着大河没水喝;全国土壤污染物总的超标率超过16%，使得一些地方的居民守着稻田没米吃;生态破坏使得水土严重流失，沙尘天气增多，一些动植物灭绝或者濒于灭绝。这种情况的出现，虽然不能完全归因于法治，甚至主要不是立法的原因，但如果有一套完备的在生态文明理念指导下制定的严密、科学、高效的法律保障体系，无疑对环境的保护和改善会起到促进作用，对环境状况的恶化会起到阻遏作用。反思我国现有生态文明建设保障的立法，主要存在下列问题:

(一)未能从生态系统整体性的理念出发构建环境保护的基本法生态系统的整体性，要求保护生态系统的立法必须有一个对相关社会关系进行综合调整的法律。我国的《环境保护法》虽然一直被学界称为环境保护的基本法，但无论从其制定程序还是其内容以及其在整个法律体系的地位来看，都无法认定其是一部环境保护的基本法。首先，从制定的程序来看，根据《立法法》的规定，只有全国人民代表大会制定的法律才能够称为基本法瑏瑩，而《环境保护法》，无论是制定还是修订，都是由全国人民代表大会常务委员会通过的，它与其它污染防治、资源保护的法律，在制定和通过的程序方面，没有任何区别，对其它单行的立法也难以起到统摄作用。其次，从其内容来看，如果作为一部基本法，应当将污染防治、资源开发利用和生态保护一视同仁，但从现行的《环境保护法》的内容来看，虽然其中有一章“保护和改善环境”，但其条文非常空洞，缺乏具体的制度和措施，对违反规定者也没有规定法律责任，在实际上是把资源和生态保护虚化起来了，《环境保护法》实际上成了一部污染防治的牵头法。最后，从法律部门的分类来说，也是将污染防治和资源与生态保护相割裂的。最典型的就是全国人大在2011年3月宣布已经建成的中国特色法律体系当中，环境与资源保护的法律不仅没有成为独立的法律部门，反而被进一步肢解，污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法律被划入了经济法。这种割裂，反映的思维和理念是没有把生态环境作为一个整体来看待，而是把各环境要素分别对待，污染防治与生态保护可以分别存在。这种认识和做法非常不利于对生态环境的综合与系统地保护。

(二)未能根据生态系统物物相关律的要求构筑完整的生态文明保障法律体系生态系统的物物相关律揭示了生态系统的各个组成部分之间存在着相互联系、相互制约、彼此依存的关系，改变其中的一个部分，必然会对其它部分产生直接或间接的影响，这一规律不仅影响到对各环境要素的保护，而且也直接关系到污染防治与资源开发利用和生态保护之间、化学物质和放射性物质等的生产和使用与人体健康和生态保护之间复杂关系的调整。这就需要构筑起一个包含污染防治、资源开发、生态保护紧密联系的法律保障系统，而现有的各方面立法却是割裂的、分散的、脱节的。水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法，而且分属不同的部门管理，管水质的不管水量，管水量的无权管水质;陆生野生动物与水生野生动物也是有不同的立法，同一个两栖动物，在水里和在岸上，可以由不同的部门来管理;同一种野生植物，长在林地里和长在草原上或其他土地上，也是由不同的部门来管理;同是湿地，却要有七八个部门进行不同的管理。这样建立起来的法律体系必然是七零八落的。尽管学者们在研究时，会把各种不同的立法拉在一起组成一个比较完整的法律体系，但在实践中，山水林田湖和污染防治、有毒有害物质的管理立法都各自属于不同的体系，无法构成一个系统完整的生态文明保障法律体系。

