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多元法学下的农村金融联结

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摘要:当前,我国农村金融市场存在着正规金融和非正规金融,形成了以行政指导与市场调节相结合的农村二元金融体制,农村的金融需求不能得到满足,在此背景下,有必要探索建立资金反哺回流机制。农村金融联结在信息甄别、交易成本、抵押担保等方面存在优势,通过建立农村金融联结可以有效扩展农村金融服务。但是,应克服目前存在的法律文件位阶较低、担保物狭窄、风险监管不健全、乡村中介准入不明确等问题,在法律监管及合同条款设计上加以完善。

关键词:农村金融联结;乡村中介;契约执行;农村信贷;制度创新

一、农村金融联结概述

﹙一﹚农村金融联结的定义

正规金融与非正规金融之间存在着两种联结关系,一种是平行联结关系,即正规金融和非正规金融在存款、信贷领域展开竞争,另一种是垂直联结关系,即正规金融拥有以较低利率调动资金的优势,将部分资金转贷给非正规金融,利用其在信息和契约执行方面的优势,有效延伸正规金融信贷的涵盖范围。在我国,农村金融联结的雏形起源于吉林省梨树县的“股权信贷模式”,即“信用社+合作社+农户”,由合作社充当中介人的角色,利用其信息优势,在正规金融与农户之间搭建一座桥梁,选择可以信赖的农村客户提供给正规金融,解决了正规金融面对中小借款人的信息不对称和道德风险问题,增加农村弱势群体信贷资金的可获得性,是一种典型的垂直联结模式。

﹙二﹚农村金融联结的主要模式

随着农村产业化的不断发展,有些地区进行了农村金融联结模式的有益尝试,归纳一下主要有以下四种:1.转贷模式主要是正规金融尤其是银行类金融机构借助乡村中介的信息优势,先将资金借给信贷员、资金互助社、村镇银行等乡村组织,由后者根据掌握的信息向信誉好、还款能力强、偿还概率高的农户发放贷款,并负责监督贷款的使用和收回。中介组织虽然可以自行决定贷款规模、利率,但是要承担一定的贷款风险。这种模式既降低了经营成本和交易风险,又解决了乡村金融中介组织资金规模受限制的问题。2.雇佣模式农村属于熟人社会,人际关系在社区治理中发挥着重要的作用,农民基于亲缘、地缘关系,彼此之间有着信任感[1]。在雇佣模式中,往往由银行聘请村里的有威望的人作为经纪人,他们的职责主要是收集信息、挑选客户,将筛选合格的借款人提供给银行。例如,在我国贵州地区,农村信用社聘用了大量的信贷联络员,通过他们收集乡村信息,帮助信用社发放贷款。3.合作模式主要是正规金融与乡村中介建立合作伙伴关系,双方联合办理贷款业务咨询、贷款申请、资产评估、信息采集、信用评级等业务,并且通过签订合作协议,约定各自的权利、义务、纠纷解决途径等。实践中,“金融机构+农民经济组织+农民”模式较为常见,有时,农民协会、专业市场也会充当正规金融与农民的中介。4.担保模式乡村中介为农户提供担保,负责贷款监督与收回,不直接向农户放贷,而由正规金融为农户提供贷款,若到期未还款,前者还需要承担农户的违约责任。根据乡村中介所提供的担保,正规金融决定贷款的期限、规模。在实践中,“银行+龙头企业+农户”尤为常见,基于对农户的经营能力、资产、信用等信息的掌握,龙头企业可以通过贷款担保方式为农户提供金融服务,降低了信贷风险,增强了农户的资信水平。

