行政法治下有组织犯罪防治分析范文

一、内涵解读：行政执法和行政执法体制改革

﹙一﹚行政执法

在我国，行政执法的概念不是很明确，不同学者对行政执法的认识存在差异。有观点认为行政执法是指行政机关的一切行政行为，它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为［1］，这种行政执法包括了行政立法和司法活动。另有观点认为行政执法是指行政机关执行法律的行为。“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为。”［2］这种行政执法主要是指具体行政行为，与行政立法是相区别的。还有观点认为行政执法是指行政机关及其执法人员为了实现国家的管理目的，依照特定职权和法定程序，适用法律、法规、规章，运用相关行政权对行政相对人和特定的行政事务进行监督检查的活动。如“行政执法是指各级行政机关以及依法取得行政权的其他组织依照法律、法规、规章的规定，对行政相对人采取的影响其权利义务，以及对行政相对人行使权利、履行义务进行监督检查的行为。”［3］笔者倾向于采纳第三种最狭义的定义。行政从依靠个人意志进行管理走向执法是一质的飞跃，是中国社会从计划经济体制向市场经济体制转型的必然要求，是从全能政府、人治政府向有限政府、法治政府变革的题中应有之义。行政执法不是简单地落实和执行法律的过程，而是可以看做一个摆正权力与法律、权力与权利关系以及同等看待实体与程序、合法与合理的过程。行政执法的实质是行政机关实施行政行为要有法律根据，受法律规范制约。

﹙二﹚行政执法体制改革

行政执法体制改革已成为深化政府管理体制改革的一项十分重要而紧迫的任务，是实现行政执法规范化的重要前提。有学者指出：“当前推进依法治国、依法行政，提高行政执法水平，关键是要对现行行政执法体制进行改革。……改革现行行政执法体制的近期目标是：按照合法、高效、公正、廉洁的原则，对行政执法行为进行规范、约束，整顿行政执法秩序；解决人民群众关心的不执法、乱执法的问题。”［4］行政执法体制的基本要素包括三部分：一是主体体系；二是运行机制；三是保障制度等。这三个部分的基本要素是一个有机整体。行政执法体制其实规定了谁来执法、如何执法和执法范围等问题，规定了行政执法权的结构方式、运行方向和机制等，为行政执法提供了制度性和机制性保障。行政执法体制改革就是从以上三个部分进行改革，行政执法体制的运行状况如何决定着行政执法作用的发挥。依据不同行政执法主体，行政执法体制可以分为公安行政执法体制、工商行政执法体制、税务行政执法体制、海关行政执法体制、环保行政执法体制等等，不同主体的行政执法体制与所在部门的职能状况相关。行政执法体制与行政体制、行政管理体制是一组相关概念。行政体制是一个上位概念，统制着行政管理体制和行政执法体制。行政管理体制的外延要大于行政执法体制，但在针对行政相对人这一特定对象上，二者具有统一性。故在社会管理范筹，行政管理体制是等同于行政执法体制的，二者密不可分。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，革新行政执法体制，整合行政执法资源，理顺行政执法关系，这是实现行政体制改革目标的客观要求，也是推进依法行政、建设法治政府的题中应有之义。当前，全面推进依法行政，建设法治政府，首先应当改革行政执法体制。

二、关系厘清：行政执法与有组织犯罪防治二者之间的重要关联

改革和完善行政执法体制是行政管理体制改革的重要内容，也是依法治国的重要环节之一。行政执法体制的改革成效直接影响到行政管理体制改革的成败和依法治国的进程。可以说，行政执法体制改革和完善与行政管理、经济管理、社会管理等工作领域是息息相关，存在相辅相成的关系。而防治有组织犯罪是一个系统工程，离不开国家的行政管理、经济管理和社会管理等工作的共同配合和相互支持。根据国际经验，一个科学有效的行政执法体制是防治有组织犯罪的制度基础。从政治防治途径来说，有效的行政执法是防治有组织犯罪的必要手段，有效的行政执法体制是推进有组织犯罪防治工作顺利开展的必要保障。

