政治学视域下的西方问责理论范文

一、政治学领域的一般概念

问责的概念在政治学领域内一般被理解为对某种行动的知会和回应行为，并对这些行动负责。③2011年出版的《政治学国际百科全书》指出，“问责”是在公共管理和民主理论两个领域内都十分关键的概念，学术界对其含义的表述仍存在争议，但可以给出一个比较宽泛且符合大多数情况的定义:保证履行义务的责任。④将这个定义扩展开来，A对B负有责任，就是指“A必须向B告知A过去和将来的行动与决策，证明其正当，并且在其可能出现过失行动的情况下遭受惩罚”⑤。因此，可以将“问责”较为详尽地表述为一个行动者承认并承担其角色的特殊责任，包括对其在角色范围内采取行动的结果进行报告和证明行为正当的责任，并且对未能成功承担这些责任的行动进行惩罚。从这个比较明确的定义中，我们可以发现，问责的概念要求对行为进行监督、阐释行为的正当性以及执行好的行为。这就涉及两个关键要素，一个是“回复”(answer-ability)，另一个是“执行”(enforcement)。回复涵盖监督和阐释这两方面的内容，就是向行动者询问这两方面内容的能力，即他们做了什么和他们为什么这样做。换言之，回复涉及提供信息和进行阐释这两个方面，这就要求行动者能够提供准确无误的信息，同时可以通过提高行动的透明度对此加以改善。执行是要求行动者执行好行为，这就要求必须有制度保证履行官员责任的好行为能够得以执行，特别要开辟奖励好行为和处罚坏行为的途径。这里的坏行为不仅包括过失行为，还包括逃避责任的行为。问责概念在政治学的研究范畴内通常会被冠以政治问责、公共问责或政府问责的修饰成分，这些略有差异的表述方式实质上是相同的，无一例外都是为了阐明公民、社会活动者或官方活动者让国家公职人员对其在职务范围内的行为承担责任的能力，归根结底就是关于遏制政府权力的需求和能力。成功的问责制度主要包括以下三方面内容:明确国家公职人员的公共职责，在国家公职人员当中树立履行自己职责的责任意识，以及设立激励国家公职人员为公共利益而行动的奖惩措施。简而言之，这种奖惩措施的标准就是如何处理公共利益与个人私利之间的关系:当他们以牺牲公共利益为代价追求个人私利时应当受到惩罚;反之，当他们在个人私利中追求公共利益时则应当得到奖励。