﹙三﹚农村金融联结的比较优势

相比于正规金融服务模式,农村金融联结机制以其独特的地缘、亲缘、血缘等优势,凭借着信息获取、交易成本、抵押担保、利率空间等优势为农户提供了多样化的金融服务,有效地缓解了农村资金短缺的状况。1.信息优势所谓信息优势,是指乡村中介可以基于人缘、地缘、业缘关系,通过独特信息渠道获取借款人信息,在一定程度上解决了信贷市场上信息不对称的难题[2]。我国农村是一个“熟人”社会,人们之间长期交往,对于彼此之间的个人信息,比如财产状况、文化程度、道德水平、身体情况等比较了解,信息透明度比较高。作为农村金融联结的桥梁,乡村中介获得此信息的成本较低。事前可以根据借款人道德水平、收入状况、还款能力等进行甄选,事后对资金用途、资信变化等进行监督,有效解决了因信息不对称而导致的道德风险。2.交易成本优势交易成本优势主要有:第一,监管成本低。由于农村乡村中介往往立足于一定区域,掌握大量的个人信息,可以有效降低贷后监管成本[3];第二,缔约成本低。乡村中介组织没有营业时间限制,具有业务操作的便利性,借贷双方可就贷款期限、利率、偿还方式等进行协商,一般不需要抵押,更无须资产评估公证。第三,代理成本低。乡村中介组织即使参与借贷双方的交易,大多也只有一个层级,有效地降低了融资活动中的代理成本。第四,减少了寻租成本。在金融联结模式下,借款人一般不会为了借款公关而寻租。3.抵押担保优势即金融联结的担保种类灵活,形式多样,既包含有形担保,又包含无形担保。在有形担保方面,可以用来充当担保的财产不仅包括固定资产,而且还包括农机具、畜牧等流动资产以及农作物未来收益权等。在无形担保方面,社会地位、声誉、文化习俗等约束着人们的行为,在一定程度上是对现代契约交易的一种补充[4],起到担保的作用。4.利率空间优势目前,正规金融机构的贷款基准利率实际上就是管制利率,尽管利率的上下限已放的比较大,但定价机制仍受政府约束[5]。而在农村金融联结模式中,利率往往是在自由协商基础上形成的市场化利率,利率空间较大,定价机制灵活,并且因亲疏关系的不同而差异性较大。利率主要由资金供求关系决定,资金供求双方可选择与自己风险承担能力相匹配的利率进行交易。

二、我国农村金融联结法律制度的现状分析

﹙一﹚我国农村金融联结制度的立法演进

目前,我国尚未制定农村金融联结模式的专门法律,但是在一些正式的法律文件已默认农村金融联结的合法性。1949年11月,中国人民银行和华北供销社总社共同制定了《供销社信用部推进法》,在河北省进行建立信用部的试验,虽然到1951年,停止了该试点工作,但是,这毕竟是农村金融联结模式的有益尝试。2006年12月,银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,要求引导各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构①。监管层采取了双向发展的模式,既鼓励大型商业银行向下发展,又鼓励农村小型金融机构的发展,而农村金融联结作为一种农村信贷的新模式,拉近了大型商业银行和农户之间的距离,培养了农村新型中介组织,符合新一轮“农村金融新政”的战略要求。2007年1月实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》鼓励商业银行﹙包括政策性银行﹚开展以农民专业合作社为中介的金融联结②。专业合作社可以利用自身的信息和契约执行等优势,担当银行与农民之间的金融中介,发挥信息咨询的作用,为银行筛选合格的借款人,同时,有贷款需求的农民也可以联合起来,以专业合作社的名义申请银行贷款。2007年1月银监会发布的《农村资金互助社管理暂行规定》③、《农村资金互助社示范章程》④也鼓励银行与农村资金互助社合作,由农村资金互助社代理银行向农户发放贷款。银监会于2008年发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》,鼓励政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行等银行业金融机构探索建立以互联性交易为基础的垂直联结等信贷模式⑤。表明了监管层对“银行+农业企业+农户”这类金融联结模式的认可。2008年5月银监会和央行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定:“在法律、法规规定的范围内,小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额,不得超过资本净额的50%”。显然,小额贷款公司在一定程度上可以从商业银行获得运营资金,而无论银行是否参与具体的贷款管理,在本质上也是一种演化的金融联结模式。现行法律对村镇银行作为农村金融联结的参与主体也有所涉及,《村镇银行管理暂行规定》对于设立村镇银行的资格条件问题,明确要求商业银行作为发起者⑥。既然村镇银行可以代理中介业务,那么它事实上就可以根据规定充当政策性银行、商业银行与农民之间的金融中介,建立以村镇银行为中介的金融联结模式。龙头企业与农民之间有着长期的合作关系,掌握农户大量的信息资源,具备为农户提供金融服务的可能性和可行性。由于我国不允许企业开展转贷业务,因而企业不能成为农民的贷款人,但可以通过贷款担保等方式为农民提供金融服务。国务院于2012年出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》对其予以规定①,鼓励开展以龙头企业为中介的金融联结模式,即“银行+农业企业+农户”。2016年1月发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,要求完善农业产业链与农民的利益联结机制,让农户分享加工销售环节收益②。2016年银监会发布的《关于银行业金融机构积极投入脱贫攻坚战的指导意见》,针对产业发展扶贫项目,对企业、公司或者基地与贫困户形成订单生产、雇佣生产、收购协议等关系的实际情况,可灵活采取“公司或基地+农户”统一授信、“公司担保﹙或订单保证﹚+农户贷款”、“公司统一承贷+农户使用”等基于产业扶贫链条授信方式,进一步明确了“银行+公司+农户”的联结模式。

