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浅论行政法范畴公共利益的立法

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一、“公共利益”的词源探悉

在《元照英美词典》中,“公共利益”的译文中“publicinterest”,又译为公共权益。它有两个释义:(1)应予认同和保护的公众普遍利益;(2)与作为整体的公众体戚相关的事项,尤其是证明政府管管理正当性的利益。“利益”在国的《辞源》与《现代汉语词典》释义为“好处”或“功用”,它用“弊”或“害”是相对应的。即能满足人们物质或精神需要的事物,俗话所谓“好处”。《牛津法律大词典》对“利益”所下定义为“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求,要求,愿望或需求”。就“公共利益”而言,一方面同作为名词修饰名词的结构,即公共的利益,重心在利益,公共作为利益的定语,表明这种利益呢是公共的。笔者认为为“公共的”本身应该是中性的,既不好也不坏,否则怎么有“公共的悲剧”一说呢?那所适用的法域中的个体的利益呢,马克思说:“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。利益,特别是经济利益,是人们一切活动的驱动力,或最终的归宿。”庞德在认为利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望,因此,人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时,必须考虑到这种欲望或要求,”所谓利益,就是能满足人的某种需要的那些社会条件,是人基于自身的需要对社会条件的选取。它们是客观的,不以人的主观意志为转移,但又会由人来选取和追寻。所以,纯粹的自然物不能构成利益,只有当它们和人的生存发展直接联系起来,成为人们有用的社会条件,才成为人们所追寻的利益。利益产生自需要,需要和利益产生动机和目的,目的导致行动或行为。所以,“公共的利益”就是能满足大家的那些社会条件。而另一方面,“公共利益”还可作为“动词加宾语结构”;此时的公共为动词,其内含了其施劝动者是“大家”:从,可理解为“大家共享”吧!此时的“公共利益”就是大家共享那些对人们有用的社会条件。

二、国内外关于“公共利益”的立法比较

公共利益之所以在国内外尤其是行政法学界引起持续的关注,不仅是因人们对于未知领域的好奇而产生的吸引力和可研究空间,更为重要的是公共利益对于统治阶级所竭力维护的行政秩序的稳定的重要意义。在转型过程中由于经济的快速发展所导致的社会失衡引发了一系列以“公共利益”为名的事件不仅严重侵害了相关公民的合法权利,更是将维护以维护安定的社会秩序为最低限度的政府定格在了公民的对立面,依法行政理念的贯彻和弘扬,以及构建和谐社会目标的实现更是无从谈起。外国法制发达国家对于公权力及公民基本权利的价值取向以及以人为本的法律尊重为为我国提供了值得借鉴的范本:《德国基本法》第14条规定剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。《美国联邦宪法》第5条修正案也指出非有合理补偿,不得征收私有财产供公共使用。而我国2004年宪法修正案第20条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第22条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定,对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”比较我国宪法和其他国家宪法的规定,关键词都在于私有财产和征收征用,似乎没有太大的差别。但当我们仔细揣摩这些文字背后的价值取向时,就能深刻地感受到国外立法对于私有财产的尊重。德、美宪法以强调公民财产权神圣不可侵犯为本原,以政府的征收征用权为例外;我国宪法则以政府的征收权为基本出发点。诚然,我国在转型过程中的社会发展现实与外国有所差异,但这绝不是政府侵害公民财产权的合法理由,前者的逻辑体现了法治国家以人文本的精神内涵,而后者的逻辑是政府可以侵害公民财产权,只要是为了公共利益的需要即可为。作为我国最高法律的宪法中的公共利益条款在我国不仅没有成为保障公民财产权的“防火墙”,反而成为了侵害公民财产权的正当性、合法性的理由。