改革和完善行政执法体制可以保障行政执法活动的顺利进行，依法运用法律、法规规定的强制手段来迫使行政相对人作出一定行为或不作出一定行为。在法定的权限内，行政执法机关可以依法对有组织犯罪组织的原始形态实施监督检查，并根据违法事实，处以申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚等行政处罚。对逾期不履行行政处罚决定的，行政执法机关可以采取强制执行或申请法院强制执行。比如，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定，受罚款处罚的当事人拒绝罚款的，公安机关可以处以15日以下的拘留，罚款仍应执行；根据《中华人民共和国商标法实施细则》规定：对侵犯注册商标专用权的相对人，工商行政机关可以依法责令其立即停止销售，或者消除现存商品上的侵权商标。根据有组织犯罪发展过程，当有组织犯罪组织的原始形态的势力发展到一定规模后，它们往往会采用暴力垄断性犯罪手段攫取非法利益，如通过暴力、威胁手段，在批发、零售等市场强买强卖；在货运、客运等行业，强迫他人接受所谓的服务；在工矿企业、公共娱乐等场所，收取保护费，敲诈勒索［5］。在一些地方，如果没有黑恶势力的允许，建筑工地就不能开工，娱乐场所就无法经营，市场就无法营业。此外，他们充当打手、杀手，有的专门看护地下、色情娱乐场所，充当保镖［6］。这些犯罪行为严重侵害了群众利益，对行政执法提出了新的挑战。当前，黑恶势力之所以敢于肆无忌惮地从事犯罪活动，扰乱社会秩序，侵害公共利益，其要害在于它们的行为没有受到有效制裁，以致它们错误认为借助金钱、暴力、威胁、恫吓、骚扰等手段就可以随意超越法律的界限，达到组织犯罪的经济目的和政治目的。这种无视法律权威的态度直接推高了有组织犯罪原初组织的嚣张气焰，促使它们无所不为，无所不敢为。针对于此，只有发挥行政执法的强制性，沉重打击黑恶势力的嚣张气焰，才能从根源上消除有组织犯罪的滋生土壤。具有强制性的行政执法行为可以直接查处和打击有组织犯罪，让有组织犯罪及其成员无法遁形。更重要的是，行政执法可以根据法律规定，对有组织犯罪实行财产的查封、扣押、冻结，或对其成员实行限制人身自由。这样强制，既可以避免社会经济秩序的进一步恶化，也可以及时挽回部分经济损失或让受害人获得经济赔偿。

同时，行政执法的内容具有广泛性，改革和完善行政执法体制可以更好地履行应有的行政职责。在执法方面，横向上包括公安、财政、金融、环境、劳动、工商、税务、城管等各个行业的法律规范。这些法律规范是行政执法的基础和依据。以此为前提，行政执法体制的改革和完善可以使行政执法形成对有组织犯罪全方位的监管，从各个渠道收集相关犯罪信息，并及时加以汇总和处理，从而对不同领域的有组织犯罪实行综合监管。比如公安行政检查中的一般检查可以查验户口、查验驾驶证、查验护照、查验行车证、查验持枪证等；可以实地巡逻检查、防火检查等；特别检查可以对行政相对人的人身、住宅、信件及特殊物品进行检查等；督促自查可以督促行政相对人进行防火、防盗的自我检查。另外，行政执法手段和形式具有广泛性，手段包括行政命令、行政处理、行政检查、行政执行等，这些手段保证了行政执法监管的全覆盖。每种手段又有各种不同的形式，包括决定、决议、指示、公告、通告、批复、处分、处罚、奖励等，这些形式保证了行政执法监管的有效性。行政执法的广泛性有利于及时监管有组织犯罪及其成员的活动，从日常行政执法过程中分析发现犯罪行为信息。当前，有组织犯罪组织所实施的主要犯罪包括：暴力犯罪、犯罪、涉枪犯罪、偷渡、贩卖人口、洗钱犯罪等［7］，这些犯罪涉及多个行政执法工作领域。并且，有组织犯罪组织为了获取更大的经济利益，常常注册正式的公司和企业，以合法的法人身份出现，犯罪活动向合法经营领域渗透，如服务行业、贸易行业、金融行业、建筑行业、批发行业等。另外，有组织犯罪组织及其成员倾向于以合法名义为掩护来行违法犯罪之实，所涉及的关系网并非一朝一夕所能建立，持续时间相当长，犯罪时间跨度大，取证难度较大。总之，面对日益隐蔽化、网络化和产业化的有组织犯罪组织，只有改革和完善行政执法体制，使行政执法更有效率，职能更加突出，加大行政执法日常有效的监管范围，形成行政执法的管理网络，才能更有利于将有组织犯罪扼杀在雏形之中。

