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大气污染区域联合防治制度建构

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《政法论丛杂志》2015年第五期

经济发展伴随着环境问题的加重,巳被不同国家的历史经验所证实。[1]改革开放近40年来,我国在获得经济持续高速发展的同时,也面临着严重的大气污染问题,尤其是以北京为核心城市的京津冀环渤海地区、以上海为核心城市的长三角地区和以香港、广州为核心城市的珠三角地区,是我国大气污染最为严重的三大重点区域。环境法制的价值在于纠正环境污染和破坏所带来的负外部性;相应地,大气污染区域联合防治制度存在的价值在于通过区域合作的方式预防和治理大气污染所带来的负外部性。大气污染区域联合防治制度是通过地域功能的合理配置与分工合作,促使区域大气环境得到整体改善、大气污染得到根本治理的相关规定和规范性措施。本文拟就核心城市与周边地区进行功能区分、相互合作以达到共享良好大气环境目标的区域联合防止污染法律制度进行研究。形成区域大气环境联合保护的可持续发展模式,建立起适应核心城市与周边地区大气污染特点的区域联合、分工配合的防治制度体系是构建大气污染区域联合防治制度的基本目标。

一、意义:区域联合是大气污染防治的必经路径

(一)大气污染问题超越行政区划界线而存在,必须打破行政区域界限,以区域合作的理念共同应对大气环境作为一种公共品,[2]P54具有不可替代性和不可分割性。以京津冀地区为例,从大气霾(污染)溯源角度看,北京PM2.5约30%~40%来自原始排放,20%~30%来自大气中的光化学转化,30%~40%来自区域输送。有研究表明,周边地区污染物气团的输送作用,包括北京东南区域高浓度污染烟羽聚拢到北京,以及周边沙尘区域输送至北京,与本地的污染大陆性气溶胶混合,是造成2013年1月北京地区严重大气霾污染的重要原因。①北京治理大气污染要“三分之一靠天气,三分之一靠自己,三分之一靠周边”。[3]北京市仅靠自身的努力,除对本地的移动源治理有所收效以外,根本就无法在更大程度上解决大气污染问题。作为核心城市的北京市必须与周边地区进行大气污染区域联合防治。因此,大气环境的整体性、区域性和扩散性等特点是构建区域联合防治大气污染制度的自然科学依据。

(二)区域联合防治制度是协调区际大气环境利益冲突的重要手段基于本区域利益最大化的需要,各区域总是倾向选择能够带来更大利益回报的优势产业,并转移落后产业。例如,在长三角区域,上海作为核心城市必然会向浙江、江苏甚至是安徽、江西等泛长三角周边地区转移那些附加值较低、污染较重的制造业等传统产业;[4]P23-24由于污染源的快速高密度聚集,周边地区环境质量往往会不断下降甚至恶化,这是典型的核心型区域一体化模式。客观地讲,这一模式造成了核心城市与周边地区在环境保护方面的利益冲突;为了协调区域之间的环境利益冲突,环境合作成为必然之选。我们有必要打破既有的行政区划对大气环境的分割,从整体的角度对区域大气环境进行统一管理,通过法律制度明确核心城市与周边地区在大气污染防治中的利益分配机制。经济发展水平和环境资源等方面的差异性为核心城市与周边地区的环境合作提供了极大的预期利益;我们需要综合考虑核心城市与周边地区的不同功能定位,在区域之间实现功能分工与配合。

(三)大气污染区域联合防治制度是充分发挥核心城市重要功能的需要以京津冀及周边地区为例,北京是首都,不但承载着重要的经济功能,还肩负着更为重要的政治、社会功能,在京津冀及周边区域内(乃至在全国范围内)都处于无可替代的核心地位。随着经济规模的不断扩大,北京市大气污染问题日益突出,已经成为充分发挥其首都功能的制约因素。客观地讲,我们无法完全否定或剥离北京的经济功能,但依靠大量工业企业而支撑起来的经济功能却给北京带来了大量的大气污染物。由于本身地域面积较小、工业企业分布十分集中等因素,即使北京的生态功能发挥到极限,也无法依靠自身的努力消除和降解区域内的大气污染物。北京首都功能的发挥有赖于周边区域的支撑;北京大气污染问题的解决必须通过自身经济功能的适当剥离和周边地区大气环境的优化来实现。但是,一方面,由于北京一些周边地区经济发展模式较为粗放,尤其是河北地区大量发展了钢铁、煤炭等工业企业,这些工业企业带来了严重的大气污染问题,对北京雾霾天气的形成和大气污染的聚集有着较大的贡献率。另一方面,北京周边还存在着大量较落后地区,②发展经济的巨大压力造成了生态环境的破坏,陷入“低水平发展陷阱”;如果没有区域外的合作与资源整合,这些区域很难获得较快的发展,消弭和吸收核心城市产生的大气污染物的生态基础也无法得到维持和强化。因此,北京市与周边地区联合保护大气环境成为必须。

