地区金融科技创新实验机制研究范文

内容摘要:为了鼓励金融服务业应用创新科技，强化金融的实用性和可及性，台湾地区顺应了金融科技的发展潮流，建立了金融科技创新实验机制。以台湾地区金融科技创新实验机制为中心，对其建立背景、制度特色和主要内容进行评析，并结合祖国大陆发展现状，提出可借鉴的经验和建议。

关键词:金融科技；监管沙盒；创新实验；台湾地区

随着大数据、人工智能、智能投顾等新兴技术与金融行业的深度融合，引发了金融消费模式等金融世界的巨大变革，宣告了金融科技时代的来临。金融科技让金融服务更加便捷和触手可及，提高了金融机构的服务效率，并降低了金融交易的成本。但如何对金融科技进行适度的监管，防止金融科技创新风险溢出，也就成为各国和地区金融监管面临的新课题。英国在此方面率先发力，建立了金融科技监管沙盒(FinTechRegu-latorySandbox)，成为首个运用沙盒制度防控金融科技风险的国家。金融科技监管沙盒，即监管机构为可能具有较大风险的金融创新创造一个安全的测试空间，在这个真实的空间内，观察该金融创新进入金融市场的可能性，发现该金融创新对现行金融市场的风险和缺陷，并由此权衡对现行金融监管规则的调整程度。设置监管沙盒的目的在于保护金融消费者，激励金融科技发展，维护金融创新和金融监管的平衡。台湾地区金融监管委员会也于2017年5月颁布了“金融科技创新实验条例草案”(以下简称“创新实验条例”)，正式将金融科技监管沙盒法制化。鉴于两岸在经济、金融和文化的相似性和不可分性，本文拟对台湾地区金融科技创新实验法制进行全面的解读和反思，期望通过经验的汲取，为当下大陆金融科技的发展创新及监管提供有益的借鉴。

一、台湾地区金融科技创新实验机制的主要内容和框架

(一)立法目的与申请

主体设立此法规旨在透过创新实验，以科技创新发展金融商品和服务，强化金融的可及性、实用性及品质，提升消费者的金融体验，促进普惠金融，同时关注创新实验的安全性，由此达到创新效率与安全的平衡。所谓的金融科技创新实验环境，是指在不影响金融秩序及消费者权益的情况下，对于办理金融科技创新，可能与现行法规相抵触，或因测试需要有排除适用相关法规的必要，或业务范围依现行法规难以判断为合法者，允许其提出创新实验申请，并经主管机关核准后办理创新实验。在不同的监管沙盒制度下，对于申请主体有不同的限制，如香港将申请主体限于银行，澳大利亚限于非金融机构。但台湾地区并未将申请主体限于金融机构或非金融机构，自然人、个人独资企业、合伙企业、法人都可以申请主管机关核准办理创新实验。由上可知，仅需要申请人以科技创新方式进行实验即可，并没有特别限制。此外，在申请人的资格限制方面，创新实验的负责人或其人不得有“公司法”规定的排外情形;5年内不得犯有相关金融犯罪并受刑事处罚;5年内不得违反相关金融法规，并经相关机关撤换、解任或解除职务等除外情形。若在申请时存在上述情形，则主管机关应驳回申请，倘若在创新实验核准之后发生上述情形，主管机关可以视违反者为负责人或人，分别废止实验许可或要求其更换人。此规范目的在于藉由诚信申请人使创新实验中相关的应遵守条件均能有秩序地进行，以最大程度的保护消费者权益。