三、问题反思：行政执法特别是公安行政执法过程中存在的问题

公安机关是当前防治有组织犯罪的主要部门之一，公安机关是国家重要的行政执法机关，既承担着国家行政管理职能，同时又具有刑事侦查职能，是“行政与司法的结合体”［8］。公安行政执法权包括公安行政处罚权、公安行政强制权、公安行政检查权、公安行政许可权等。长期以来，公安机关在打击和预防有组织犯罪方面发挥了重要作用。我国也一直致力于公安行政执法体制的改革和完善，取得了很大成绩，但与社会需要和民众的期待还有很大距离，行政执法体制包括公安行政执法体制现状仍然问题重重，一些深层次矛盾和问题尚未有效解决和革除。这些问题主要表现在下面几个方面。

﹙一﹚重运动式执法，轻一贯式执法；重社会防卫，轻人权保障

运动式执法，是指行政主体在一定时间内集中力量对社会存在的某种行政违法行为“从重、从快、从严”地进行专项整治的执法方式。这种执法是一种注重社会防卫的思维模式，常常重打击，而不注重保障犯罪嫌疑人与犯罪人权利的保障和救济。一贯式执法是指执法主体按照法律规定的职责经常的常态势执法。一贯式执法模式将执法经常化、常态化，是一种严格依法执法、依法行政的执法模式，这种执法方式是一种法治思维模式，有利于犯罪嫌疑人和犯罪人权利的保障和救济。运动式执法的执法模式概括为：震惊社会的重大恶性事件发生……上级领导重要批示———有关部门紧急部署———执法人员轰轰烈烈、声势浩大的检查、处罚行动一总结彰、宣布专项整治活动取得丰硕成果。刑事执法活动中，以严打最为典型；而在行政执法活动中，则通以集中检查、专项整顿、专项执法等形式出现［9］。这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象：问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生之后，是‘政府最大化，状态，政府几乎耗费所有的资原去应对某问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价［10］。“运动式执法的临时性、运动性和反复性特点与法治的稳定性、确定性公平性要求背道而驰。运动式行政执法使执法者疲于应付运动，怠于平时执法，它是一种“事前疏于监管、事后矫枉过正”的执法方式，导致行政执法的选择性、随意性和形式主义，助长了违法者的投机心理，使违法行为屡禁不止。这种执法方式常常使有组织犯罪组织做大［11］。行政执法是经常性的行为，需要常抓不懈，而不是进行“救火式的整治”。随着我国法治社会建设的不断推进，我国行政执法急需从运动式执法向制度性常态式即一贯式执法转变，从社会防卫思维向加强人权保障思维转变。