二、问题:我国大气污染区域联合防治制度的不足与进展

(一)相关立法工作严重滞后我国早在1990年就出台了《大气污染防治法》。但是,在《大气污染防治法》实施了25年后的今天,我国的大气环境状况不是改善了,而是日益恶化,达到了历史上从未有过的峰值。笔者认为,之所以出现这种局面,是因为我国《大气污染防治法》在区域联合防治制度方面存在着严重的不足与缺陷,整部法律都无法找到“联合”的身影,这给相关实践活动带来困难。为了补充立法上的不足,实践中采取了以下三种做法:1.通过指导意见、行动计划等政策性文件的方式推动大气污染区域联合防治工作的开展。但是,这些政策性文件大多都是一些框架性的规定,操作性较差,其很难规定具体的权利义务内容,导致其实施效果并不理想。例如,2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》确定的工作目标是“到2015年,建立大气污染联防联控机制,形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系,主要大气污染物排放总量显著下降,区域空气质量大幅改善。”[5]现在看来,这一目标很难如期实现。2.制定临时强制性措施。这一做法强力、高效,大气污染也能得到立竿见影的治理和改善,但由于这些措施的临时性和应急性等特点,与相对规范和常态的法律制度有着根本性区别。例如,在2008年北京奥运会期间,在环境保护部协调下,北京与周边五省市区制定了《奥运期间空气质量保障措施》。实践证明:该《措施》实施得力,保障了奥运期间的大气环境质量。但是,奥运会结束后,该《措施》也就寿终正寝了,其没有、也不能够作为长效机制发挥作用。3.一些区域已经开展了一些自发的联合防治大气污染的制度建设活动。这些区域制定有全面具体的大气污染区域联合防治规划,并通过地方立法的形式建立起高效运行的区域合作运行机制,取得了很好的效果。例如,本文将在第三部分作为先进经验介绍到的泛珠三角区域的环境合作制度即是如此。

(二)缺乏明确具体的区域大气环境保护规划和权威高效的区域大气环境保护协调机构大气环境保护涉及到环境利益、政治利益、经济利益、社会利益等多重利益的统一协调问题。如果没有一个明确具体的规划,而只是进行单项目逐个推进的方式进行,往往会因缺乏全局性、前瞻性而无法获得最大的利益回报。例如,企业外迁是保护北京大气环境、充分发挥其首都功能的重要措施,但如果没有充分、全面考虑迁入地的生态环境承载能力而贸然迁入的话,可能会在迁入地造成生态灾难;且由于迁入地与迁出地邻接,迁入地往往是迁出地的生态本底,生态破坏使得迁出地的生态环境更加脆弱,更容易形成极端的大气污染天气和事故。因此,在有效推进区域大气环境保护合作之初,就应该综合考虑区域间的功能分工与协调,制定出功能明确、措施具体的区域大气环境保护规划。区域大气污染合作治理的过程本质上是一个利益协调的过程,利益的冲突与争端在所难免,这就需要有一个高效权威的协调机构对区域合作中的利益分配信息进行收集,并对利益分配机制和程序进行明确。但目前来看,虽然也曾经成立过一些协调机构,但大多是临时性的,并没有作为一项长期的制度加以建设。以《奥运期间空气质量保障措施》为例,为实施该《措施》,由环境保护部牵头,成立了由北京、内蒙、河北、山西、山东、天津等六省市组成的协调机构。但是,奥运结束后,这一机构继续存在的法律依据就不复存在了,该机构也就必然不能再继续发挥大气环境保护区域合作机构的职能了。

