老年人消费纠纷多元化解决机制探讨范文

《人事天地》2017年第12期

摘要：老年人消费纠纷的现有解决机制未针对纠纷具体特点进行程序设计，缺乏适当性而存在功能性障碍，且各纠纷解决方式间缺乏有效衔接，难以适应解纷的实际需要。故有必要对现行各纠纷解决方式进行内在创新并注重相互衔接，形成一套多元化纠纷解决机制，以便公正、高效、便捷地解决老年人消费纠纷。

关键词：老年人；消费纠纷；多元化解决机制

我国人口老龄化趋势加重，老年群体日益庞大，老年消费市场潜力无限。商家纷纷推出各式老年产品与服务并进行花样营销，令老年消费者难以招架。不断涌现的消费纠纷，侵害了老年消费者合法权益，恶化了老年消费环境，制约了“银发浪潮”下老龄产业的发展与壮大。在报告中指出，要“实施健康中国战略，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”老年人消费纠纷的公正、高效解决，既是积极应对人口老龄化挑战、维护老年消费者权益、繁荣老年消费市场、促进老龄产业发展的题中之意，也是增强老年人的参与感、获得感和幸福感，构建和谐的养老、孝老、敬老社会环境的重要举措。

一、老年人消费纠纷的特点

老年人消费纠纷是老年消费者为生活需要购买、使用商品或接受服务时与经营者发生的涉及消费者权益的争议，其因老年消费者这一特定当事人的介入而呈现以下特点：1.纠纷双方实质地位不对等老年消费者是孤立的个体，经济来源多为退休金、积蓄、子女孝敬等有限形式，与组织化程度不断提高的经营者在经济实力上存在悬殊差别。同时，老年消费者因年龄、活动范围、技术水平等限制，接受信息的渠道较为单一，辨识商业信息的能力也很薄弱。故老年消费者在经济实力和信息占有与获取方面都处于弱势。2.纠纷领域相对集中随着年龄的增长和生理机能的衰退，老年人愈发追求健康并加强对疾病的防治，在保健品方面的花费较多。在“老有所养”思想的触动下，老年人在金融保险方面的投入也逐渐增多。“有钱、有闲”的生活也使老年人在旅游等娱乐方面的消费呈上升趋势。与消费需求相对应，老年人消费纠纷主要集中在医疗保健、金融保险、餐饮娱乐（主要为旅游）等领域。3.纠纷具有多发性、群体性与潜在性消费活动渗透于老年人的日常生活，消费纠纷具有多发性与经常性。而经营者同类违法行为侵害的消费者往往不在少数，这在商家组织健康讲座和集体旅游进行不法销售的情形中表现尤甚，故老年人消费纠纷多呈现群体性特点。但老年人维权能力弱、怕被儿女责怪、顾及面子、行动不便等因素导致许多老年人消费纠纷处于潜在状态，并未显现出来。这降低了商家的违规成本，助长了不法经营者的气焰。

