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行政法学视域下政务微博的管理路径

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一、政务微博的界定:微时代一种全新的行政方式

从行政法学角度来看,笔者认为这种说法不够严谨:一是政府机构难以全部囊括中国政界的“四大班子”,除政府机构外,还有人大、政协、党委等机构;二是将所有政府机构和官员所开设的微博都认定为政务微博是不恰当的。政府机构和政府官员所开设的微博不见得都用于政务,也有可能被用作娱乐、交友等其他用途,实践中曾有某公安局微博的关注对象仅有苍井上空,因“省纪委干部微博叫板县委书记”一时成为舆论热点的湖南省纪委预防腐败室副主任陆群,在其认证是“湖南省纪委干部”的微博中也声明是“本博言论与供职单位丝毫无涉”。此外,官员一词也过于口语化,不是法学用语。在上述基础上,本文将政务微博定义为:各级党政机构和公务员因公共事务而开设的微博。该定义一方面强调了政务微博主体的政治性,另一方面突出了其内容的政务性。相较一般的微博,政务微博呈现出一些新的特点:一是微主体是政府机构或官员。虽说政府机构和官员所开通的微博不一定是政务微博,但政务微博的主体一定是政府机构或官员,前者称为政府机构微博,如被称为国内第一家政府微博的“微博云南”;后者叫官员微博,如被称为“微博达人”的中共浙江省委组织部部长蔡奇的微博。二是微博内容的政务性。这一点是政务微博的核心特征,前文已做交代,不必赘述。三是微博效力的权威性和官方性。微博信息因具随意性和碎片性,其有效价值大打折扣,《魔鬼经济学》的作者史蒂芬•列维特甚至指出:“在微博中,有价值的信息占到的比例仅为4%左右。”而政务微博基于其发布主体和内容的特殊性往往具有一般微博所不具备的权威性和官方性。也正是这点,政务微博才可以在复杂的“微博舆情”中发挥以正视听的作用。“行政方式是指政府管理政治、经济、文化、社会的方式,是政府履行行政职能、实现行政目标的基本手段和途径。”行政方式不是一成不变的,而是会随着时代的发展而不断推陈出新。不难看出,政务微博是在微时代下,基于政府职能转变的服务理念,政府对“微博”这一新媒介的全新运用,说到底,是行政主体行使行政行为的一种特殊方式或者载体。因此,政务微博从本质上来看,是微时代的一种全新行政方式。

二、政务微博规范化管理的理论证成:基于行政法学的一般原理

行政法学的根本宗旨是限制行政主体的权力与保障行政相对人的权利,处于转型期阶段的中国,这一诉求的重要实现载体是服务型政府的构建,由过去的管理转向“服务”。与基本宗旨相呼应的是两个基本原则,即合法原则与合理原则。合法原则与合理原则必然要求行政行为的规范化。政务微博作为微时代下一种新兴的行政方式,当然要遵循这两个基本原则,而目前中国政务微博的现状却不容乐观,不利于中国服务型政府的构建。