(三)区域合作防治大气污染还面临着其他一些困难和障碍1.法律制度方面的冲突。以汽车排放标准为例,北京市已经率先于2015年6月1日全面实施了更为严格的国Ⅴ标准。[6]而在其他地区,大多仍然在实施国Ⅲ标准。如何协调制度和标准的差异给双方的合作和共同制度、措施的制定、实施带来的困难,需要双方着眼于现实与未来进行务实有效的规划。2.利益诉求的差异为双方联合防治大气污染提供了合理性基础,但也可能会因差异过大或难以弥合而形成利益协调上的障碍。例如,在区域合作的总体规划上,为保护一些周边地区良好的生态环境,为核心城市大气环境保护奠定更坚实的生态基础,必然要求这些周边地区放弃某些已有或将要发展的高污染产业项目,但这就有可能受到周边地区的抵触。3.除了经济发展水平差异之外,核心城市与周边地区在社会发展与社会成员素质方面也有着较大的差距。核心城市社会发展水平高,社会成员对大气环境质量的要求较为强烈;而周边地区社会成员的环境保护素养普遍不及发达的核心地区。特别地,如果通过限制周边地区某些产业发展的制度安排实现区域联合防治大气污染,这一做法至少将会在短时间减损周边地区社会成员的经济福利,可能会让周边地区承受较大的社会压力。

(四)我国大气污染区域联合防治制度建设的进展近年来,我国一直在探索建立较为完善的大气污染区域联合防治制度,也出台了一些相关政策性文件。主要包括:1.2010年5月21日,国务院办公厅转发环境保护部等九部委(局)《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。该《指导意见》提出了“五个统一”的区域大气污染联防联控工作机制,即:统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。2.2013年9月10日,国务院发布《大气污染防治行动计划》,在第八部分明确规定了“建立区域协作机制,统筹区域环境治理”。该《计划》要求:建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制;分解任务目标,国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书,将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。[7]3.为贯彻落实《大气污染防治行动计划》,2013年9月17日,环境保护部等六部委(局)联合发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,对京津冀及周边地区大气污染区域联合防治规定了具体的要求和措施。③4.2014年12月,第十二届全国人大常委会第十二次会议初次审议了《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》(以下简称《草案》)。该《草案》将“重点区域大气污染联合防治”作为独立的一章,是完全新增的内容。2015年6月,第十二届全国人大常委会第十五次会议对《草案》二次审议稿进行了审议。《二次审议稿》保留了“重点区域大气污染联合防治”作为一章内容独立存在,可见区域联合防治制度作为《大气污染防治法》的一项基本制度已经形成基本共识。

三、借鉴:国外、国内区域联合保护(大气)环境制度建设经验

无论是在国外还是在国内,通过区域合作的方式保护(大气)环境已经成为区域合作的一项重要内容,也是实现(大气)环境保护的一条重要途径。联合国框架下的一系列大气环境保护国际条约、协定,欧共体协同治理酸雨和大气污染,美国南加州联防联控遏制光化学大气污染,北美自贸区之间的环境合作,北京市联合周边地区共六个省市区共同采取防治措施保障奥运期间的大气环境,泛珠三角区域环境合作,这些都是区域合作进行(大气)环境保护的成功范例,值得借鉴。

(一)国际环境合作中的一些基本原则当然可以成为国内环境合作的理念和原则,是我国大气污染区域联合防治制度建设中得以借鉴的重要对象和参照体。例如,在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等一系列的国际合作保护环境的法律文件中,都确立了国际合作原则、环境保护与经济发展相协调原则以及共同但有区别的责任原则等基本原则。这些基本原则对于指导我国国内开展核心城市与周边地区在联合防治大气污染方面的制度建设也有重要意义。特别是环境保护与经济发展相协调原则和共同但有区别的责任原则,在核心城市与周边地区的大气污染联合防治制度中是不可或缺的基本理念和原则。