二、老年人消费纠纷解决机制的现状与困境

立法虽然为老年消费者提供了和解、调解、行政投诉、仲裁和诉讼这五种纠纷解决方式，但实践中各解决方式未针对纠纷的具体特点进行程序设计，使其因缺乏适当性而存在功能性障碍，难以适应解决老年人消费纠纷的实际需要。且各纠纷解决方式间缺乏有效衔接，像五条平行线，未能交织成纠纷解决机制“网络”。1.和解受制于经营者，易造成实质不公和解主动直接、及时平和、简单灵活，不需要第三方的介入，有利于减轻社会压力。但因老年人消费纠纷中双方地位不对等，加之我国现有法律未规定经营者在纠纷解决中的法定义务，故无论是和解协议的达成还是履行都受制于经营者的态度。此外，协商过程与结果的不公开性，使和解协议内容即使明显不公、违反法律禁止性规定也不易被发现，使得和解极易成为强势的经营者压制老年消费者甚至规避法律禁止性规定的一种手段。2.调解缺乏强制力而易陷入“调而不解”的僵局消协等组织主持的调解“缓解了消费者和经营者之间的部分冲突，承担了一部分社会负担，也是市场经济的一种润滑剂”[1]。但这些调解组织不具备强制经营者参与调解的权力，形成的调解协议也无强制执行力。且调解需在查清事实的基础上进行，而事实的调查需要经营者、行政机关等各方面的配合，调解组织又缺乏强制相关方配合调查的权力。这些不利因素易造成“调而不解”的僵局。3.行政处理的纠纷解决功能受限在官本位思想的影响下，老年消费者认为行政机关能“管住”经营者，对行政手段有较高的信任，加之行政机关的管理权限使经营者不得拒绝参加行政调解，故行政调解的启动较和解与调解更为顺畅。行政机关具备的专业优势和调查取证权也能有效弥补老年消费者辨别能力差、取证能力弱的缺憾。但行政机关的首要职能是行政执法，侧重对经营者的违法行为进行处罚，往往忽视通过行政手段对老年消费者进行救济，解决消费纠纷只是附带性工作。同时，除了国家工商行政管理总局已制定《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》，其他行政部门尚未出台相关规定，行政处理的规范性、制度性程度较低。4.仲裁备受冷落，难以发挥作用仲裁集自主性、专业性、终局性等优势于一身，是现代商业社会重要的解纷方式，却在解决老年人消费纠纷的实践中备受冷落。究其原因，首先，较之和解、调解、诉讼这些传统解纷方式，仲裁仍属新生事物，社会各界对其宣传引导力度也不够，公民对其价值缺乏认识，不了解也不会利用，很多老年人更是对仲裁“连听都没听说过”。其次，仲裁需具备书面仲裁协议，但老年消费者与经营者交易时大多连书面合同都没有，更遑论将仲裁条款写进合同。而纠纷发生后双方利益的对立及侵害的单向性使得达成仲裁协议的可能性更是微乎其微。再次，仲裁地点多在大中城市、规则过于专业繁琐、费用偏高等“不接地气”的设计使得对纠纷解决的便利性、经济性最为关注的老年消费者对仲裁望而却步。5.诉讼“内忧外患”，承受过大的解纷压力具有程序周密、运作规范、终局权威等优势的诉讼机制因外在压力和内在弊端而在解决老年人消费纠纷实践中面临困窘。一方面，老年人消费纠纷的多发性和普遍性造成法院案件受理量大增，与法院有限的解纷资源形成不平衡。“从民事诉讼角度看，国家与公民在民事诉讼制度方面存在着供需矛盾，作为非盈利性公共产品的民事诉讼制度的供给增幅无法跟上公民的需求增幅，从而客观上导致或加剧了诉讼的拖延和积压[2]；另一方面，诉讼的一些特性与老年人消费纠纷存在不适性。民事诉讼中双方当事人预设的诉讼地位是平等的，法院平等保障双方享有诉讼权利。这种形式上的平等掩盖了老年消费者与经营者实质地位的不对等，不利于老年消费者权益的维护。诉讼的高成本也是其解决老年人消费纠纷的掣肘。

三、完善老年人消费纠纷多元化解决机制的构想

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。多元化纠纷解决机制，是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统[3]。成熟完备的纠纷解决机制，既是维护老年消费者合法权益的有效保障，也是国家治理体系和治理能力现代化的基本标志。