(一)合法原则要求政务微博符合行政行为的基本规范

合法原则是行政法学的首要原则,简而言之,就是要求行政行为符合法律、行政法规和其自身制定具有普遍效力的规范性文件的规定。具体地讲,要求行政主体合法、行政行为内容合法、行政程序合法。当前中国政务微博鱼龙混杂,存在一定的不合法问题,主要表现在“微”主体、“微”内容和“微”程序等方面。一是“微”主体不符合行政主体的规定。政务微博的博主是政府机构或者是公务员,从行政法学角度来看,属于行政主体范畴,其设立与名称应当严格规范,而实践中却比较混乱。一方面,政务微博名称混乱,目前政务微博的命名随意性较大,有以机构名称全称命名的,有以简称命名的,有以地方名称加地方特点命名的,有的政务微博名称与机构名称没有明显的相关性,公务员的微博名称更是随心所欲,很多名称不符合公务员形象[2];另一方面,开设时认证得不严格,实践中甚至发生抢注政府微博、非政府机构在微博上冒充政府机构从事非法活动的事件等。二是“微”内容不符合行政行为内容规定。行政行为内容合法分为积极行政与消极行政两个方面,积极行政主要要求行政主体要尽职,消极行政要求行政主体不能越权。而在微博领域,这两个方面目前都没做好。一方面,微博发布内容单一,各政务微博所发内容较为雷同,没有尽好积极行政之职;另一方面,部分微博发布了非其职权范围之信息,这虽然从服务型政府角度来看似乎无可厚非,但却极易造成越权服务带来的混乱重叠。三是“微”程序有悖行政程序的规定。作为行政方式之一的政务微博,同样应遵循相应行政行为的程序,而实践中较为随意,这是中国政务微博目前比较严重的问题。如作为政务微博当前最大功能的政务信息公开,中国有专门法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》对其发布的时限和程序有专门的规定1,具体到政务微博中却很少严格遵循。

(二)合理原则要求政务微博符合客观实际需要

行政合理原则是近些年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一,发展至今其内涵非常丰富,一般是指在合法的前提下,行政主体的行政行为应当尽可能合理、适当,不得违背人之常理及社会实际。其具体要求却很难概括,一般采用逆向思维方式,即确定哪些不符合属于“不合理”,通常认为一行政行为若背离法定目的、存在虚假的动机、考虑不相关的因素、不切合实际等就认定为违反行政合理原则。短短几年,政务微博在中国井喷式增长,已成为政府系统内的普遍现象,早在2011年10月底政务微博就已经全面覆盖全国34个省级行政区[3]。而其发展也存在很多不合理的问题,难以满足客观实际。一方面是背离初衷目的,存在虚假动机。作为现代便捷的行政方式,开设政务微博的目的和动机应当契合行政法的目标,即为了更好提高行政效率和保障行政相对人的权利。然而,现实中不少政务微博的开设是出于“跟风”“娱乐”或“应对”,很少提供实际服务,背离了初衷[2]。另一方面是政务微博不切合实际,难以满足“粉丝”的现实要求:一是功能没有全面应用并充分发挥,现实中许多政务微博沦落为信息的“发布台”,仅仅发挥政务公开的作用,没有充分发挥交流互动、民主参与的功能;二是微博内容更新不及时,活跃度不够,许多政务微博存在信息发布不及时、信息发布数量不均、信息发布不到位以及粉丝数量不多等问题,造成微博活跃度不够,难以满足微时代人们快速获取全面信息的要求,丧失了微博的基本功能。

(三)服务型政府的积极义务要求政务微博应进一步规范

法治框架下的服务型政府不是仅仅停留于理念性的软要求,而更应该从积极作为的角度提高政府服务民众的主动性,这就要求当某项政府服务发展到比较普遍、成熟时,就应当将之上升为政府的一项法定义务,从法律上给予政府更多的义务,即包括社会救助、社会信息公开等在内的积极行政。一旦一项政府服务法治化后,政府的积极行政不再是一种怜悯和爱民,而是一项法定义务;合法原则要求政府积极履行该义务,而不能懈怠。然而,在现行中国体制中,作为政府重要的服务方式,政务微博表现出强大的任意性,还不是政府的硬性要求,且存在不少违背服务内涵的现象:一是对政府机构和官员开不开设微博没有做要求,中国现有政务微博都是各级政府机构及官员自愿开设的,其余不开设微博的政府机构和官员并不需要承担什么责任;二是政务微博的经营较为随意,微博的更新频率、发布内容、发布方式都较为随意,在昙花一现之后最终落于沉寂,在众多的政务微博中,“空壳微博”“睡眠微博”甚至是“僵尸微博”较多;三是政务微博的内部管理混乱,一方面,在一个具体的政务微博管理上,没有专门的管理团队、信息审查机制和责任机制,另一方面,在各个微博政务系统中尚未建立起协作机制,没有形成上规模的政务微博系统。此外,还存在诸多其他有悖服务内涵的现象,如无法评论、有提问无回复或回复雷人等2。综上所述,经过这几年的任意爆炸式发展,政务微博在中国现虽已遍地开花,但也乱象丛生,有人形象地总结为“先天诚意不足,后天发育不良”。若任其如此发展下去,将会损害政府形象,丧失公信力,不利于中国当前行政体制改革,亟需对其进行规范化管理。