(二)国际环境合作中的一些具体制度和措施具有更为直接的借鉴意义。下面我们以《北美自由贸易协定》和《北美环境合作协定》为例加以论述。1992年,美国、加拿大和墨西哥签订《北美自由贸易协定》(简称NAFTA);1993年,为方便区域内环境合作与协调,三国又签订了《北美环境合作协定》(简称NAAEC)。我们须注意到:《北美自由贸易协定》并非仅在“贸易”问题上作出规定,其关于相互投资和环境保护中的区域合作的规定也十分的全面与突出。从投资能力来看,《北美自由贸易协议》为美国、加拿大转移、迁出过剩和高污染产业提供了法律通道,是美国和加拿大保护本国生态环境的一个重要举措。例如,自1994年1月1日《北美自由贸易协定》开始生效到1999年为止,美国许多纺织业或汽车业外迁到墨西哥生产,美国国内的(大气)污染源大大减少。但问题的关键在于,美国、加拿大并没有“一迁了之”,而是通过以下三大方式提升墨西哥环境保护的能力:(1)通过严格的原产地规定对来自墨西哥的纺织品等产品给予关税及配额上的优惠待遇,使得墨西哥产品获得了进入美国、加拿大市场的畅通渠道。这一做法类似于“生态补偿”,只不过这一补偿的过程不是通过“转移支付”、而是通过税收、配额等经济手段实现的。④(2)将《北美环境合作协定》纳入《北美自由贸易协定》项下本身也是为了避免产业迁入等市场因素对墨西哥、特别是美国、墨西哥边界的生态环境受到破坏和威胁。更为关键的是,将《北美环境合作协定》置于《北美自由贸易协定》项下的做法打破了“环境优先”抑或“经济优先”的悖论,这种通过特殊法律安排对特定区域的特定环境进行保护的做法值得借鉴。(3)成立专门环境合作机构,监督《北美环境合作协定》的实施,通过加强与贸易委员会的合作来促进与推动区域环境合作。[8]应该说,在《北美自由贸易协定》推动下的贸易自由化并没有导致墨西哥这一不发达经济区域的生态灾难和“污染天堂”的重要原因就在于:他们成立了专门的环境合作监督机构———环境合作委员会(CEC),并且,为了加强这一机构的执行力,在其下又设立了理事会、秘书处和咨询委员会,这些机构都有较为广泛的权力来督促和管理北美地区相关区域之间的环境合作问题。

(三)在我国,区域之间的环境合作由来已久。在泛珠三角区域,⑤环境保护合作在制度建设和运行机制等方面走在了全国的前列。在广泛的环境合作基础上,大气污染防治是其重要的合作领域,在《泛珠三角区域环境监测网络规划》的指导下,广东省和香港地区合作建立了我国第一个宽覆盖、高精度、全项目的空气监控网络———珠江三角洲空气监控网。仔细研究该区域大气环境保护合作制度,有两个方面的经验值得借鉴:其一,重视组织机构建设。早在20世纪80年代,广东省和香港地区已经就环境保护合作展开跨界交流;1999年,广东省和香港地区共同成立“粵港持续发展与环境保护合作小组”,作为两地环境合作的机构平台,统筹管理两地在环境合作方面的事务。在整个泛珠三角区域,为了让环境合作高效运转,该区域在进行制度建设的同时,也逐步建立起了相应的组织机构,包括环境保护合作联席会议和专题工作小组;其中,联席会议还在广东省环境部门设立了秘书处。其二,重视区域环境合作规划建设。在泛珠地区环境合作的过程中,由于内地与港澳在法律制度方面的差异巨大,合作难度可想而知,加之各地区经济、环境状况复杂,涉及问题众多,必须通过强有力的制度建设和清晰的合作路径规划来统一环境合作的步骤。为此,在合作之初,《泛珠三角区域环境保护合作协议》⑥便作为区域环境合作的制度和规划制定出来。该《协议》为该区域环境合作奠定了基本的法律依据和发展方向,是泛珠三角区域环境保护合作得以高效运行的不可或缺的规划性法律文件,也是之后制定出台的《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006—2020年)》和《泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2005—2010年)》的基本法律依据。上述合作机制产生了良好的大气环境保护效果,据香港环保署介绍,监测结果显示香港的PM2.5浓度在2005年至2011年间下降17%,这完全得益于香港地区与广东省等其他省区在大气环境保护领域的紧密合作。[9]可以说,泛珠三角区域在环境保护合作之初就通过严格的制度设计和周到的规划安排为高效的合作机制奠定了基础,也为发达的核心城市与周边地区的环境合作做出了榜样。总之,通过特殊的法律安排,对区域(大气)环境保护合作进行整体规划,成立专门的协调机构,并在贸易、资金、技术等方面给予周边国家(地区)以加大的优惠待遇,以此提高周边国家(地区)环境保护的能力,这些正是我们在制定和实施大气环境区域联合防治制度中应该借鉴的主要方面。