(三)未能根据良性持续理念对环境立法基本原则进行适时调整生态文明建设的良性持续理念可以指导正确地解决环境保护与经济发展、当前与长远、当代人与后代人的关系。我国三十多年来在环境立法中一直贯彻的是协调发展原则，以防为主、防治结合原则，谁污染谁治理、谁开发谁保护原则。瑐瑠就协调发展原则来说，愿望是好的，考虑了过去我国一大穷的现实，但实际的结果是，环境保护永远协调不过经济发展，最后仍然走的是经济优先，先污染后治理这样一条发达国家走过的老路。如果说在30多年前中国经济还特别落后、温饱问题没有解决的情况下实行这一原则还有其合理性的话，那么在中国GDP总量跃居全球第，人均GDP也超过5000美元的情况下还坚持环境保护与经济社会发展相协调或者经济社会发展与环境保护相协调的原则，则着实不合时宜了。就预防为主、防治结合原则来说，本来应当强调的是预防，但在实际上，防治结合为末端治理留下了缺口，使得预防经常落空，治理也难以投入。就“谁污染谁治理”原则来说，其本来来自于国外的“污染者付费原则”，但随着时代的发展，如果仅仅是治理，已经难以解决环境污染和生态破坏问题。有的是企业最后倒闭，无钱治理;有的是环境污染和破坏，根本无法治理和恢复。在这种情况下，就必须有一种新的原则和机制加以代替。所以，为了保障生态文明建设需要对环境法的基本原则进行更新，发展和增加新的基本原则，并根据这些原则，创立保证原则实现的法律制度。2014年4月24日新修订的《环境保护法》已经作出了一些改变，明确提出了“保护优先”、“损害担责”原则，可以说是向真正的生态文明立法迈进了一大步，但要在各立法中加以贯彻，还要有一个相当长的过程。

(四)未能按照生态系统综合管理的方法构建起系统的法律制度之网综合生态系统管理(IEM，integratedecosystemmanagement)，是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，综合协调环境侵权责任与相关行政法律责任及刑事法律责任之间的关系并适用各种侵权责任方式瑐瑡，从而解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。瑐瑢这一方法是目前世界各国环境资源管理实践中卓有成效的管理方法。按照这一方法进行生态文明建设立法，就需要综合运用社会的、经济的、行政的、法律的各种手段，并且要考虑各种环境要素相互联系性，建立起相互协调一致和衔接的管理制度，构成一个法律制度之网。然而，我国目前的环境立法，污染防治立法与生态保护立法相脱节，比如水污染物排放许可制度与取水许可制度互不联系，水土保持制度与林木采伐许可制度缺乏连接，湿地保护与用水调水制度和污染防治制度相分离，等等，尚未建立起山水林田湖一体化的法律制度，从而大大降低了生态文明建设立法的效能。

三、生态文明建设法律保障体系的构建

生态文明建设的法律保障体系，应当在科学发展观的指导下，根据生态文明理念、生态基本规律和环境要素总体演化规律的要求加以创设。其基本内容包括确立基本原则、构筑体系框架、建立基本制度。