﹙二﹚我国农村金融联结存在的法律问题

1.规范性文件法律位阶过低从上述相关法律文件可以看出,我国农村金融联结在一定程度上已得到相关法律文件的确认,但是并未专章对其进行规范,同时,有关规范性文件主要是人民银行、银监会制定的各种规定,这些规定大多以通知、办法、意见、指引等名称出现,法律位阶比较低,效力也比较弱,缺乏相应的权威,不能满足构建农村金融联结法律制度的迫切需求。2.担保物范围狭窄目前,诸多农民不能获得信贷支持,很大一部分原因在于农民所拥有的土地、宅基地、固定资产等财产,不完全符合担保物的构成标准[6]。同时,农民的信用、生产、生活等信息很难被金融机构掌握清楚,致使对于农户的贷款前期、贷款后期的评估和管理不能顺利开展。因此,即使通过金融联结模式,农户也很难提供符合银行要求的抵押物,获得贷款支持仍然艰难。3.联保贷款存在制约因素从2000年我国开始进行农户联保贷款的试验,在有些地区取得了一定的成效,但是,实践中联保小组的组建困难成为重要的制约因素,同时,即使成立了联保小组,正规金融机构也无法避免小组成员合谋集体拖欠带来的赖账风险,更无法规避农户生产过程中所面临的由市场和自然环境带来的客观风险,这在一定程度上影响了农村金融联结的有效实施。4.风险监管不健全农村金融联结的风险可能来自于多个方面,企业、农民专业合作社等中介可能与农民串谋而骗取银行贷款。银行在竞争压力下可能会因盲目扩大业务规模而降低贷款标准,从而使银行面临垃圾客户失信而带来的信用风险[7]。在企业与农民之间的双边合作中,企业也可能因自身管理缺陷而向不合格的农民客户提供贷款担保。此外,银行、农业企业等农村中介与农民的三方合作,也可能存在着合同纠纷,并且在实践中,还会出现农村中介截留农民贷款的现象。5.乡村中介准入条件不明确金融联结模式最大优势在于,能够充分利用已有的各种金融机构,例如:职业放贷人、农民协会等各种乡村非政府组织以及农民专业合作社、专业市场、行业协会、龙头企业等农民经济组织,甚至还包括村委会等基层自治组织[8]。这部分组织掌握农户资源丰富,但是一般没有接受相关金融知识的培训,所以,在乡村中介的准入上需要配以法律制度约束,不然,可能会产生道德风险。