四、建构:完善大气污染区域联合防治制度的若干方面

(一)确立大气污染区域联合防治的基本理念与原则笔者认为,在核心城市与周边地区大气污染区域联合防治制度建设过程中,理应将经济发展与环境保护相协调的原则和差别原则作为其基本理念和原则。1.在大气污染区域联合防治制度建设中,应该始终坚持经济发展与环境保护相协调的原则。虽然,大气污染区域联合防治制度的终极目标是保护优良的大气环境,但是,制度的设计和实施也应该为经济方面的需要留下足够的空间。早在2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》就将“坚持环境保护与经济发展相结合,促进区域环境与经济协调发展”作为该文件所提出大气污染区域联合防治的三大基本原则中的第一原则。虽然,该《指导意见》的这一规定也许是受到了当时的《环境保护法》规定的“环境保护与经济发展相协调的原则”的影响,但是,在该《指导意见》中特别重申这一原则(而并没有重申《环境保护法》规定的其他原则)显然有其独特的用意,意味着这一原则在大气污染区域联合防治制度建设中有其独特的价值。“环境优先原则”无可厚非,但人们可能对此存在着某种误读。笔者认为,任何国家和地区都不可能在发展的初期提出或适用环境优先原则。环境优先原则是在经济已经有了基本保障(或充分发展)之后、而环境却可能(或已经)受到污染和破坏的背景下,为了平衡经济发展和环境保护的关系,才提出优先考虑环境保护的原则。因此,环境优先原则是在足够的经济能力之上的环境保护,这就是所谓的经济是基础的道理所在。在区域联合防治大气污染制度中,核心城市较发达的经济发展水平是其提高大气环境保护水平的基础,在产业选择上表现出环境优先的倾向和做法。周边地区经济发展水平较差,其接纳高污染企业迁入的做法显然不是以环境保护优先;如果一味地强调周边地区也要环境保护优先的原则,则核心城市外迁高污染企业的做法就不可能成行。在经济发展与环境保护的两难境地中单纯考虑其中一个方面无助于问题的解决,这些问题的回答需要从经济和环境协调性的角度予以统筹考虑。[10]2.我们也应该基于差别原则区别对待核心城市与周边地区的不同利益诉求。大气污染区域联合防治制度的合理性在于:核心城市与周边地区在利益诉求上具有差异性和互补性,通过合作可以实现大气环境利益的最大化。在核心城市,经济总量大、发展水平高,同时大气污染问题也较为严重;已经解决了经济发展问题的核心城市居民对大气环境质量的要求也越来越高。特别的,像北京这样的核心城市,还承担着重要的政治、文化等其他方面的功能,而这些重要功能的发挥对大气环境也有着较高的要求,必须采取更为严格和有效的措施来保护大气环境。北京市在2008年奥运会期间采取了非常严格的大气污染临时防治措施,履行了中国的国际承诺;在2014年的APEC会议期间,由于采取临时措施有力,还出现了广受称赞的“APEC蓝”;在2015年纪念中国人民抗日战争胜利70周年活动期间,北京同样采取了严厉的大气污染防治临时措施。这些事实都说明:核心城市在防治大气污染、保护大气环境质量方面有着较强烈的诉求。在周边地区,经济总量远不及核心城市、发展水平不高,大气污染问题并不突出,甚至因地域广阔,大气环境往往处于十分良好的状态,由于大气污染问题并不突出或较少存在,经济发展往往是这一类地区的首要诉求,这些周边地区的经济发展离不开核心城市外迁企业的大力支持,同时也要通过预先有效的制度安排,避免高污染问题的出现,这有赖于在差别原则指导下进行合理的规划和适当产业的选择,也有赖于先进良好生态环境制度的保障。正是由于核心城市与周边地区在经济发展和大气环境保护两方面诉求上的差异性和互补性,使得区域之间大气污染防治联合与合作成为必须和必然。因此,需要对核心城市与周边地区进行有差别的全新的产业分工,重新设计核心城市与周边地区在经济发展和环境保护方面的互补性和差异性。