(一)生态文明建设法律保障体系的构建原则

生态文明建设法律保障体系的构建必须依循一定的原则作为其基本根据和核心精神。具体而言，应当遵循生态优先、不得恶化、生态民主、共同责任来构建。

1．生态优先原则。法是获取或减损利益的方式，是利益确认、衡平与维护的规范化途径。经济发展与生态保护的关系在法学的语境下可以转化为经济利益与生态利益的关系。从根本上看，两种利益同质同源，共生共进。“同质同源”是指两种利益的冲突态势源自人类欲求无限性与环境资源有限性之间的紧张关系;“共生共进”是指两种利益共同反映出生态系统服务功能瑐瑤的多样性，者均具有正当性质，不可偏废。然而，经济利益与生态利益有时并不是完全一致的，有时甚至是严重冲突的。这时就有一个谁先谁后、取谁舍谁的问题。法律在解决这种冲突时，如果不能给出具体规则的话，最起码要给出一个解决冲突的原则。这就是环境法的基本原则。而生态优先原则就是指当经济利益和生态利益在经济社会发展过程中产生冲突时，生态利益应居于优先地位。这可以说是对长期以来所实行的“协调发展原则”的扬弃。改革开放30多年来，我国在解决环境保护与经济发展关系方面，无论是学者的解读还是官员的报告，都认为存在一个协调发展原则。我国2014年4月24日修订后颁布的《环境保护法》通过立法规定，打破了这一误解。《环境保护法》第4条第2款规定“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”从这一规定来看，“经济社会发展与环境保护相协调”应当是国家采取一系列政策和措施后所要达到的目标和效果，而不是要根据“协调发展”的要求来解决环境保护与经济社会发展的关系。这一理解由《环境保护法》第5条关于“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”的规定给予了注解。“保护优先”目前还没有官方的解释，就其字面来看，可以有以下三种解释:一是保护相对于开发利用来说，保护优先于开发利用，这一般是指自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域;是保护相对于污染治理来说，保护优先于污染治理，先保护好未污染的，有条件再去治理;三是保护相对于恢复和改善来说，保护优先于恢复和改善。从目前来看，保护优先主要适用于第一种情况。但无论如何，这一原则都还不是解决经济社会发展与环境保护关系的完整原则。完整的处理环境保护与经济社会发展的原则应当是生态优先原则或者是环境优先原则。这一原则是指，当经济社会发展与生态环境保护产生不可调和的矛盾，者不能兼顾时，应当把生态环境保护放在优先地位，使经济发展让位于生态环境保护。这一原则的确立取决于利益衡量的两项基本准则:其一，利益损失最小化，生态利益的易受损性决定了其必须优先;其，紧缺利益优位，生态利益的稀缺性决定了其必须优先。确立这一原则也是“负载有额律”这一生态基本规律的必然要求。根据负载有额律，任何一个生态系统的环境容量(包括环境的自净能力和资源的承载能力)都是有限度的，如果人类向环境排放的污染物在环境容量以内，生态系统就可以通过其自净能力将其消纳;如果人类开发利用自然资源的限度在自然资源的供给能力以内，资源的承载能力就不会被破坏。因此，负载有额律要求人类向环境排放的污染物控制在生态系统环境容量以内，对自然资源的开发利用控制在资源的承载力以内。那么，人类在进行开发建设活动、利用自然资源时，要想实现可持续发展，就必须首先考虑生态系统的环境容量限度，从而在法律上导致生态优先原则的产生。从实践层面来说，是经济优先、生态与经济并重，还是生态优先，也取决于社会经济发展的阶段。当一个社会尚未解决温饱问题，经济优先往往占上风;当温饱基本解决，社会有一定能力解决环境问题时，往往采取并重原则;当进入小康社会以后，衣食已经不是人们的主要关注点，环境的舒适和人体的健康成为大家的追求，往往就开始实行生态优先。就国际经验来看，发达国家在人均GDP达到5000美元以上时，开始进行经济发展转型，在环境保护方面会采取更严格的法律措施，法律原则也开始实行环境优先或者生态优先原则。我国的人均GDP已经超过5000美元，像北京、上海等城市人均GDP已经超过一万美元，如果还不实行生态优先原则，就将使我们错过挽救生态危机的最后机遇。

2．不得恶化原则。“目的是全部法律的创造者。”瑐瑦保护环境是环境法的直接目的，保障人体健康则属于最终目的。环境保护以环境质量(生态承载力瑐瑨)为衡量尺度，人体健康保障以健康状况(生理和心理指标)为衡量尺度。实际上，“保护”或“保障”不仅仅带有“维持”的消极意味，还蕴含着“改善”或“提高”的积极取向。因而，上述目的可以进一步分解为两个层次:第一层次，环境质量不得受损，健康水平不得下降;第层次，环境质量得以改善，健康水平得以提高。环境保护法这种目的的实现，需要一个“不得恶化原则”加以保障。不得恶化原则是指在经济社会发展过程中，任何一个地方的环境质量不得劣于保护该环境的立法生效前的质量水平。这一原则是对“达标合法原则”的修正。我国环境立法长期以来贯彻的一条原则就是“达标合法原则”，也就是说，一个排污单位，只要排污符合污染物排放标准，就属于合法排污，甚至排污只有浓度标准，而没有总量标准。在这种情况下，无论排污多少，无论所在区域环境容量多大，都不会受到行政处罚。对于一个区域的环境质量来说，只要污染物不超过该区域适用的环境质量标准，所在区域人民政府就算完成了任务，也就是合法的。比如空气质量，只要达到级标准，就属于达标，就合法了。问题是一些区域目前的空气质量可能经常是一级，距级还有很大的排污空间。那么，如果没有不得恶化原则，这些地区只要不让环境恶化到超过级，就不违法。这显然是与环境立法和建设生态文明的宗旨相悖的。立法的目的是保护和改善环境，好的环境不能变坏，坏的环境要改善。因而，不得恶化原则也就应当成为生态文明建设法律保障体系的构建原则。