二、问责的基本理论

1.基本模式问责模式主要源于两类理论文献体系，一类是委托—理论，另一类是道德责任理论。尽管这两种模式在促使行动者对其行为负责的过程中所拥有的要素不同，但并非毫不相容。委托—理论较早用于解释问责问题，道德责任理论于近些年得到了较为迅速的发展，也产生了越来越重要的影响。问责的委托—模式是对关系的分析型表述，在这种关系中，委托方筛选方，期望方随后能够选择有利于委托方利益的行为。⑥委托方可以是雇主或选民，方可以是雇员或地方官员，委托方与方之间的关系可以被视为两个独立行动者的合同关系。合同方的相互协定决定了责任关系，即方对委托方负责。委托方寻求方的原因有很多，最常见的原因是委托方缺乏专业知识或合法认证，而方却具备这些条件。此外，如果任务的规模或复杂性使得委托方无法独自承担，也必须寻求方与其合作完成。但是，方总是会考虑自己的利益，委托方无法保证方能够有效地追求委托方的最高利益，因此委托方对方的筛选也并非仅是简单地选择一名有资质的人。方对委托方既定目标的追求程度，取决于双方合同给予有利行为的激励手段。也就是说，委托方能否令方负责，取决于委托方是否掌握执行合同的方式。很多学者利用理论创造某些条件，以保证问责能够得到有效执行。在这些条件下，作为方的政府可以通过让他们的行为更易于被作为委托方的选民观察而提高问责度，让选民对政府更加显而易见的行动结果给予具体的奖励或处罚⑦，例如，增强信息获取的便捷性和透明度，开拓双方交流的平台和渠道，等等。另外，也有学者根据理论提出，在多数民主国家中，政治问责发挥的是中间斡旋作用，政府公职人员是对公民代表即议员负责的，通过选举上台的议员是对公民负责的，即政府公职人员并非直接对公民负责。由此可见，委托—模式更多地强调合同的选择、信息不对称、解雇和惩罚公职人员的机制等问题。与此相比，道德责任理论则侧重于强调集体和社团为其成员设定责任和义务的方式。集体和社团往往具有一定的道德预设，即在组织内部普遍达成共识并努力追求的善的问题。⑧社团组织设定的期待和标准决定了责任关系，即组织成员必须对组织负责，成员有义务遵守组织的道德规范并承担组织的道德责任。社团组织既包括那些被认为是传统的氏族、部落、宗教组织、节庆组织以及社区自助组织，也包括现代的慈善组织和环保组织。问责的道德责任模式强调的是集体反复向其成员灌输责任和义务的内在感受，可以将这种模式的问责定义为成员必须履行他们的职责，因为他们感觉这样做义不容辞。道德责任理论除了重视社团组织为阻止其成员的错误行为而设定消极的社会惩罚之外，还强调为履行责任的成员提供积极的奖励，这类奖励主要是指能够触动成员内心情感的内在和外部形式，例如，以集体名义表达对个人的感谢，给予受奖者一定的社会地位和道德地位，促使受奖者产生内心的自豪感以及在集体当中的认同感，等等。社团组织不仅通过设立伦理标准来褒奖高尚行为，还会组织各类团体活动以保证个体成员有机会表明他们接受并遵行这些标准。以宗族和寺庙为例，这样的社团组织存在一系列提高道德威望的标准，这些组织通过举办集体活动的方式，为成员提供机会证明和宣扬自己的行为符合甚至超越了这些标准。这些组织活动更有利于对榜样行为进行广泛宣传和道德褒奖，同时也为组织成员提供了相互交流的机会。⑨

2.分类根据不同的区分标准，问责可以被分为若干类型。不同类型的问责划分体现出多样的研究视角。最常见的一种划分标准是根据问责主体进行分类，即由谁发起的对政府行为者的问责。通常认为可以分为“垂直问责”和“平行问责”。在“垂直问责”中，公民和诸如民间团体、志愿者社团以及大众媒体之类的社会活动者试图让政府公职人员对他们的行为负责，把良好绩效的标准强加给官员，对政府行为者进行外部制约;在“平行问责”中，由诸如审计署、监察机构之类的体制内的政府机构对政府内的其他部门进行监督，或者司法、立法部门的国家机构对行政部门的国家机构进行监督，对不履行职责的官员进行质询或惩罚，即政府的问责机构对其他公共机构和政府部门滥用权力行为进行内部制约。近年来，一些文献讨论了另一种“外部问责”，即国际机构在帮助国内政府履行职责和反映公众利益上发挥的作用。例如，欧盟可以设置某些机构帮助中东欧国家巩固民主，并帮助制度较弱且经验不足的民主国家将法律系统与该国内部的政治利益集团分隔开来，以建立有效的法律规范。对一些力量强大的非政府组织问责的学术关注度也在提升，比如世界银行和国际货币基金组织。这些组织拥有大量的政治资源和经济资源，能够对从其获取资源的政府的政策和行为产生巨大影响。但是，关于这些国际组织的问责问题在学术界和政界仍存在争论，争论的焦点主要集中在这些组织应当对谁负责:是应当受到为其提供项目资金支持的政府的问责，还是应当受到接受发展资金的政府的问责，抑或是应当受到这些项目受援国公民的问责?还可以根据政府必须负责的不同内容划分问责，即政府行动者必须对哪种行为负责?由此，问责可以分为“绩效问责”和“政策制定问责”两种类型。“绩效问责”涉及公民观察政府是否有效执行其政策，以及公民督促政府为其行为负责的能力。例如，政府必须采取透明的管理方式，以便公众了解政策及其执行情况，观察政府公职人员的行为是否能够符合规定的标准以及实际效果如何。“政策制定问责”涉及公民保证政府的政策能够代表和反映民意的兴趣和需求的能力。例如，法律草案的出台需要征求对该问题具有特殊兴趣或者相关专业知识的公民和利益集团代表的意见，虽然利益集团对最终结果不具备否决权，也并不亲自制定政策，但是法律必须为他们提供迫使官僚机构和内阁重视他们意见的工具。此外，对事负责还是对人负责也是一种分类标准。例如，政府问责在民主体系中可以定义为政府公职人员对多数人表达出的偏好及政策的有效履行负有责任，即对事负责;或者定义为政府公职人员具有就其行为向公民进行回应的责任，即对人负责。