(二)制定具体、高效的区域规划与协调制度1.在规划设计理念上,应该体现循序渐进、由点到面的合作进路。例如,在泛珠区域大气环境保护合作中,首先是广东省与香港地区的合作机制的建立,两地在上世纪90年代就已经开始对联合防治珠江三角洲地区的大气环境质量进行联合调查和研究。在充分调研的基础上,香港地区与广东省于2002年4月29日发布《改善珠江三角洲地区空气质素的联合声明》,共同作出决定:针对主要大气污染物(包括氮氧化物、二氧化硫、挥发性有机化合物和可吸入悬浮粒子等)共同治理,并制定了强制性消减目标。⑦在香港地区与广东省进行有效合作的基础上,2005年,《泛珠三角区域环境保护协议》在福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省(自治区)和香港、澳门两个特别行政区之间达成,合作范围扩展到了整个泛珠江三角洲地区。这种由点到面、逐步推进的做法有利于积累经验、避免不必要的弯路,并能以成功的先例对后进者产生强烈的激励作用。2.在规划内容上,应该十分重视大气污染监测信息网络的规划建设和信息共享机制的建立。全面、详实的大气污染监测数据是实施区域环境合作和确定双方权利义务的基本前提,是制定具体法律制度和行动计划的基本依据。例如,在广东省与香港地区的大气环境区域合作中,他们共同建立起了十分完善的大气环境监测网络(香港地区称之为“空气质素监察网络”),该网络仅在香港地区就包括11个一般检测站和3个路边检测站。正是在强大的监测网络的技术支持下,香港地区从1999年起就开始收集了较为完整的大气污染监测信息,并公开发布,已实现共享;自2012年3月8日起已经实现了实时发布微细悬浮粒子(PM2.5)每小时浓度数据。[9]这些都为《泛珠三角区域环境监测网络规划》和《泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2005—2010年)》的制定和实施提供了技术支持。因此,大气污染区域联合防治规划应该共建大气环境检测网络,十分注重大气污染环境监测数据的收集与分析,并在区域联合防治中加强信息交换和信息共享。3.在规划制定程序上,应该体现共同规划、利益平衡和公众参与的基本机制。规划、决策的科学化和可实施性是建立在其民主化基础上的。按照我国《环境保护法》第53条规定,公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。就大气污染区域联合防治规划而言,公众参与主要体现在:在规划的制定上,公众有参与规划具体规定的讨论、被告知具体规定的理由和背景、实施的预期效果等方面的权利;在规划的实施中,公众有权知悉规划的实施状况,并有权监督有关机构对实施规划的职责履行情况等;在规划的结束期,公众有权获知规划实施的具体效果,包括取得的具体成效、实施中存在的主要问题及解决方案等方面的信息。应该说,在我国环境法制已经相对较为完善的今天,我国的环境保护状况仍然不如人意的一个重要原因就是公众的参与意识还不够高、参与渠道还不够通畅、参与保障和激励机制也还不够完善。可以这么认为,环境保护本身的公益性决定了公众参与的不可替代性;没有公众的有效参与,大气污染区域联合防治制度是不可能取得预期的效果的。4.为了协调核心城市与周边地区之间在大气环境保护区域联合防治中的不同利益诉求和利益冲突,有必要成立独立性较强、权威性较高的大气污染区域联合防治机构。由中央政府出面建立一个独立的、横跨不同行政区域的常设机构固然很好,但由于它不属于核心城市和周边地区任何一方,而成为有独立利益诉求的第三方,与原来的核心城市、周边地区形成新的利益冲突;且这一做法会极大地增加人力成本,显然有其固有的缺陷。笔者认为:较理想的大气环境区域联合保护协调机构应该是由核心城市与周边地区的相关部门组成一个常设的协商平台,这一平台的职能主要表现在:(1)协商落实《大气环境区域联合保护规划》的具体措施和步骤、机制;(2)共享区域间大气环境保护方面的信息,通报可能产生域外影响的大气污染信息;(3)监督区域间大气环境联合保护规划项目落实情况,并对大气环境趋于联合保护规划的实施情况进行评估。