(二)创新实验的申请与审査

为充分了解申请人的性质与创新实验内容，以便主管机关进行相关审查程序，申请人在向主管机关申请创新实验时，必须提交以下四项材料，包括申请书、申请人资料、创新实验计划，以及其他主管机关规定的文件。而由于申请人可能包括自然人、独资或合伙企业、法人，因此不同类型的申请人须提供不同的材料。其一，若为自然人，则必须提供本人或其人在台湾地区的住所或居所的证明文件。其二，若为个人独资或合伙企业，须提供商业证明文件、负责人名册及负责人或其人在台湾地区的住所或居所的证明文件。其三，若为法人，则应提供法人登记证明文件、法人章程、董事、独立董事、监事或监察人等负责人名册。另外，申请人所附的创新实验计划，必须包含以下事项:(1)资金来源说明;(2)拟办理创新实验的金融业务及所涉金融法规;(3)创新性说明;(4)创新实验的范围、期间、参与创新实验者的人数及实验所涉金额;(5)执行创新实验的主要管理人员的资料;(6)与参与实验者所定合同的重要约定事项;(7)对参与实验者的保护措施;(8)创新实验期间可能的风险及风险管理机制;(9)洗钱及资恐风险评估说明，及依风险基础原则制定的风险防范措施;(10)办理创新实验所采用的资讯系统、安全管控作业说明及风险应对措施;(11)创新实验预期效益及达成效益的衡量基准;(12)自行终止创新实验、经主管机关撤销或废止核准或创新实验期间届满的退出机制;(13)涉及金融科技专利者，应附相关资料;(14)与其他自然人、个人独资、合伙企业或法人合作办理创新实验者，应附合作协议及相互之间的权利义务说明。其中，第(6)、(7)项，关于申请人与参与实验者的重要约定事项与保护措施等，应在法规说明中提供具体的例子，包括与参与人交易的信息披露、退出机制、争议解决方式及其他权利义务等。保护措施部分可包含依实验规模所制定的适当补偿、保证金、保险或信托等方式，以保护金融消费者的利益。在收受上述申请人所提交的文件后，主管机关应召开审查会议，该会议中应包括专家、学者及相关机关代表。因金融科技创新经常横跨多个领域，需要各领域专家一起对申请进行审查，以兼顾各领域的意见，确保审查结果的准确性。另外，审查会议成员因审查相关文件而得知相关秘密者，除另有规定之外，应保守秘密。在召开审查会议后，必须审酌以下事项:(1)属于需主管机关许可、核准或特许金融的业务范畴;(2)具有创新性;(3)可以有效提升金融服务效率、降低经营或使用成本，以及提升金融消费者及企业的权益;(4)已评估可能风险，并制定了相关的应对措施;(5)建立了参与实验者的保护措施，并预先准备了适当补偿;(6)参与实验者人数及实验所涉金额;(7)其他需评估事项。主管机关在受理案件后，必须于60日内完成审查并做出核准或驳回创新实验的决定，且在做出驳回决定前，如果申请案有涉及其他机关职权范围的，主管机关应与该机关会商意见。主管机关核准申请人的案件期间为6个月，申请人如欲延长时间，必须在期限届满前1个月向主管机关申请，而主管机关须在期间届满前通知申请人是否核准延长申请。此项延长申请以一次为限。创新实验一经核准，即不得再行变更，除非变更为非重要事项且对参与实验者的权益无重大影响，且该变更对创新实验进行确属必要的，申请人可向主管机关申请核准或申报生效后变更，并应附变更内容及理由申请书、变更前后创新实验计划及对照表、对参与者权益无重大影响的评估，以及其他主管机关规定的文件。最后，主管机关在核准申请案后，应将申请人名称、创新实验内容、期间、范围、排除适用的法律法规，及其他相关信息披露于主管机关网站。此规定旨在方便社会大众查询并知悉创新实验的基本信息。而公开的申请案，包括实验申请案、延长申请案、变更申请案与继续办理申请案等。

(三)创新实验的监督管理

1.创新实验的开始与进行申请案件一旦经审查会议核准后，申请人必须于核准通知之日起3个月内开始办理创新实验，倘若逾期仍未办理者，主管机关的核准将失效，主管机关应披露其失效日期和原因。此规定是为了避免申请人经核准后迟迟不开始测试，导致行政资源的浪费，更可能排挤其他申请人的申请机会。而如果申请人欲开始办理试验者，应于开始办理之日前5个工作日内，以书面文件通知主管机关其创新实验开始日期，以方便主管机关进行相关监督或协助。在创新实验期间，申请人应当符合相关创新实验条件，包括前述的申请人必须在实验期间内符合创新实验业务性质，采取适当及充足的资讯安全措施，确保信息搜集、处理、利用及传输的安全。同时，申请人在实验期间中必须遵守主管机关于核准创新实验时要求申请人办理的相关事项。必要时，主管机关应当实地访查，申请人不得规避、妨碍或拒绝。倘若申请人未遵守上述规定，主管机关可以要求其限期改正。以上规范均为确保创新实验能够有序且安全地进行，原因在于创新实验虽然是实验但却是在真实世界中进行，其风险仍然存在，所以为确保金融市场秩序与参与实验者的权益，申请人必须遵守相关规范。