三、问责制的工具与机制

制度的有效运行需要有良好的工具和机制加以保障，问责的委托—模式和道德责任模式决定了该制度必须具备几种必要的职能。需要有某些工具和机制令各方对政府及其公职人员应履行何种职责达成共识并给予认可;需要有某些工具和机制帮助政府公职人员树立并维持责任感和义务感;需要有某些工具和机制保证问责发起者有途径获取关于政府行为者的行为和表现的准确信息;还需要有某些工具和机制保证对政府行为者的好行为予以奖励，对坏行为予以惩罚。总之，为决定人选、树立义务、提供信息和奖惩行为而设立的工具和机制能够在问责的保障还不充分的情况下促进问责制有效地发挥作用。

1.问责的官僚机制一种有助于问责的机制是官僚机制，或称为行政机制，例如采取绩效考核和构建审计系统。这类机制的特点是使一部分政府活动者能够管理和惩罚另一部分政府活动者，也就是官僚体系内部的自我监督。这种监督包括两方面内容:一是同一官僚系统内部上级对下级的监督，二是不同官僚系统的平行监督。马克斯•韦伯曾指出，现代官僚体制特殊运作方式的表现之一，是“存在着职务等级的和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级”，自上而下的监督机制是最常用、也是非常重要的机制。这其中包括一些正式机制，即涉及权威的自上而下的常态化机制，例如对政府公职人员定期进行绩效考核、选拔和任用官员的一整套机制;也包括一些非正式机制，即有助于强调责任意识的做法，例如开设培训项目、从特殊的大学或社会精英团体选聘人员，这些机制有助于建立强调忠诚和集体认同的非正式的官僚规范，培养政府公职人员的责任意识，将集体目标置于个人目标之上。平行问责的实施者是一些专门的国家机构，这些机构被授权监督、管理、纠正并在必要时惩罚其他国家机构的违法行为。平行问责的实施机构不仅必须具有合法权威，还必须具有独立于其他国家机构的充分的实际自主权。平行问责的一个经典例子是检查和平衡政府的立法、行政和司法部门之间的关系，三者之间相互约束和监督。其他的例子还包括审计机构、反腐败委员会、调查官员舞弊情况的特派员、中央银行以及人事部门。但是，由于这些机构本身也是政府的一部分，因此很难确定这些机构自主监督和惩罚的实际能力可以发挥到多大程度。