﹙二﹚执法权责设置冲突以及违法执法

由于过去的机构及其职责设置不甚清晰，而且新旧体制交替过程中行政执法机构设置和职能分配尚未严格依法规范，以致现行行政执法体制仍存在着执法部门设置过多、过滥，职权不清、责任不明，多头执法、多层执法的现象。执法机关之间条块分割，相互之间缺乏协调配合，职权交叉重叠现象较为严重。执法权责设置冲突既体现为横向上的冲突，也体现为纵向上的冲突；既体现为积极的冲突，也体现为消极的冲突。横向上的冲突是指部门间的执法冲突。要是在涉及多个部门管理的领域，如食品生产管理方面，质监、工商、药监、卫生等几个部门之间往往各自为政，尽管国务院对职能进行了调整，但在很多方面没有调整到位，还存在不断争执法权的现象，造成管理上的混乱和漏洞。比如2009年以前的《食品卫生法》就没有提到食品监管问题［12］。纵向上的冲突是指上下级执法部门的执法冲突。许多上下级执法部门之间没有明确的职责分工，有利争着管，无利相互推。积极冲突是指各执法机关之间争夺执法权，造成多头执法或多层执法，形成执法“密集地”；消极冲突是指各执法机关之间相互推诿，造成执法不力，执法不作为，弃法定职责，放纵违法行为，形成执法“空白地带”。尤其突出的是公安行政执法机关及其工作人员的不作为。比如，部分公安执法人员在行政执法活动中背离法律规定，徇私枉法，办人情案、关系案，漠视人民群众的利益需求，根据不同执法相对人有选择性地执法。这种行政不作为行为为有组织犯罪及其违法行为的蔓延提供了机会。

﹙三﹚功利式执法导致部分执法权变异

为了缓解本财政压力，一些公安行政执法部门热衷于“执法创收”，部分行政机关层层下达罚款指标现象，公安执法人员通过各种手段搞“创收”，把执法当作一种创收的手段，以罚代管，以罚代法。一些黑恶势力就是以帮助公安执法人员完成“创收”为名，获得生存空间，为了投桃报李，公安执法则对黑恶势力“睁一只眼，闭一只眼”。更进一步，一些公安执法人员干脆直接入股黑恶势力开办的公司，分享经营收益，显然，这种执法创收行为不能不引起我们的高度重视。﹙四﹚执法监督渠道不通畅改革开放以来，我国先后制定了一批有关监督行政机关执法和守法方面的法律、法规，一个具有中国特色的多元化行政执法监督体系权力制约机制正在形成，这对督促行政执法机关及其工作人员依法行政，高执法水平，发挥了重要作用。但我们也应清醒地看到我国的行政执法监督机制还不完善，监督的实效不佳，我国的行政执法监督涉及人员多、范围大，主体、客体、对象复杂，包括人大监督、政党监督、行政监督、司法监督、社会舆论监督等，但并不是“人员多”就“力量大”，还存在很多薄弱环节。由于目前我国行政管理体制正处在转变时期，行政执法内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体程度不同地存在监督权限、范围、方式、程序等不够明确、不规范的问题，彼此又缺乏有效联系和沟通，工作中往往各自为政，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制和规范的责任追究制度，往往出现监督机制运转不灵、监督疲软、督不到位、监督权虚置、救济渠道不畅等问题。这是当前行政执法中存在的一个不可忽视的现实问题。