3．生态民主原则。生态环境保护领域的价值多元性、利益冲突性和科学技术性决定了环境法律问题的破解必须建立在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上。与此相适应，一系列渗透平等、信任、理解、包容、尊重、合作诸要素的程序性配置应得以构建并逐步细化。反映在法律规范上，就是生态民主原则。它是指社会公众有权参与生态环境政策与法律制定、决策和管理过程并获得有关生态环境信息、表达环境诉求、监督法律实施和在受到侵害后得到法律救济的准则，是对公众参与原则的进一步深化。生态民主原则的确立必须准确认知各参与方的法律角色。专业人士应立足专长做出客观中立的事实判断;普通大众会基于各自立场表达凝聚利益诉求的价值判断;社会团体可基于专业技能和公益宗旨分别发挥事实和价值判断的功能。相应地，行政机关需为各主体建立多元参与渠道和平台，并综合考量相关事实与价值判断给出最优方案。近年来环境群体性事件频发仍使得生态文明法治建设更为迫切，生态民主原则的确立将为生态文明建设提供保障。

4．共同责任原则。环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性以及因果关系证明的困难性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映在法律原则上，就是“共同责任原则”。该原则是指，环境污染或生态破坏的法律责任应当由从事该行为和从该行为中得到利益者共同承担的准则，它是对损害者付费原则的进一步充实和完善。共同责任原则的确立必须把握好四个次级原则的具体内涵。其中，损害者付费原则是指损害环境造成的损失及治理费用应当由损害者承担;集体负担原则是指在损害者难以确定的情形下，应当由造成同一损害类型的损害者全体负担防治、处理及费用的支付;共同负担原则是指在损害类型或损害者范围难以确定的情形下，应当由受损害影响的社会共同体瑑瑤负担有关费用;受益者补偿原则是指从环境损害避免或者减轻措施得到利益者应当给予为此付出代价者一定利益填补的规范。这四个次级原则将环境保护的义务和责任进一步明确化，把环境的损害、保护环境的付出、环境利益的获得结合在一起，通盘考虑责任的负担，反映了生态文明法治建设全民动员的客观需求与责任负担的内在逻辑一致性。在上述基本原则中，“生态优先”为保护与发展的关系确定战略定位，“不得恶化”为人类行为对环境的影响划定底线，“生态民主”为环境保护提供基本途径和力量，“共同责任”为环境保护责任的负担提供准则。前两项原则属于目的性原则，后两项原则属于手段性原则。四项原则相互联接和配合，共同组成生态文明建设法律保障体系的构建原则体系。

(二)生态文明建设法律保障体系框架的构成

在科学发展观指导下的生态文明建设，其法律保障体系需要建立在生态文明理念、生态规律、生态道德的基础之上。其法律体系框架起码应当包括生态文明建设基本法、污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、气候变化法、专项环境管理制度法等七大部分。

1．生态文明建设基本法。在我国的现有环境法律体系中，学者们普遍认为存在一个“环境保护基本法”，也就是《中华人民共和国环境保护法》。但在实际上，该法缺乏环境基本法的品格，许多管理部门都将其视作污染防治的牵头法律。在生态文明建设作为国家建设五大战略重要组成部分的情况下，应当考虑制定通过程序更高、涵括范围更广、适应性更强的“生态文明建设基本法”。这一法律，在立法程序上，应当由全国人民代表大会通过;在立法涉及范围上，应当涵括污染防治、生态保护、资源保护、能源利用、气候变化等有关生态文明的各个方面;在立法内容上，应当确立其属于理念法，只规定生态文明建设的战略目标、基本原则、基本制度，并确立政府、企业、社会、公民个人的在生态文明建设方面的基本权利和义务，不需要规定具体的制度和措施。这一立法，在生态文明建设整个法律体系中应当具有统领性、纲领性与指导性地位。

2．污染防治法。污染防治法是环境污染瑑瑦预防和治理领域有关法律规范的总称。污染防治法内部具有污染介质与污染因子两个基本划分标准。根据污染介质不同，污染防治法可以划分为大气污染防治法、水(包括河流、湖泊等地表水与地下水等)污染防治法、土壤污染防治法和海洋污染防治法四大子类型;根据污染因子不同，污染防治法则可以划分为固体废物污染、化学物质污染等物质性污染防治法和放射性污染(包括核污染等)、噪声污染、电磁辐射污染、光污染、振动污染等能量性污染防治法两大子类型。从现实层面看，土壤污染防治法、核污染防治法、电磁污染防治法、化学品管理法、光污染防治法等亟待起草制定，《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》亟需修订与完善。