2.问责的民主机制另一种有助于问责的机制是民主机制，这类机制主要强调公民在对政府机构及其公职人员的监督中所发挥的积极作用。在民主模式中，监督地方政府官员的问责主体不是上级官员，而是公民。问责的民主机制可能有很多，选举、宪法与立法机构、社团主义、公民社会以及分权是其中最为重要和常见的几个机制。(1)选举政府问责源于英国的议会传统，即政府必须向选民或选民选出的代议机关负责。从19世纪开始，选举逐渐成为一种问责制度的重要机制，自由、公平的选举可以使公民选出其信任、能够回复其诉求且负责任的官员。一方面，想要当选的候选人必须向公众传达他们的立场和目标;另一面，及时掌握信息的公众可以因为官员未能承担责任和义务，在下次选举中通过让这些官员下台来惩罚他们。“与言论自由、出版自由和结社自由一道，公平和自由的选举提供了一种垂直问责的手段，这可以令公民向(当选的或未当选的)官员表达他们的社会诉求，并且对这些官员所犯的错误行为进行公开指责。”公民可以通过在下一次选举中为在职官员或官员所支持的候选人投支持票或不投支持票，而对在职者进行奖惩。选举问责的支持者相信，这种奖惩足以迫使官员在使用权力时进行认真权衡和思考，成为令他们负责地使用权力的推动力。“如果没有定期的选举，那么公民就会对他们所选的官员失去实质性的控制。”尽管从理论上看，选举作为问责机制的重要地位显而易见，但是在实际操作中，还应当考虑到这种机制的局限性。一方面，选举民主并不意味着政府真正能够为其出台和实施的政策负责。选举民主的最低限度定义为仅需要具有普选权的竞争性选举，在这种民主制度中，政党轮流执政，但党派的更替并不能成为政府负责和政策有效的保障。而可问责的民主政府模式更接近于罗伯特•达尔所说的“多元民主”，即融合了六种政治制度要素的现代代议制政府:选举产生的官员;自由、公平、定期的选举;表达自由;多种信息来源;社团自治;包容性的公民权。因此，除选举之外，其他附加制度特别是多种信息来源能够保证选民获得关于官员行为的精确信息，从而具备对官员进行适当奖惩的能力。另一方面，如果将选举作为最主要的或者唯一的问责机制亦存在一些缺陷。选举活动具有周期性，发生频率有限，因此公民在两次选举之间的时间段内无法对当选官员进行控制，待到下一次选举时对不当行为的官员进行惩罚可能为时已晚。另外，公民只能通过选举让整个政党或者某位候选人下台，而无法针对政府及其公职人员的某一错误行为或对某一特殊问题的决策表达反对意见，这种惩罚措施缺乏一定的针对性和细致化处理途径。因此，选举虽然有助于限制政客和政党的权力，并将公民的喜好和目标纳入到公共政策当中，但这只是为构建负责任、有能力的民主政府迈出的一步，还需要有其他问责机制共同对政治权力进行监督和检验。(2)宪法与立法机构“宪法的设计，能够使政治领导人对他们在一个‘合理’的时间段内所作的决定、行动、行为向公民承担必要的责任。”在巩固的民主体制中，官员并不都是通过选举产生的，对于非选举产生的政府公职人员，公民无法通过选举手段直接对他们问责，而宪法允许立法机构通过举行听证会和组织调查的方式对他们进行问责。(3)法团主义此机制主要侧重于强调公民对政府机构的监督，其实现途径主要是将公民的参与和监管结合起来，通过提高公民参与的程度和水平，加强对政府机构行为的监督。通常认为，实行竞争性选举的巩固的民主国家足以确保高水平的政策制定问责，但由于法律规范常常模糊不清，为执行阶段留下了不少困难的政策问题，许多政策经常是负责执行政策的公职人员在实践过程中制定出来的。瑐瑠因此，政策制定问责要求政府机构及其公职人员在出台填补法律空白和对模糊内容具体化的法规之前，必须充分征求公民和利益团体的意见，双方进行讨论和协商，特别是牵涉切身利益或具备专业技术的公民和利益团体，例如行会组织。另外，设置一些专门向公民提供政府信息的机构以增强信息透明度，制定法律规范保证公民在政府决策等相关领域的参与活动，调查官员舞弊情况的特派员向选民提供信息或者为保障公民利益就公民对一些官僚主义行为反应强烈的问题与相关政府机构进行交涉，这些都是法团主义机制在发挥问责作用。(4)公民社会此机制主要侧重于强调新闻媒体和公民组织在政府问责中所发挥的作用。媒体和非政府组织的活动有助于为公众提供更多关于政府公职人员行为的信息，通过影响公众舆论和选民投票对政府公职人员的不当行为进行惩罚。由于媒体和公民组织是除政府之外的主要信息提供者，它们的非政府身份在一定程度上保证了信息来源的相对客观性，因此，自由的媒体和活跃的公民组织有利于协助公民问责政府及其公职人员。(5)分权分权主要包括财政、行政和政治权力三个维度，“可以通过在辅助性原则、透明原则和产权配置原则基础上的分权实现问责”。换言之，在财政、行政和政治权力系统内的分权可以增强民主问责。弗里德曼曾提出，“政府的权力必须分散”是保证从政府的有利之处取得好处而同时回避政府对自由造成威胁的原则之一。当政府行使权力时，在下一级政府的范围内行使比在上一级政府的范围内行使要好。公民对于当地政府所做的事具有选择权，如果不喜欢居住地政府所做的事情，可以迁移去另一个行政区域，这会对当地政府起到限制作用。因此，一方面，地方政府可能会比上一级政府更好地掌握公民需要什么样的信息，从而更好地向公民进行回复;另一方面，地方政府掌握税收和开支的自主权，可以让公民对财政表现和公共物品提供较差的地方政府进行惩罚，因为企业和个人都会选择迁移到能够提供更好的政策和公共服务的地区，地方政府若想从企业和个人那里争取到税收，就不能滥用公款或者出现财政赤字，由此可以促使政府执行好的行为。然而，分权也可能会引发某些不利于问责运行的负面因素。例如，由于地方政府可能不具备足够的资源或者解决复杂问题的专业知识，分权可以导致地方精英对地方政府的绑架，这会对政府决策产生干扰，政府行动的出发点很可能从公民的需求转移到地方精英的要求上，很难直接作出对公民负责的判断。另外，在实践中，当局往往会借助分权隐藏各级政府分别被分配的实际和具体责任，这让政府能以更加复杂和更具迷惑性的面目示人，影响公民对政府行为的正常判断，以此减少整个政府的责任。