2.创新实验的结束与后续发展创新实验的结束可能有几种情况，包括申请人自行终止创新实验、经主管机关撤销或废止核准，或创新实验期间届满等。在创新实验结束后，申请人将走出沙盒，并不再享有相关法规豁免的权利。首先，申请人自行终止创新实验的，因是依其自由意志，所以申请人有决定权。但如果申请人损害了参与实验者的利益，仍须承担相关责任。其次，主管机关撤销或废止核准的，如果申请人办理创新实验期间内，有发生下列情形之一的，主管机关可以废止创新实验的核准:(1)创新实验有重大不利于金融市场或参与实验者权益的情形;(2)创新实验超出主管机关核准的范围;(3)未遵守相关规定，经主管机关命令限期改正而未改正者。而主管机关在废止核准之后，亦需要将废止核准日期与原因披露于机关网站。再次，因创新实验期间届满而结束的，申请人须在核准实验期间届满日起1个月内，将创新实验结果上报主管机关，并就参与实验者的权益保护、信息安全防控作业等事项进行说明并确认其妥适性。主管机关则应邀集专家、学者及相关机关召开评估会议进行结果评估。评估会议的成员，除另有规定以外，对外应当保密。主管机关必须于申请人交付报告后60日内完成评估及建议意见，并在年度终了后的3个月内，将该年创新实验成果披露于主管机关网站。上述规范意欲通过申请人的实验经验，以及主管机关的评估建议，使监管沙盒在未来实施上能够更加完善。另外，创新实验若具有创新性、有效提升金融服务效率、降低经营及使用成本或提升金融消费者及企业权益的，主管机关应参考创新实验的办理情形，办理下列事项:(1)检讨并修订相关金融法规;(2)提供创业或策略合作的政策帮助;(3)与相关机关团体或辅导创业服务基金接洽。

(四)参与实验者的保障

在创新实验中参与实验者的保障相当重要，因参与实验的消费者并不符合“金融消费者保护法”中“金融消费者”的定义，所以仍须再订立保护创新实验消费者的措施。第一，申请人对参与实验者的责任，均不得预先通过约定限制或免除，违反此规定者，该约定视为无效。此规范可以防止申请人不当逃避保障消费者的义务与责任。第二，申请人与参与实验者在创新实验期间所订立的提供金融商品或服务的契约，应基于公平合理、平等互惠及诚信原则，如契约条款有显失公平的，该部分条款无效;如对契约条款有疑义的，应作出有利于参与实验者的解释。第三，申请人在创新实验期间提供金融商品或服务，应负善良管理人之注意义务，其所提供的金融商品或服务有信托或委托等性质的，应负忠实义务。第四，创新实验期间，申请人所刊登、播放广告或进行招揽活动时，不得有虚伪、诈欺、隐匿，或其他足以导致他人误信的情形，并应确保其内容真实，对于参与实验者所负担的义务，不得低于前述广告的内容及进行招揽活动时对参与实验者所提示的资料或说明。第五，申请人应对于参与实验者提供退出实验之机制，并在契约中明确其创新实验范围及权利义务。如果实验中涉及个人资料的搜集、处理及利用，应符合“个人资料保护”的相关规定。最后，申请人如果与参与实验者因金融商品或服务发生争议，参与实验者可以准用“金融消费者保护法”的规定，向申请人提出申诉，或向财团法人金融消费评议中心申请评议;其申诉、申请评议及争议处理，准用“金融消费者保护法”的相关规定。评议中心在处理上述业务时，可以向申请人收取争议处理费用。

(五)法律规则调整与责任排除

在创新实验中可以豁免相关法律规范和责任，是实施监管沙盒极为重要的部分。首先，创新实验范围涉及主管机关和其他机关订立的法律文件的，主管机关基于推进创新实验的必要，可以在会商其他机关同意后，核准创新实验在实验期间排除相关规则的全部或部分适用。此规定系针对个案排除适用对于创新实验有所阻碍的法律规则，且倘若阻碍创新的规定属于其他主管机关的权责，应会商该机关并在取得其同意后，在主管机关的核准函中一并通知申请人，并依规定披露在主管机关的网站上。其次，在主管机关核准创新实验的范围内办理创新实验者，申请人将不适用相关金融法中针对需要许可、核准或特许金融业等规定，即排除适用相关处罚规定。因此，在豁免后将能解决申请人不确定其业务是否需要经主管机关核准而不敢尝试的情况。