四、路径思考：有组织犯罪防治的行政法治对策

﹙一﹚思想理念上：树立社会防卫与人权保障并重的法治理念

长期以来，我国刑事立法和司法的重要目标一直是控制犯罪。自20世纪80年代以来“严打”的刑事政策就成为我国打击有组织犯罪的基本策略。虽然2005年社会各界逐渐接受“宽严相济”刑事政策观念之后，我国反有组织犯罪刑事政策的主要倾向仍然是严惩，正是这种严惩使得我们的司法机关一直延续运动式思维，在各种“严打”和“打黑除恶”的专项斗争中，短期内出于政绩的考量，在立法和司法实践中常常出现过分降低有组织犯罪的入罪标准以及人为拔高各种犯罪组织的犯罪构成要素等情况。部分地方司法机关过分关注“打黑除恶”对社会防卫的效果，而对人权保障问题关注不够，漠视甚至忽视人权保障，从而造成对公民权利的极大侵害。这种以牺牲公民个人权利和自由为代价的防卫社会的作法正是法治社会所不能允许的，同时也是人们所诟病的地方。这种问题彰显了我们在执法实践中没有把个人权利和自由问题放在一个足够重要地位的思想理念。因此，这种以牺牲个人权利与自由为代价的执法，最终会带来对法治的破坏甚至更为严重的后果。社会防卫和人权保障是现代法治社会应当确立的刑事政策以及刑事执法理念，尽管这二者在执法和司法实践中不可避免地发生冲突，但是现代法治国家在打击犯罪过程中应遵循的普识性原则就是维系保障人权与防卫社会之间的总体平衡。法治要求政府依法行政，遵守和执行事先公布并体现人民意志和反映人民利益的法律。政府的权力，从设置、运行、监督，都要在法律的规范之下，以保障权力取得和运行不偏离保护公民权利和促进公民利益的目标。在英美法系国家，向来以追求人权至上为其执法理念，不允许以社会防卫的需要过多地妨害公民个人的权利和自由。实践证明，有组织犯罪形式很难依靠个人的力量进行预防，只有通过国家的合法暴力才能予以有效预防和打击。因此，在防治有组织犯罪方面，不能过分地强调社会防卫的功能，否则，就会造成人权保障功能的弱化和虚化。防治有组织犯罪要用文明手段和法律手段。运用法律手段，就得遵循法治的基本原理，必须将包括犯罪人、被害人、证人等多元主体在内的全体公民的基本权利纳入法律保障的范围之内。通过法律机制和法律手段，遵循法治理念和精神，对有组织犯罪依法预防和打击，在强化社会防卫的同时，将人权保障放在更加突出的位置，不可从一个极端走向另一个极端，这应成为我国有组织犯罪防治的基本的法治观念。

﹙二﹚执法策略上：贯彻打防并举、重在预防的法治策略

众所周知，长期以来我国在犯罪本质的认识上都是孤立的个人反对统治阶级的斗争，既然犯罪个人对全体公民的斗争，那么出于对全体公民的保护，国家有必要动用整个国家的力量来进行惩罚。在这种观念之下，刑罚被看成是治理犯罪的唯一手段，也是当然手段。这样对于具有严重社会危害性的有组织犯罪予以严厉打击就是理所当然的了。因此，对于有组织犯罪的预防基本上没有受到足够的重视。所谓的预防不过是寄望于严厉刑罚的威吓罢了。在预防犯罪与惩罚犯罪方面，我们究竟是应该侧重预防还是侧重惩罚犯罪？近30年来的治理有组织犯罪的司法实践表明，有组织犯罪并没有得到有效地控制。这与我国在控制有组织犯罪方面重打击而轻预防的观念有关，根据国外有关国家治理有组织犯罪的实践经验来看，在惩罚控制有组织犯罪时，那种仅仅注重惩罚而轻预防的作法不利于对有组织犯罪的控制。只有注重预防才是控制有组织犯罪的根本之策。我国对于有组织犯罪的控制政策要转到预防为本的轨道上来，以预防为根本，同时以打促防，以防固打，打防并重，才能铲除有组织犯罪滋生的土壤。在预防有组织犯罪方面，要充分发动群众，“建立行政沟通，增进政府与公众间的相互信任与合作”［13］。才能更好地控制有组织犯罪的产生。

﹙三﹚方法措施上：深入加强国内和国际执法合作

随着国际交往日益增多以及经济全球化的发展，有组织犯罪活动也在不断向国际范围延伸和发展，从而使得有组织犯罪的形势变得日益复杂和难以应对。有组织犯罪最大特点之一就是组织性。就世界范围而言，许多深受有组织犯罪危害的国家和地区都建立了专门的反有组织犯罪机构，如意大利的“维护全国秩序和公共安全委员会。”［7］针对有组织犯罪的严峻形势，结合我国行政执法体制的改革方向，笔者建议对那些相近的职能部门进行调整合并，建立治理有组织犯罪的全国性领导机构，确保领导机构的高规格，这一机构的设置可以使相关行政执法部门形成一个统一整体，避免不必要的职责冲突，这样更有利于对有组织犯罪的预防和治理。目前我国有组织犯罪主要存在两种形式：境内有组织犯罪以及境内外相勾结的有组织犯罪。第一种情况需要加强国内各有关机构的合作才能有效治理；第二种有组织犯罪需要通过国际合作才能有效予以打击。因此加强国内国际执法合作，是行政法治视野下反有组织犯罪的有效措施。