三、我国农村金融联结法律制度的构建

﹙一﹚明确乡村中介准入资格

乡村中介在农村金融联结中处于中枢地位[9],掌握着大量的农户个人信息,而且银行依赖乡村中介收集的信息,相当于赋予了乡村中介授信的权利,因此,挑选适格的乡村中介显得尤为关键。尽管目前的法律规定中关于农村金融联结的乡村中介有所涉及,如《中华人民共和国农民专业合作社法》《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》、《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》等文件明确了专业合作社、资金互助社、龙头企业都可以作为乡村中介参与进来,但是,对于“如何筛选合适的乡村中介”相关立法规定较为分散,缺乏具体操作性,有必要明确乡村中介的合法地位,笔者认为,制定乡村中介的法律条款可以参考以下因素:第一,乡村中介的经济实力。在担保模式中,乡村中介可能会承担一部分贷款的损失,因此,需要筛选一部分具有良好资产状况的组织,如龙头企业作为联结的中介,可以参考其在当地市场、行业中的行业竞争力,包括行业地位、产品的市场份额、盈利能力、发展前景等指标[10]。第二,乡村中介的经营范围。即乡村中介在当地所能涵盖的地域范围,其涵盖的地域和农户越多,掌握着农户信息资料就越多,随着农村金融的业务的扩多,这将有效的降低银行成本,解决信息不对称的发生[11]。第三,乡村中介的规模化程度。在实践中,乡村中介规模化程度越高,抵抗风险的能力就越强,金融联结模式运行也更加稳定。笔者优先推荐专业合作社、龙头企业等规模化组织作为乡村中介,通过法律条文的规范,促成其与正规金融的合作。

﹙二﹚设计合理的农村金融联结合同条款

随着我国农村金融改革的不断深化,有些地区建立了一些比较好的农村金融联结,但在实践中也存在着一定问题,合同不尽相同,缺乏统一的合同文本规范,因此,有必要对我国农村金融联结条款进行设计,特别是贷款利率、贷款规模、联结期限、雇佣费用等条款。1.贷款利率、贷款规模、联结期限条款在传统正规金融服务体系中,贷款利率、贷款规模一般由银行决定。笔者认为,在金融联结模式中,可以尝试让乡村中介参与贷款利率、规模的决策,原因在于,乡村中介基于地缘、血缘、亲缘关系,比银行掌握了更多的借款人信息,对借款人的风险状况、偿还能力都比较了解。利率水平可以在参考基准利率的同时有所上浮,可以在8%−12%之间,并且可以通过政府补贴形式降低农户贷款成本。另外,银行在雇佣乡村中介时,根据中介资信水平制定不同联结期限的合同条款,如果乡村中介信誉较高,银行可以与之签订长期的合同,既保证了金融联结的稳定性,也在一定程度上激励了乡村中介重视信用建设。2.乡村中介补偿条款乡村中介在金融联结中负责信息收集、借款人筛选、贷款回收等职责,因此,正规金融作为“雇主”,理应给付一定数额的佣金,佣金的数量可以根据贷款的规模、期限以及收回贷款的情况制定。如果发生逾期违约或者出现合谋骗取贷款的情况,则要对乡村中介进行处罚,由其赔付全部或者大部分的逾期贷款。当然,在实施初期,为激励银行积极参与农村金融联结,可以探索通过财政补助的方式,例如,由政府给予专业合作社、农业龙头企业等组织财政补贴,达到减轻银行交易成本的效果。