三、规范化管理的具体路径:政务微博的“抽象化”

针对中国政务微博发展中的无序和乱象,以法治精神对其进行规范化管理是必经之路。英国政府早在2009年就发布了《政府部门Twitter使用指南》,中国地方上业已出现相应的规范,北京市制定了《北京市微博客发展管理若干规定》,南京市发布了《关于进一步加强政务微博建设的意见》。国家领导人也一再强调须进一步加强和完善信息网络管理,提高对虚拟社会的管理水平,健全网上舆论引导机制,提高社会管理科学化水平。十八大报告也提出要加强和改进网络内容建设,唱响网上主旋律;加强网络社会管理,推进网络规范有序运行。笔者认为,政务微博经过这几年的实践积累,将具体的政务微博个体“抽象”成具有普遍指导意义的政务微博规范的时机已比较成熟,建议在借鉴国际国内规范性文件的基础上,由国务院以抽象行政行为的方式制定普遍适用的规范性文件,对全国所有的政务微博进行规范。

(一)明确界定政务微博,由提倡渐升为义务

针对当前政务微博混乱、缺乏公信力的问题,建议应明确界定政务微博,在形式上予以规范。一是明确定义政务微博,分别从微博主体、微博内容两个方面来界定。在微博主体上,应限定只有政府机构和公务员才能注册政务微博,实行严格的身份认证,可以借鉴企业和个体工商户资格审查和注册登记制度;在微博内容上,政务微博的内容应严格限定在政务上,且是与其职能职责相关的,以免引起各政务微博之间的交叉和混乱。二是规范政务微博的名称。针对政务微博名称混乱的现象,建议统一规范政务微博名称,政府机构微博统一由地名和机构名称构成,可以简写;公务员微博由机构名、职务、姓名构成,可以简写。三是将开设政务微博渐升为政府机构的义务。针对目前有些地方根本不开设政务微博而有些地方政务微博泛滥的现象,笔者认为应从政务机构和公务员两个方面规范。在政务机构方面,应由提倡开设政务微博慢慢上升为一种法定义务,具体操作上不宜一刀切,应循序渐进推进。在部门选择上,可以先规定老百姓特别关注的民生部门必须开设政务微博,再逐渐扩展至所有政府机构;在地区选择上,可以先从经济发展水平较好的地区施行,再推及全国。在公务员个人方面,针对公务政务微博泛滥现象,公务员普遍开设政务微博不仅没有必要,反而会造成政务微博的混乱及公信力的降低,因此,建议设定为具有一定级别以上领导职务的公务员才能开通政务微博。

(二)规范政务微博的运维行为,建立合乎“粉丝”期待的发布机制

当前,政务微博的发布机制是最突出的问题,大大削弱了政务微博的信赖度以及政务微博的功用,为此,建议从以下几方面加以规范:一是转化语言体系,由“官话”改成“微博体”。政务微博需要适时更新、强化互动,尽快放下架子,淡化“官方”色彩,少说“官话”“套话”,学习倾听并积极回应网友的呼声,进一步提高服务性能。二是充分利用留言与回话功能,加强与粉丝的互动。目前,政务微博的整体活跃度不高,与网民互动较少,应加强政务微博的机制化互动性,更加及时迅捷地回应网民关切的问题,提高网民对政务微博的信赖度,提高政务微博的利用率。三是规范发布时限,及时发布和回复微信息。针对当前政务微博的冬眠现象,应对政务微博的更新时限、回复时限等予以明确规定。借鉴南京市的做法,分类规定微博内容的发布时限,越是紧急、突发的事件,时限规定越短。南京市《关于进一步加强政务微博建设的意见》就规定,对于灾害性、突发性事件,要在事件发生后的1小时内或获得信息的第一时间,进行微博发布,并对后续情况要求及时跟踪发布。四是规范政务微博内容,合乎“粉丝”期待,树立政务微博的公信力。有学者指出,“当前,政府的话语体系与公民微博政治参与的期望尚有距离,这是微博政治参与中虚假信息泛滥、谣言四起的一个重要原因。”为此,政务微博应在明确自身职能的基础上,善于倾听了解“粉丝”们的心声,重视网民意见,特别是网上民意领袖的意见,积极营造一种阳光诚信的“微”环境,真情实意地搭建政府与公众交流对话平台,真正践行为民服务理念的新型惠民工具,让谣言和虚假信息应声而倒,树立政务微博的公信力。