3.非正式的问责机制在非民主或转型体制内，正式的问责机制较弱，但这并不表示公民对政府及其公职人员的所作所为束手无策，一些非正式的问责机制仍可起到制约作用。这类体制内的官员可能不会惧怕选举或者来自更高行政级别官员的惩罚，但是他们受制于由社团组织建立的社会义务，这在道德责任理论中已有阐述。社团组织并非建立在简单的共同利益之上，而是以道德标准和义务为基础的。社团组织能够提供道德支撑，而较高的道德威望是官员软实力的一项重要资源，这激励着官员负责任地提供公共物品与服务。道德威望的增加对于政府官员来说是强有力的资源，他们能够借此实现个人抱负并完成政府任务;与此同时，更高的道德威望不仅增强了民众对政府官员的信任，也让民众对他们更加服从。社团组织的活动还可以为政府官员提供舆论场，用以宣传其良好行为以及公众对其行为的颂扬，这相当于对官员的褒奖。社团组织对其成员所做的规定有助于帮助担任公职人员的组织成员树立义务意识，并易于向公众传达关于公职人员行为的信息。与选举等正式问责机制相比，这类机制惩罚不端行为是为了维护社团的团结，并非为了问责公职人员。这类机制发挥作用并非官方授意，也不具有让公民向政府官员问责的主观意图，而是被动地达到了这种效果。因此，从这层意义上看，这类机制是非正式的。