3．自然资源保护法。自然资源保护法是自然资源开发、利用、管理和保护领域有关法律规范的总称。根据自然资源固有属性不同，自然资源保护法内部可以划分为可再生资源(包括土地资源、水资源、海洋资源、森林资源、草原资源、渔业资源、气候资源、地热资源等)保护法和不可再生资源(主要是各种矿产资源)保护法两大子类型。从现实层面看，土地资源保护法、水资源保护法、森林资源保护法、气候资源保护法等亟待根据生态文明建设的要求制定、修订与完善。

4．生态保护法。生态保护法是生物多样性保护领域有关法律规范的总称。生态保护法内部以生物多样性层次不同为主要标准，可以划分为野生动植物保护法(针对物种多样性)、转基因生物安全保护法(针对遗传多样性)和特定自然区域(包括自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、国家公园、湿地、海域、海岛、饮用水水源保护区、城市景观与绿地、基本农田等)保护法(针对生态系统多样性)三大子类型。与此同时，根据特定生态破坏瑒瑢问题应对方法不同，生态保护法还可以划分为水土保持法、防沙治沙法、退耕还林还草法等子类型。从现实层面看，自然保护区法、转基因生物安全法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法、国家公园法、湿地保护法、生态红线划定和管理条例等亟待起草和制定，使生态保护法律体系尽快健全起来。

5．能源法。能源法是调整在能源开发、利用、管理过程中产生的社会关系的法律规范的总称。本来能源法可以单独成为一个体系，它与环境法虽有联系，但其在法律原则、管理制度、理论基础方面也有许多不同，但如果从生态文明建设的角度来看，将其纳入生态文明建设的法律保障体系却是非常合适的。因为能源的开发、利用、管理每一个方面都与生态保护密切相连。能源的开发会扰动原有的生态系统，甚至破坏生态平衡;能源的利用会改变原有生态系统的能量流动，直接影响到生态系统;能源的节约和新能源的开发和利用会非常有利于生态保护和减少污染。从根本上说，能源革命是生态文明建设的重要保障之一。没有能源革命的成功，生态文明建设最终也会落空。因此，能源法应当和必须成为生态文明建设法律保障体系的重要组成部分。能源法可以由能源基本法、节约能源法、石油法、煤炭法、天然气法、电力法、原子能法、可再生能源法等法律所组成。目前我国最亟需的是出台能源基本法、原子能法、石油和天然气法。

6．气候变化法。适宜的气候是人类和其他生物生存的必要条件。气候的改变必然影响亿万年来所形成的地球生态系统，甚至会危及人类的正常生存和生活。工业革命以来，由于人类活动的加剧，向环境中排放了大量的温室气体，导致地球呈现出升温趋势。为了应对全球气温上升所导致的气候变化，国际社会制定了《气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际法律文件。我国作为温室气体排放大国，在全球应对气候变化进程中有着举足轻重的地位，同时也面临着温室气体减排、应对气候变化的巨大挑战。如果不能把气候变化限定在一定的范围内，就不可能保持基本的生态平衡，也就不可能有起码的生态文明。因此，将应对气候变化法纳入生态文明建设的法律保障体系，是十分必要的，也是可行的。气候变化法作为调整在减缓和适应气候的变化过程中所产生的社会关系的法规范的总称，与环境保护法、自然资源法、能源法、防灾减灾法等法律，都有着密切的关系。其立法应当包括气候变化基本法、气候变化减缓法、气候变化适应法等。我国目前最亟需的是要制定气候变化基本法或者称为应对气候变化法。