1.强化经营者责任，提升和解的纠纷解决功能①积极引导，增强经营者进行和解的内在动力。纠纷的解决不能局限于“此时此地”的“此情此景”，还要放眼未来，斟酌纠纷及其处理对自身发展的影响。和解解决老年人消费纠纷，有利于防止经营者“家丑外扬”，将纠纷的负面影响降到最低。实践中不乏有精明理智的经营者，真诚地与消费者和解，巧借纠纷解决的契机达到正面宣传的效果。可见，经营者有通过和解方式去解决老年人消费纠纷的内在冲动。这种冲动可以通过营造诚信经营的社会氛围、宣扬信誉的重大商业价值等方式在经营者内部增强。②增设义务，施加经营者进行和解的外在强制。我国未规定经营者受理消费者投诉、自主解决消费纠纷的义务，这无疑大大降低了经营者主动实现和解的几率。因此，宜将受理消费者投诉设定为经营者法定义务。在此基础上，规定经营者对消费者诉求作出反应的期限，防止经营者以和解为借口，实际采取拖延的策略使纠纷久拖不决。③巧借外力，使和解结果具有终局性并受监督。和解协议无强制执行力，达成和解协议后老年消费者的权益能否真正得到保障仍取决于经营者的态度。老年消费者可以化被动为主动，使和解结果具备强制执行力：诉讼和仲裁外达成的和解协议，可申请公证机关进行公证，依法赋予和解协议强制执行力；诉讼中达成的和解协议，可请求法院根据和解协议制作具有强制执行力的调解书；仲裁中达成的和解协议，可向仲裁庭申请根据和解协议制作有强制执行力的裁决书。这不仅赋予和解结果强制执行力，也较好地解决了和解结果缺乏监督的问题。因为在进行公证、制作调解书和裁决书的过程中，相关机关会进行审查，对于显失公平或违反法律禁止性规定的和解结果，会拒绝赋予其强制执行力。

2.构建老年人消费纠纷的“调解—仲裁”解决机制调解是老年人消费纠纷的常见解决方式，却因调解协议无强制力而易陷入“调而不解”的僵局；仲裁裁决具有强制执行力却因仲裁协议的难以达成及仲裁机制本身的“不亲民性”而难以发挥作用。将两者结合，构建“调解—仲裁”的老年人消费纠纷解决机制，能达到优势互补、相得益彰的效果。即仲裁委员会在消协等调解组织设立分支机构或办事点，调解组织先按当事人意愿进行调解，如双方达成调解协议则由仲裁员进行形式审查后制作相应的仲裁裁决；如双方未达成协议，则由仲裁员介入仲裁作出裁决。仲裁员的选择应遵循当事人的意愿，既可以由原来的调解员担任，也可另行选择仲裁员。当事人可能会对“仲裁员、调解员合一”模式中裁决者的中立性有质疑，此时应赋予其选择其他仲裁员的权利。但也不排除当事人出于效率方面的考虑，愿意由原来的调解员继续担任仲裁员的情形。

3.发挥专业及职能优势，提高行政解决机制的解纷功能①加强行政机关处理消费纠纷的制度化建设。充分利用政府机关的行政管理职能，设立专门的行政机构来保护消费者权益，是发达市场经济国家政府的一项重要职能[4]。我国相关行政机关也应在内部设立专门的纠纷处理机构并制定正式的投诉处理程序。考虑到老年消费者的特殊性，行政机关应对投诉的形式、行政调解的地点与程序、相关鉴定与检测的费用承担等作出有利于老年消费者的倾斜性规定。②注重发挥行政解决机制的综合性功能。老年人消费纠纷中，经营者通常侵害了老年消费者的合法权益的同时也违反了相关行政管理法规。行政机关在处理经营者违法经营的执法过程中，不仅要关注对违法经营者的处罚，也要重视对受害消费者的救济。行政纠纷与消费纠纷的一并解决能有效避免当事人另行启动救济程序造成的资源浪费，且行政机关具有的对经营者行政责任和民事责任进行适当调整的自由裁量权能助推经营者解决解纷的积极主动性。