四、问责领域内的研究现状

西方学界集中关注问责研究始于20世纪90年代，重点围绕其概念和理论的探讨构建理论框架。近10年来，关于问责的研究热度明显上升，研究角度更加多元，但总的来看，问责的研究方向转变为主要通过实证研究对理论体系进行印证、修正和补充，特别是对问责制度和机制如何发挥作用、发挥何种作用以及产生何种结果进行量化分析。研究领域对问责关注度的变化在实践中可投映在政策文献中，换言之，纵向比较含有“问责”一词的政治文献在数量上的变化可在一定程度上直观反映并勾勒出学界对问责研究的变化趋势(见图1)。从实证蕴涵上看，问责制度和机制可以对政治、经济和社会的结果产生深刻影响。许多政治学文献深入探讨了政治问责在促生善治、特别是减少腐败方面所发挥的作用。统计数据和分析结果总体表明，问责机制可以对采纳“坏政策”的政客进行惩罚，从而迫使政客偏向于优先考虑公民的诉求。因此，有效的问责机制有助于抑制腐败以及官员逃脱责任的程度。还有些学者将政治学研究与经济学研究结合起来，从交易成本出发考察问责问题对经济状况的影响。实证分析证明，政府行动中缺乏问责与国家遭受严重经济危机两者之间存在着很强的相关性。当检查和平衡机制缺失时，腐败、裙带资本主义和政治庇护就很可能兴盛起来并导致高额的交易成本，由此对市场改革的经济成果产生渐进性的、危害性极强的破坏，并对民主政治产生严重影响。如果没有可以对公职人员问责的机制发挥作用，实行彻底的经济变革只会带来灾难。换言之，在问责机制发挥良好作用的情况下，出现金融危机的可能性更小。对于中国的问责问题，西方学界近年来有所关注，但是与中国国内对该问题迅速升温的研究热度相比略显平静，有些学者在研究与之相关的中国政治问题时会稍作论述，而将中国的问责问题作为专门的研究对象进行深入分析的研究成果较为有限。在这些成果中，有些未能避免西方研究者常踏入的偏见误区，即在研究非西方经验时运用从西方经验总结出来的理论假设进行演绎，对于非西方国家已经出现的具有重大理论和现实意义的政治问责机制视而不见，甚至拒绝将其视为一种政治问责机制，这导致研究成果与问责机制在中国践行的实际情况不甚相符。

世界银行在其制定的“世界治理指标”体系中，将“表达权和问责性”作为衡量一国治理情况的6项指标之一，将1996—2008年间世界各国在这一领域的发展变化情况用数据较为直观地反映出来，但这一指标的评分依据仅仅是言论自由和公民能否选举政府，这种单一标准的评判具有一定的局限性。按照这一指标对中国的评测，从1996年到2000年，中国的问责指数略有上升，从2000年到2002年略有下降，从2002年到2008年基本持平，变化不大，从整体上看，问责指数一直处于比较低的水平(见图2)。但也有一些学者通过对某些具体领域的考察和实证分析，得出了相对较为客观的结论，为研究中国问责问题提供了新的视角。杨大利在其《重构中国利维坦》一书中指出，尽管中国的选举制度仍然需要完善，但是1978年经济改革以来，各种宪政主义的努力“为平行问责制度的发展提供了巨大的空间”。蔡晓莉运用社会资本和公民社会理论对中国农村的政治问责情况进行了研究，提出用非正式责任模型阐释中国基层的政治问责机制是如何运作并发挥作用的。她经研究发现，与前苏联、非洲以及拉美地区的转型体制相类似，中国的地方官员并没有受到来自上级政府的严格监管，而且地方乃至全国性的民主机制也非常薄弱，但是地方官员仍然有动力积极提供公共物品，履行自己的职责，这是由于非正式责任机制的存在，即社会性组织发挥着巨大作用。她由此提出，当正式的民主或官僚的责任机制都无法保证地方官员提供公共物品时，社会性组织却有可能通过社区责任去督促地方干部改善政府表现。类似于村庙或宗族等社团组织及其成员包括村内的每个人，村干部也会被纳入其中并且必须履行组织义务，那么实际上村干部为组织做贡献就等于是在维护全村利益。

在这种条件下，社会性机制就可以加强或是代替国家机制而发挥作用。对于西方问责理论的梳理有助于我们看清西方在该研究领域内的理论脉络和发展趋势，从而为我们研究中国的问责问题提供理论借鉴和新的研究视角。我们可以在集中关注问责风暴的现象、充分探讨问责概念和深入进行规范研究的同时，更多地尝试运用实证方法分析中国的问责问题，如在当前政治经济的大环境下，中国存在什么样的问责机制，这些机制发生了什么变化，如何发挥作用，效果如何，等等。

作者：赵超单位：中央编译局马列主义文献信息部助理研究员