7．专项环境管理制度法。它是专门调整某一特定方面环境管理关系法律规范的总称。这些立法既具有一定的综合性，又有特别具体的适用范围。其目的是为了把有关立法中规定的法律制度具体化。现行我国有关生态文明建设的法律中最典型的专项环境管理制度法有:《环境影响评价法》、《建设项目环境管理条例》、《规划环境影响评价条例》、《中国人民解放军环境保护条例》、《中国人民解放军环境影响评价条例》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》。这方面需要制定的法律法规很多，今后需要制定的相关法律法规包括:《环境教育法》、《环境信息公开条例》、《公众参与环境保护条例》、《环境监测条例》、《环境标准条例》、《排污许可证条例》、《环境监察条例》、《环境税法》、《环境纠纷处理法》、《环境责任法》等法律法规。上述生态文明建设法律保障体系的各个组成部分之间，应当构成一个完整的法律体系。其体系的构建要达到两个统一:一是独立性与融合性的统一。虽然彼此间具有相对独立性，但基于环境、资源(能源)与生态的重叠性，预防、开发、利用、管理与治理行为的连贯性，生产、流通与消费领域的延续性，生态文明建设法律体系基本框架的各组成部分之间与组成部分的各子类型之间具有共通的内容，表现出一定程度的融合性;二是稳定性与开放性的统一。虽然基础和主干部分具有相对稳定性，但基于生态文明法治建设总体目标与阶段性要求的纵深性，环境、资源(能源)与生态问题演变的复杂性，环境政策与法律制度工具的可更新性，生态文明建设法律体系基本框架的各组成部分和组成部分的各子类型可以吸纳新的内容，表现出相当程度的开放性。由此观之，独立性与稳定性是生态文明建设法律体系的基本保障，而融合性与开放性则是生态文明建设法律体系不断发展与演进的内在驱动力。

(三)生态文明建设法律保障体系的基本制度构建生态文明建设法律体系必须以一系列较为成型且彼此联结的法律制度作为其基本立足点。这些法律制度可以大体上划分为预防性制度、管控性制度和救济性制度三大类别。

1．预防性法律制度。预防性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏预防领域的法律制度，主要包括生态规划、环境影响评价与环境风险评估、环境标准、环境信息公开制度四项。(1)生态规划制度。生态规划是指根据国家或者特定地区的生态条件、环境资源状况和社会经济发展需要等因素，对一定时间和空间内生态环境保护目标、自然资源开发利用程度等事项做出的总体部署与安排。生态规划制度的建立和实施，可以最充分地体现生态文明理念的同构性、整体性。依据规划对象不同，生态规划可以划分为综合性规划和专业性规划。其中，综合性规划需要立足于较广时空范围内多重目标的实现并进行复杂利益横平，典型的有国土空间开发(主体功能区)规划;专业性规划的目标则相对具体，聚焦于某一特定环境保护领域，如污染防治专项规划、生态保护专项规划等。(2)环境影响评价与环境风险评估制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。依据评价对象不同，环境影响评价可以划分为规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。其中，规划环境影响评价的对象又可以细分为综合性规划与专项规划;建设项目环境影响评价的对象则以环境敏感区为主要划分标准。环境风险评估是指对开发、利用生态环境和资源等行为可能带来的环境风险瑒瑨进行分析、预测和评估，提出符合成本效益分析的对策和措施，进行相应风险管理的方法和制度。从国际环境法的视角看，环境风险评估主要适用于转基因生物安全、化学品的研发和生产使用、气候变化应对等领域。(3)环境标准制度。环境标准是指为防治环境污染，维护生态平衡和保护人体健康，针对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求，由环境保护行政主管部门按照法定程序制定并以特定形式的行政规范性文件。依据标准级别不同，环境标准可以划分为国家、地方两级。部级包括国家环境标准和行业环境保护标准，地方级是指地方环境标准;依据标准类型不同，环境标准又可以划分为环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准和环境标准样品标准。(4)环境信息公开制度。环境信息公开是指掌握环境信息的主体依据法定程序和形式将环境信息提供给有关信息需求方的行为或过程。环境信息公开制度的建立和发展，是生态文明建设中生态民主发展的需要。没有环境信息公开，就不可能有真正的公众对环境保护的参与;缺乏知情权、参与权，也就不可能有真正的生态民主;没有生态民主，也很难说有真正的生态文明。因此可以说，信息公开既是生态文明的体现，也是生态文明建设的前提条件之一。依据信息公开主体不同，环境信息公开可以划分为政府环境信息公开和企业环境信息公开瑓瑣;依据信息公开方式不同，环境信息公开可以划分为主动环境信息公开和依申请环境信息公开;依据信息公开程度不同，环境信息公开还可以划分为全部环境信息公开和部分环境信息公开。环境信息公开制度的完善应立足于环境信息公开适用范围的扩展、突发环境事件信息公开的补正、环境信息公开失当法律责任的充实等方面。