三、对“公共利益”和“国家利益”的比较分析

从概念上分析,“国家利益”一词有两层含义:一是指在对外交往中,国与国之间的利益关系。二是在国内政治层面上的国家利益,指的是政府或政府代表的全国性利益。我们这里探讨的是第二层意义上的国家利益。现实中,国家利益常常异化为掌握国家政权的统治阶级的利益。于是政府行为头上的往往戴着国家利益的帽子,这便使“国家利益”概念在现实生活中常常被政治家和政府当局随意解释和自由使用的可能,如果政府行为借着“国家利益”的幌子与民争利,那么在此情形下,“公共利益”就被异化了。公共利益与国家利益相关但又有所不同。一方面,统治阶级行使着对公共事务管理的职能,根本目的在意巩固其统治地位,但这也是国家的安全存在和国家公民正常生活所必须的。此时,二者存在一致性,国家利益或政府利益属于公共利益范畴。另一方面,统治阶级并不能完全代表公共利益。在一个国家中,政权往往掌握在少数人手中,往往存在政府或各个集团自身的利益,此时,政府或集团利益并不能代表大众的“公共利益”,国家利益或政府利益与社会公共利益出现了不一致。也就是说政府行为目标与社会公共利益之间并非必然一致,只有通过法律形式表现出来,“国家利益”才完成“公共利益”的转变。在我国,计划经济体制对政府及其部门还深深地影响着行为选择,而市场经济的复杂性和易变性使得政府及其部门的行为模式容易偏离增进公共福祉的目标,正如硬币有其另一面,权力容易异化,政府由于自身的利益需要完全可能使经济政策资源掌握在政府手里,腐败就是一种永远潜在的威胁,由政府制定推广的公共经济政策存在着非全社会的公共利益的政府利益的可能,作为社会利益关系的政府利益又将对全社会的公共利益格局产生影响。

四、公共利益与私人利益的冲突问题

如何理解公共利益与私人利益之间的辩证关系是正确把握这二者在法律上的地位的关键。从古至今,公共利益都具有法律上的合法性外衣,也同时具有道德上的正当性,而不管其是否能够真的代表了民众的本意。而个人利益在法律上的位置则与整个国家的法律传统和历史观念有关。公共利益实质上或形式上就是各社会成员相同或共同的个人利益,正如社会是每个个人的总和一样,公共利益也是这些个人利益的总和。但是,这种总和并非简单的数学加法的结果,在私人利益总和的过程中,有物理变化,甚至有化学变化。但是不能把公共利益与私人利益无条件地等同视之,他们的冲突是客观存在的。公共利益与私人利益之间存在辩证统一的关系。它们可以互相转化。在私人利益可转化为公共利益方面,“小河有水大河满,小河无水大河干”是其真实写照。当公共利益由于法律的确定变成公共权利之后,其主体也发生了变化——被具体化,由具体的个人,法人或社会群体来行使。所以公共利益与私人利益在大多数情况下具有一致性,当然这种一致性存在一个假设前提,即该公共利益与私人利益的社会环境必须是一个正常的没有被欲望和贪婪扭曲的社会。当然,另一方面,财产权从来都不是个人的绝对权利,那种认为个人利益的行使可以置公共利益于不顾的绝对错误的,个人利益的行使是有其边界,即个人利益的行使只能以不损害公共利益为准,但这并非意味着要漠视个人利益,剥夺个人独立于社会的空间。而这并不与公共利益相冲突。所以,公共利益与私人利益之间的关系首先应该是共生的,相濡以沫的统一于一个和谐社会。

在讨论公益与私益之间的冲突之时,笔者以为认真地区别一下二者之间的真伪冲突是必要的。行政机关及其人员的三种利益取向可以对公益与私益之间的冲突真伪有一个引导性的认识,首先是个人固有的意志,它只倾向于个别行政官员的共同意志;第二团体的意志,这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的,就其对国家政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的。第三种则是人民的真正意志主权的意志,这一意志无论是被首作是全体的国家而言,还是对被看作全体的一部分的政府而言,都是公意,可称之为全民利益。当人们在一切涉及选择的活动中,总是理性地使他们的满足得以最大化,以致人们从事各种法律活动促使自身利益最大化,人们才会选择他,当然,前述三种利益取向亦难逃利益最大化这一原则。于是在存在行政垄断嫌疑的现代社会,公益与私益的伪冲突是存在的。实际上,公共利益与私人利益并不存在实质上的对抗。私人利益关涉的个人权利的运作与公共利益关涉的公共权力的运作都应以互相促进而不是以互相损害为目的。虽然行政法在规范这两者的权利关系时,同样得体现法的权利保障性和法促进权利最大化的目的,但是当两个以上在一般情况下获得法律承认的权利发生冲突时,某一种权利往往必须被放弃。基于法律最初的价值而非其他原因,往往会功利的承认公共性权利而放弃个人权利,但这不能认为是公共利益与私人利益之间的实质对抗,而是一博弈。

本文作者:石磊 单位:中共宜宾市委党校法学

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