(三)完善政务微博的内部管理体制,做好政务微博组织建设

政务微博的种种问题与内部管理机制的缺失不无关系,因此,完善政务微博的内部管理体制、做好政务微博组织建设是对政务微博规范化管理的核心。一方面,建立政务微博的领导管理体制,构建政务微博组织体系。建议在各级政府成立由分管宣传工作领导为组长的政务微博工作领导小组,统筹领导政务微博工作,并下设办公室,具体负责日常工作。办公室要重点建设政务微博团队,明确信息的收集人和发布人,要求负责人既要有良好的政治素养、敏捷的思维、纪律性强、健康的心态,还要有一定的责任心和公共意识。在工作领导小组的统筹下,建议各级政府统一部署政府微博,像北京微博发布厅、甘肃微博矩阵一样,将政务微博联合成群逐渐建立政务微博群,形成矩阵效应。如此,可以加强各部门微博之间的协作,互相转发,扩大影响。同时,也要加强政务微博和政府网站等其他平台的密切合作,发挥其他平台的大容量优势,以弥补政务微博之“微”。另一方面,建立和完善政务微博内部管理的具体制度。其一,建立微博开通审批制度。若要开设政务微博,需向微博办公室提出申请,报请领导小组审批后,方可开通。其二,建立发布审批制度。各政务微博拟发布的博文,须经微博办公室室审批后才能向外界发布,特殊情况还须报领导小组审批。其三,建立微博督办制度。将需要由各单位落实的微博工作任务纳入督办工作范畴,实行限时督办,以确保工作效率。其四是建立微博考核制度。将微博的发布数量、粉丝数量、转发量、评论量、督办落实情况、反馈等项目纳入单位整体考核,推动微博向纵深发展。此外,在条件许可时,鼓励开展政务微博的博友评价和社会中介评估活动,推荐和评选最具影响力的政务微博和优秀微博,推进政务微博的健康规范发展。

四、结语

当今世界,微博巨大的信息裂变能力愈演愈烈,不管是西南山城的雷政富不雅视频,还是东北冰城的美女主播事件,无不是借助于它而满城风雨、沸沸扬扬,并且还向之前鲜为人知的专业领域进军。据《南方周末》报道,国内规划师正在发生一场从CAD到微博、从封闭到开放、从“背黑锅”到“抢话筒”的巨大转变。微时代正在高歌猛进,深刻影响着舆论环境和政治生态,面对这样一个来势凶猛的舆论场,行政主体无法逃避。对于政府来说,微博既是挑战,也是机遇,党政机关与其被动式地应对和跟风,还不如主动积极地利用好这一把双刃剑,当务之急是实现政务微博的规范化管理。政务微博的规范化既是现实的迫切需要,也是行政法学的学理要求。政务微博的规范化有利于推动政府从管理型向服务型转变,促进为民服务精细化,实现行政法学的根本宗旨。不过,政务微博的规范化是一个系统而长期的过程,本文仅仅是针对当前一些突出的问题提出其中一二,有待业界同仁进一步深入研究。

本文作者:陈伯礼、杨道现单位:重庆大学法学院

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