二、对台湾地区金融科技创新实验机制的反思与借鉴

(一)更迭金融监管理念

随着金融机构的日益综合化和国际化，以及竞争的日渐白炽化，金融创新的速度和程度空前加速且设计日益跨界化，时代的变迁必然给监管理念的变革带来要求，如果不想固守金融监管的滞后与无效，金融监管理念也必须更迭和提升。为此，监管机构必须做好以下两个方面:其一，树立包容性的监管理念。监管机构在面对金融科技创新，特别是跨行业、跨领域的金融产品或服务时，应抱着公平公正、平等协作、互动共享的态度，而非站在创新的对立面，因为对创新产品或服务不了解并过度揣测其风险，禁止创新实验的申请和实施，进而扼杀了可能具有重要价值的金融科技创新。其二，强化功能监管理念。功能监管是相对于机构监管而言的，即对相同功能、相同法律关系的金融产品按照同一规则由同一监管部门监管。相同金融产品不按照同一原则统一监管是造成监管空白、监管套利的重要原因，也是当前金融秩序混乱的重要原因。因而，应该运用功能监管理念，探索对金融科技创新的有效监管方式，努力减少监管套利空间，形成一个相互依存、相互制约、共享共赢的金融生态环境。

(二)厘定创新实验的范围和申请主体

在金融科技创新实验的范围方面，“创新实验条例”将其限定于技术创新和创新方式的运用。世界经济论坛报告指出，金融科技创新包括商品创新、服务创新、交易平台创新、商业模式创新及流程创新等形式。因此，将创新实验的范围限定于技术创新和创新方式运用的规定显属不当。笔者建议大陆地区在实施金融科技创新实验时，不应限定形式或类型，即不论是产品、技术、流程、商业模式等形式的创新，只要具备创新性但又受限于现有监管规则，具备符合条件的风险防控措施并有适当的参与实验者和消费者保护机制，都可以申请进行金融科技创新实验。在金融科技创新实验的申请主体方面，台湾地区并没有做出特别限定，允许自然人、独资企业、合作企业、法人申请，只是要求自然人、申请人的负责人或其人不得有违背“公司法”的情形。而“创新实验条例”又同时规定申请人必须有独立风险管理部门、信息披露人员、申诉处理人员以及消费者权益保护部门等。假如申请人为自然人，要配备上述人员和部门实属不易。另外，即使允许自然人作为申请人，一旦其创新实验获得通过进入市场，是否具有充足的专业人员来落实该创新也存在较大疑问。较为合理的办法为，如果允许自然人作为适格的申请人，但应要求其提供较为完备的风险控制、信息披露、纠纷解决等人员，并就其通过测试进入市场的后续事宜提供可行的方案;或者要求不具备上述条件的申请人与金融机构进行合作测试，从而有效地降低成本和风险。［1］

(三)构建多层次的创新实验协调机制

金融科技创新实验涉及的主体广泛，不仅包括金融监管机构、其他主管机关，还有创新实验的申请人，因此，建立多层次的创新实验协调机制势在必行。首先，建立监管机构之间的协调机制。金融科技创新往往跨行业、跨区域、跨领域，加之金融混业经营的趋势，不同监管机构之间的监管协调就显得尤为重要。例如，保险科技公司开发了通过连接被保险人病历资料，对其进行健康监测并给予其健康分析和建议的创新产品，就同时涉及保险监管机构和卫生部门的职权范围。建议将金融监管机构作为协调机制的主导者，如果申请实验案件涉及其他机关的职权，金融监管机构可以要求其他机关提供意见，并在双方或多方协商一致的情况下，豁免创新实验对特定法律法规的适用。其次，建立监管机构和申请人的协调机制。创新实验成功的关键，需要高度依赖监管机构和申请人之间的密切合作，共同规划能实际运作及落地的创新实验计划，并非传统意义上的由申请人申请、监管机构核准或不核准的模式。［2］如果欠缺监管机构和申请人的良性互动，就无法针对创新实验的特性设定沙盒的标准、范围、类型及期限等。所以，监管机构之间以及监管机构和申请人的协调机制均应明文规定。