(三)建立大气环境区域联合保护项下的生态补偿制度1.在区域联合防治大气污染过程中,设计大气环境生态补偿制度的原因在于:一方面,周边地区需要持续地保持一个较好的生态环境,并尽可能地提高生态净化能力,为核心城市大气污染物的跨界扩散提供生态支撑。根据“谁保护、谁受益”的原则,周边地区理应从保护生态环境的行为中受益。另一方面,核心城市传统高污染、高耗能产业的外迁本质上属于大气污染的跨界转移,相当于核心城市给周边地区造成了大气污染。根据“谁污染,谁赔偿”的原则,核心城市理应为这一污染行为买单。从法理上讲,这种双边的区域联合方式体现了大气污染防治中权利义务对等的原则,能够更好地在区域联合保护大气环境制度中落实环境功能、政治功能、社会功能、经济功能的协调配合和分工,有利于实现整个区域的和谐。例如,与北京市的地理位置相比,河北省的张家口和承德地区处于“上风上水”的西北方向。这就意味着,张承地区的大气污染对北京市的影响要远远大于对其自身所产生的影响。张承地区不但是北京的重要水源地,还是坝上和蒙古高原风沙南侵入京的最后屏障,对北京大气环境保护有着重要的作用。为解决北京大气污染等生态环境问题,北京从20世纪90年代就开始了与河北省张承地区的生态环境区域联合治理工作。

目前,两地区之间已经建立生态林项目合作建设协调平台,⑧北京承担张承地区森林保护合作项目的投资。⑨2.生态补偿制度是核心城市应予履行义务的法律制约。区域联合保护制度的利益取向可以是单边的,也可以是双边的。所谓单边的方式,是优先考量核心城市大气环境保护的需要,强制要求周边地区承担保护核心城市大气环境的义务和责任,包括接纳核心城市外迁的污染源,或限制、取消自身已发展起来的某些产业(甚至是优势产业)。从法理上讲,这种单边的区域联合方式本质上是对周边地区的制裁,不但效率低下,而且容易造成核心城市与周边地区的不和谐,不利于整个区域的稳定和发展。所谓双边的方式,是统筹考量核心城市与周边地区双方在大气环境保护方面的利益需要,为了实现解决核心城市严重的大气污染问题的目的,双方要承担相当的法律责任和义务。一方面,周边地区有义务通过合作的方式减少核心城市的污染源,承接核心城市外迁的工业企业,采取措施限制对核心城市大气环境有较大影响的本地产业的规模;另一方面,核心城市也有义务为周边地区提供支持,即生态补偿。这种支持的目的主要是补偿周边地区在保护生态环境、治理迁入企业造成的污染和限制本地产业而丧失的发展机会。3.生态补偿制度是周边地区保护大气环境权利的法律保障。根据环境库兹涅茨曲线,倒U型的曲线形态反映了经济发展水平和环境污染水平之间的消长关系,也就是说,在发展初期,经济发展水平与环境污染水平之间呈现正相关;在发展中后期,经济发展水平与环境污染水平之间呈现负相关。相比较于核心城市而言,周边地区在经济发展水平方面往往与核心城市存在较大的差距,也即:周边地区大多处于经济发展水平与环境污染水平呈现正相关性阶段。

由于迁入的工业企业对大气等环境资源的消耗,作为迁入地的周边地区可能会面临着生态环境急剧恶化的后果,继而损害作为迁出地的核心城市在极端大气污染天气中得以缓冲和消解的生态本底。因此,如果仅仅是“一迁了之”,即使核心城市能够因为污染源的减少而获得一定程度的大气环境的改善,但由于周边大气污染的加重,核心城市继而又不得不面对新的外源性大气污染问题,而这种新的大气污染是伴随着周边地区生态环境的急剧恶化而产生的,因此更难治理,其对核心城市的影响也将更为深远。我们不得不说:“一迁了之”其实是以邻为壑的做法,最终受害的是整个区域的生态环境。正因为如此,笔者认为,在大气环境区域联合防治制度建构中,周边地区扮演的不能只是污染源的接收地,还应该是优良(大气)环境资源的输出地。因此,在大气环境区域联合防治中,一方面我们应加强区域之间的经济职能的分工与转移;另一方面,我们也应通过生态补偿的方式加大周边地区生态环境建设的力度,提高整个区域对大气污染物的降解能力。

作者:楚道文 单位:山东政法学院经济贸易法学院

政法论丛杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次