4.多管齐下，减轻老年人消费纠纷诉讼解决机制压力。①诉调对接，将绝大多数老年人消费纠纷化解于非诉渠道。“法治社会固然必须崇尚司法权威，但这并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决。[5]”非诉机制的分流功能使法院可以集中精力通过审理新型、复杂、疑难案件来解释法律和调整社会利益。法院可以联合工商行政部门、消保委及其他调解组织共同构建老年人消费纠纷的联合调处机制。首先，充分利用诉前调解和委托调解，引导前来诉讼维权的老年消费者至人民调解窗口进行诉前调解或指引其到消保委、行业协会等组织进行调解。甚至在案件审理过程中，仍可在当事人同意的情况下将纠纷委托给消保委等组织调解。调解达成协议的，当事人可申请法院制作调解书或进行司法确认；调解不成的，可直接进入诉讼绿色通道。由此，“调解先行、诉讼支撑”的老年人消费纠纷诉调对接机制达到了纠纷解决经济性与权威性的统一。其次，老年人消费纠纷联合调处机制要充分体现便民利民的特点。如在老年人聚集的广场、社区、老年人活动室等地设立“老年人消费纠纷联合调处点”，由法院、工商部门、消保委等部门的工作人员轮流定时开展宣传消费维权知识、受理消费纠纷等活动。②发展消费公益诉讼，净化老年消费市场。较之传统私益诉讼的事后消极救济，消费公益诉讼能有效起到事先防范作用，使不法经营者的侥幸心理和投机行为无所遁形，进而有利于老年消费市场的净化。由法律规定的机关和组织提起消费公益诉讼，也能打破势单力薄的老年消费者不愿、不敢或不能起诉的困境，使大量潜在的纠纷得以救济。此外，消费民事公益诉讼生效裁判认定经营者存在不法行为的，因同一侵权行为受到损害的老年消费者提起诉讼时可直接主张适用。由此，私益诉讼搭公益诉讼的“便车”，减轻了老年消费者的举证责任。

当然，目前我国的消费公益诉讼仍处于探索阶段，有待在原告资格、证明责任分配、诉讼费用承担等方面进一步完善。③借助小额诉讼，提高诉讼解决的经济性。按照民诉法第162条规定，小额诉讼是指基层人民法院及其派出法庭审理的符合简易程序审理条件，且标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下的简单民事案件。小额诉讼简易灵活的审理程序、一审终审的程序设计以及限制律师参与的倾向，不仅减轻了法院与当事人的负担，也有利于实现司法大众化。多数老年人消费纠纷涉及的标的额并不大，可以适用小额诉讼程序。这对高效化解纠纷、减轻当事人的诉累、提高诉讼效率具有重大价值。④优化服务，为老年人消费维权提供便利。处于弱势地位的老年消费者亟需倾斜性的程序设计和制度安排。首先，在当前各法院全面推进诉讼服务中心建设的背景下，为老年人消费维权开辟“绿色通道”，在通过非诉解决机制、简易程序（包括小额诉讼程序）进行繁简分流的基础上，尽量缩短审理时间，对老年人消费纠纷案件实行快立、快审、快结。其次，通过行使阐明权，增强对老年消费者的举证指导，提高其举证能力和诉讼水平。最后，通过案件受理费的减、缓、免以及法律援助，加强对经济困难老年人的司法救助。同时，对行动不便的老年消费者，提供上门立案、入户送达、进村庭审等人性化服务。老年人消费权益的维护，需要加强对老年消费市场的监管并增强老年消费群体的防范意识与维权能力，也需要一个公正、高效、便利的纠纷解决机制来及时化解已发生的消费纠纷。老年人消费纠纷多元化解决机制的构建，有利于助推我国老龄产业全面、协调、可持续发展，也有利于提高老年人生活质量，促进家庭和睦与社会和谐，对实现社会公平正义以及全面建成小康社会具有重要意义。

参考文献：

[1]陈秀萍.消费者权益保护途径之比较[J].当代法学,2003(7):149-150.

[2]齐树洁.程序正义与司法改革[M].厦门:厦门大学出版社,2004:144.

[3]范愉.多元化纠纷解决机制[M].厦门:厦门大学出版社,2005:3.

[4]王微.消费者保护制度的国际经验和制度借鉴[J].重庆工学院学报,2005,19(1):11-14.

[5]朱景文,斯图尔特•马考利.关于比较法社会学的对话[J].比较法研究,1998,12(1):50-67.

作者：梁美英 单位：浙江财经大学东方学院