(四)建立完善的金融消费者权益保护机制

现代金融监管的核心要义之一即是消费者保护，消费者保护作为防范系统性风险的核心准则，［3］对金融科技的监管也不例外。针对金融科技创新实验的运行实际，可以有针对性的采取以下措施:第一，在实验的初始阶段，申请人应向参与实验的金融消费者详细解释该实验可能的风险以及自身具备的风险防控措施和补偿措施，而且申请人对消费者的责任不能预先通过约定限制或免除，否则无效。消费者在理解并书面同意的情况下才能进入沙盒参与实验。同时，监管机构也应全面审核申请人提交的各项材料的真实性、可行性。第二，在实验的实施阶段，申请人提供金融商品或服务，应负善良管理人之注意义务，其所提供的金融商品或服务有信托或委托等性质的，应负信义义务。申请人所刊登、播放的广告或进行招揽活动时，不得有虚伪、诈欺、隐匿等其他类似情形，并应确保其内容真实。申请人还应向消费者提供退出实验的机制，以充分保护消费者的权益。第三，在实验的完成阶段，申请人应全面检讨并总结创新实验的全过程并上报给监管机构由其向社会公布。假如存在损害消费者的情况，应负损害赔偿责任。该损害的发生如果是由于申请人的故意或重大过失行为所引发，申请人应根据损害情节承担一定比例的惩罚性赔偿。消费者如果与申请人就实验产品或服务等情形发生争议，可以向申请人提出申诉，也可以向人民法院、仲裁机构及其他争议解决机构提出请求。此外，需要指出的是，“创新实验条例”规定，主管机关在核准申请案后，应将申请人名称、创新实验内容、期间、范围、排除适用的法律法规，及其他相关信息都披露于机关网站。此规定的用意是为了保护社会公众的知情权，也方便其及时查询相关信息。该规定的问题在于申请人需要披露的信息过多。所以，大陆地区在信息披露时应充分尊重和保护申请人的隐私，采取渐进式的披露方式，在创新实验的不同阶段选择披露创新实验的相关信息，以保障创新实验的优势。

(五)构建类型化的创新实验沙盒制度

台湾地区的“创新实验条例”采用的是无差异的监管思路和框架。这种无差异的创新实验监管框架可能会导致新商业模式的萎缩，也无法达到促进市场竞争和提高市场效率的作用。鉴于此，大陆地区可以采用类型化的创新实验沙盒制度以纠正无差异监管模式带来的弊端。其一，红色沙盒制度。该沙盒适用于本质上属于违法的金融科技创新。该沙盒的判断标准在于，创新者利用金融科技的目的是什么?如果是非法的，那么该金融科技应纳入红色沙盒进行考察。此时，应该注意其民事或刑事责任，并积极寻求金融科技的国际监管合作。其二，灰色沙盒制度。该沙盒适用于本质上属于合法的金融科技创新，但该创新若适用现有监管规则将很难生存，或者可能绕过现有监管规则，或者强制其适用现有监管规则就破坏其创新的可能性，抑或创新者不愿意承担该领域未进行监管所产生的未知风险。［4］符合以上标准之一的金融科技创新进入灰色沙盒进行测试和观察，该沙盒相当于创设了一个缓冲地带，可以快速地厘清现有监管规则对金融科技创新的阻碍大小，也可以降低金融科技创新的违法成本，减少其进入市场前的不确定性。其三，绿色沙盒制度。该沙盒适用于本质上属于合法，并且对既有监管规则影响较小的金融科技服务。即该创新在本质上具有较强的创新性，并且可以在现有的监管规则之下正常运行，并不会对现有监管造成较大冲击。当然进入绿色沙盒并不意味着该创新完全不需要测试，而应在绿色沙盒当中设置一个观察期以观后效。通过对监管沙盒的初步分类，将不同的金融科技创新放入不同的监管沙盒进行观察和测试，以提高监管资源的利用效率，并降低金融科技创新的不确定性和风险性。

参考文献:

［1］张冠群.自金融监管原则与金融消费者保护观点论金融科技监管沙盒制度［J］.月旦法学杂志，2017(7):5－34.

［2］颜雅伦.管制创新与创新实验机制在台湾的未来与挑战［J］.月旦法学杂志，2017(11):97－119.

［3］齐萌.台湾地区第三方支付规定研究［J］.亚太经济，2016(3):143－148.

作者:齐萌；徐刚