﹙三﹚创新农村金融联结风险防范制度

1.建立“信贷+保险”的联结机制在农业生产中,往往伴随着自然风险,如果出现自然灾害,会造成生产损失影响农户的收入,进而导致贷款的逾期。由于保险本身具有分散风险,实现风险转嫁的功能,因此,为了降低自然灾害给农户可能造成的损失,可以在农村金融联结模式中引入政策性农业保险,即建立“信贷+保险”的联结机制,当然,在一定程度也可以引入商业性保险,建立“信贷+商业保险”作为“信贷+农业保险”模式的补充。2.建立“信贷+订单合同”的联结机制在商品经济中,会出现一些由价格波动引发的市场风险,影响农户收入和贷款偿还。龙头企业与农户签订生产订单,以订单合约的方式固定收购价格区间,在一定程度上降低了农户的市场风险。由于农户与企业合作的意向也影响着“企业+农户”模式的稳定性,因此,为了保障农村金融联结的持续发展,有必要对于收益分配条款加以设计,比如保底收购,随行就市,利润返还等,提高农户在金融联结中履行合同的积极性。3.实行灵活的抵押担保方式针对实施订单农业的农户,可以探索将订单、应收账款作为抵押担保品。农户的订单代表农产品的预期收入,具有财产性权利特征。农户按照合同交付农产品后形成的对农产品收购企业的付款请求权,具有直接的财产性权利特征。伴随着订单农业成为农业的发展趋势,应将订单、应收账款纳入到抵押担保物的范围内。对于我国农业规模化发展好的地区可以探索将农业项目经营权、收益权作为担保物范围。由于项目本身具有较大的收益价值将项目经营权、收益权作为抵押也不失为解决部分农户担保资产不足的好方法。同时,农户参与股份合作性质的专业合作社或龙头企业生产基地等集体经济组织而拥有的股份资产及收益权,比实物资产更容易变现,也可以纳入到担保物的范围。4.实行资金封闭式运行模式为了保证农村金融联结中贷款的专款专用,应要求银行进行封闭式的贷款操作,防止农业信贷资金被挪作他用。即由农户、乡村中介和银行签订协议,将贷款资金打入在银行备案的借记卡上,这批借记卡的功能先由银行进行了备案限制,不能取现,只能用以购买各项生产资料,在完成农产品统一销售后,将销售的款项打入借记卡中,优先保障银行的还款。

﹙四﹚完善农村金融联结法律监管制度

1.明确监管主体区别于对正规金融的审慎监管,对于农村金融联结应保持监管的灵活性。根据《中国人民银行法》的规定①,人民银行职能主要是从宏观上制定货币政策,并不涉及对具体的金融模式的调控,从《银行业监督管理法》规定可以看出,银监会也侧重于宏观对银行业金融机构进行监管①,而各地方发展农村金融联结往往各有特色,因此,可以探索由银监会发布指导性意见,省级政府根据当地情况制定符合本地区实际的规定,确定各地方乡村中介的准入与退出审查制度、管理规则、风险防范机制等,并及时向银监会备案,便于中央对地方的监督审查。2.建立合同备案审查制度为了便于对农村金融联结合同进行事后监管,有必要建立备案审查制度,可以参照《温州市民间融资管理条例》探索建立借贷登记服务中心,将乡村金融中介的借贷情况包括借贷合同、相关法律文件、借贷主体情况等公之于众。针对备案登记制度存在问题,可以从以下几个方面加以明确:农村金融联结一般涉及三方法律参与主体,即银行、乡村中介和农户。如果让农户负责备案,会大大增加农户的借款成本,不利于农村金融联结模式的开展,而银行和乡村中介本身的职责就是服务“三农”,因此,可以让银行和乡村中介负责备案事宜;相比于行政许可,备案登记的首要功能是信息披露,由于各地农村金融联结模式各有特点,如果进行实质审查,会增加备案成本,不利于农村金融模式的创新发展,因此,实行形式审查方式较为适宜;为了促进乡村中介和银行主动备案,可以在财政补贴方面给予主动参与备案的组织一定的优惠政策,例如通过与税务部门共同出台指导意见等方式,给予乡村中介佣金收入以一定的税收优惠,达到积极备案的目的。

结语

近年来,由于信贷市场发育不健全和信息不对称等原因,正规金融把大量资金投到大型企业,农村小微企业、农户往往会受到正规金融的排斥,不能满足其资金需求。农村金融联结作为新型农贷模式,综合利用银行的资金优势和乡村中介的信息、契约执行等优势,解决了农村农户融资难,实现了农村金融机构可持续发展。本文以我国农村金融联结法律制度的构建作为研究方向,从合同法、担保法、金融监管法等多元法学视角,提出了明确乡村中介准入、规范合同文本、创新风险防范、完善法律监管等对策。通过法制创新,建立符合我国国情的农村金融联结法律制度,从而有效解决农户贷款难问题。

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作者:王利军;纪翔 单位:河北经贸大学

中国人民公安大学学报责任编辑:张雨    阅读:人次
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