2．管控性法律制度。管控性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏管理和控制领域的法律制度，主要包括生态权属与生态许可、生态总量控制、经济调控制度。(1)生态权属与生态许可制度。生态权属是指环境容量和自然资源的所有权、使用权、监管权等财产性权利(力)的归属。依据权利客体不同，生态权属可以划分为环境容量权属和自然资源权属;依据权利性质不同，生态权属可以划分为生态所有权权属、生态使用权权属、生态监管权权属等。生态许可是指经从事污染物排放、自然资源开发利用等可能对生态环境造成污染或破坏行为的行为人申请，有权的行政主管机关依据法定程序和形式进行审查，并通过颁发许可证的方式对有关事项予以准许、限制或禁止的活动。依据许可内容不同，生态许可可以划分为污染物排放许可、自然资源开发利用许可等;依据许可角度不同，生态许可还可以划分为对象许可、用途许可、时限许可、范围许可、方式许可等。生态权属制度亟待从立法理念和制度设计层面进行宏观塑造和微观构建。(2)生态总量控制制度。生态总量控制是指在特定时期内，综合经济、技术、社会等条件，采取限定污染物排放量、自然资源开发利用量等指标，从而将环境污染水平和生态破坏程度控制在环境容量和生态承载力容许范围内而实行的管理方法及其措施。这一制度的确立和实施是生态系统“负载有额律”的具体体现。依据控制对象不同，生态总量控制可以划分为污染物排放总量控制和自然资源开发利用总量控制。生态总量控制制度的完善应立足于扩展污染物排放总量控制适用领域、细化总量与浓度控制衔接机制、划定生态保护红线、建立资源环境承载能力监测预警机制等方面。(3)生态经济调控制度。生态经济调控是指运用经济手段激励生态环境与资源保护行为或者抑制环境污染和生态破坏行为的方法和措施的总称，具有比较显著的间接管控性。依据调控目的不同，生态经济调控可以大体划分为激励性生态经济调控和抑制性生态经济调控。宏观而言，生态经济调控包括财政援助、税收、收费、信贷、担保、押金、基金等具体手段。其中，环境资源税费和排污权交易瑔瑡等是较为核心的生态经济调控方式。

3．救济性法律制度。救济性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏损害救济领域的法律制度，主要包括生态补偿、生态修复、环境公益诉讼制度。(1)生态补偿制度。生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。瑔瑢依据补偿类型不同，生态补偿可以划分为增益性生态补偿(针对生态保护行为)和损益性生态补偿(针对生态加害行为)。生态补偿制度亟待从立法理念(受益者补偿理念的引入)和制度设计(重点生态功能区生态补偿、地区间横向生态补偿等)层面进行宏观塑造和微观构建。新修订《环境保护法》明确“国家建立、健全生态保护补偿制度。”该法为全面的生态保护补偿制度的建立和完善提供了充分法律依据。(2)生态修复制度。生态修复是指人类通过生态恢复和重建手段来修复受损的生态系统并通过社会资源合理分配其发展机遇来实现人类社会可持续发展的过程。依据修复对象不同，生态修复大体可以划分为受损生态系统(要素、结构、功能及其内外部关系)修复和受损关系(人与生态、人与人之间和谐均衡的利益关系)修复。(3)环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者，违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼。依据公益诉讼类型不同，环境公益诉讼可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。《民事诉讼法》和新修订的《环境保护法》都明确规定了环境公益诉讼制度，而且《环境保护法》将《民事诉讼法》规定的环境污染公益诉讼扩展到了生态破坏的公益诉讼。瑔瑦这一立法适应了生态文明建设的需要，为生态环境保护的公众参与打开了一扇大门。如果说体系框架是“骨骼”，原则框架是筋络，那么制度框架就是“血肉”。生态文明建设法律保障体系基本框架的融合性与开放性决定了上述各项主要制度并非孤立存在，而是彼此支持，相互配合，一起作用的规范共同体，它是生态文明理念、生态价值理念、生态规律的具体体现。根据生态文明理念构建起的生态文明建设法律保障体系，以抽象原则为指引，以基本框架为依托，以主要制度为基点，呈现为协调统一，和谐融通的有机整体。

作者：王灿发单位：中国政法大学民商经济法学院教授