第一，加强国内侦查等机构的相互合作。有组织犯罪大多具备职业性的倾向，对这种犯罪的侦破工作比较困难。我们可以借鉴西方国家的做法，比如建立多种情报系统、建立反有组织犯罪联盟、建立全国数据处理中心等方法。强化情报信息工作，尤其是加强与金融机构的协作，防止有组织犯罪的洗钱行为［14］。这些措施和方法有利于及时有效打击有组织犯罪和处理相关问题。虽然1994年公安部设立了反有组织犯罪处，但是地方各级公安机关的相关机构尚不健全。这种机构主要用来与其他行政机构的合作。国内合作包括大陆和港澳地区的合作。自港澳回归以来，有组织犯罪组织以港澳为跳板开始向大陆渗透，同时台湾的有组织犯罪组织也开始向大陆渗入。在这种形势下，提高反有组织犯罪的技术手段，加强不同法域之间的合作势在必行。

第二，加强国际合作和交流。随着全球化的进展，我国与国际社会的交往越来越多，国家之间的合作和交流对国际犯罪的追诉显得尤为重要。有组织犯罪的国际化趋势，让调查取证工作变得日益困难。面对跨国有组织犯罪对法律尊严和公共秩序的挑战，大大加强国际合作势在必行［15］。这就要求我们一方面与国际社会共享有关有组织犯罪的情报信息，另一方面需要我国加强与其他国家之间的司法协助，比如建立健全引渡、与其他国家之间的调查取证制度、文书送达、扣押等相关制度，建立与国际社会相协调的刑事司法协助制度体系。

﹙四﹚执法体制上：改革和完善行政执法体制特别是公安行政执法体制

十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济社会发展的必然要求。继续推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。改革和完善行政执法体制主要内容是指调整合并职能相近的行政执法部门，理顺行政执法管理关系，为社会提供优质的服务。通常所说的大部门制改革就是重组政府的行为，它直接动摇的是职能部门的机构设置。所谓大部门制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

在有组织犯罪防治方面，与此相关的行政执法组织至少包括公安部门、工商部门、文化部门、税务部门、卫生部门、城建部门、海关部门、交通部门、环保部门、土地部门等。这些部门的职责不同，分别针对不同领域的有组织犯罪行为实行监管。为更有效预防和打击有组织犯罪，我国需要改革行政执法体制特别是公安等行政执法体制，调整合并职能相近的行政执法部门，建立全国性的指导、协调机构，确保领导机构的高规格，这样才能理顺行政执法管理关系并充分发挥职能部门的积极性和能动性。按照有组织犯罪的发展规律，一个犯罪组织的经济能量越大，它所依存的后台也就越大，所以需要高规格的领导机构才可以有效治理。意大利前政府总理就曾与黑手党有染，日本前首相森喜朗据传亦与本国黑社会组织有来往［16］。对此，西方一些国家的议会一般设有打击有组织犯罪委员会，直接指导、监督和协调全国的打击有组织犯罪工作。意大利设有反黑手党委员会。美国除议会的相关委员会以外，在白宫还专设直属于总统领导的有组织犯罪调查委员会［16］。日本在20世纪90年代组建了“山口组对策班”、“机械使用对策班”两支专业反黑队伍［17］。改革和完善行政执法体制另一个重要方面是建立合理的行政执法评价体系。行政执法评价体系是反映法治政府本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。它是用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地行政执法水平，成为引导、评价和预测行政执法机构的一把标尺，对依法行政、合理行使职权具有重要意义和价值。行政法治是调整和平衡公共利益和个人利益关系的法治。比如，在有些情况下，某些行政行为虽然违法，但是仍体现社会公益目的，这就需要在违法行政行为所侵害的法益与其追求的公益之间作以权衡，如果后者更值得保护，就不宜否定该违法行为［18］。这些评价体系和指标需要科学反应这些情况，才能使我们的行政执法行为更为合理和人性化，也才更能反应我国的执法水准，才能使我们的行政执法向法治化和注重人权保障方向发展。

作者：付其运单位：西南政法大学