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生态补偿法律机制研讨

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一、哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔、巴西四国森林碳汇项目实施的经验

(一)注重公平以及社会目标的实现

以权利为基础的路径是UNFCCC第十六次气大会上通过的保障理念。有学者总结了森林权利人“拥有、控制和使用以及和平地享受其土地、领域和其他自然资源”的权利。碳汇视角下,PES相关的权利主要有:安全的土地试用期,碳权;自由、优先和知情同意以及知情权;公正司法的权利、申诉和不满解决程序,以及决策权利(程序性公正)等。为了促进当地最贫穷人口的参与,防止弱势群体被进一步边缘化,哥斯达黎加放松了参与森林PES的前提条件,申请人只要有安全的使用权(他们需要出示长期占有以及起始日期)就可以说具有私人土地权属。此外,由于缺乏信息,局限了最贫穷人口和受教育较少的人对森林碳汇的理解,这导致为申请带来申请程序的复杂性问题。为此,哥斯达黎加进行了PES程序的简化,设计了与个人合同截然不同的集体合同,通过简化参与程序减少参与的交易成本。这种碳封存“捆绑”项目是减少交易成本的成功尝试。该做法至少减少了一半的交易成本,但前提是集体承诺要转变为个人的充分履约。否则单个成员的违约行为将会导致对所有成员的支付都会停止。

墨西哥的PSAB体现了对减贫的重点关注。自2006年以来,优化了最具有积极的社会和环境特性的群体,土著社区、边缘化的地区和妇女所有的产权是重点对象。在墨西哥的PES交易成本是比较低的,因为合同中规定社区进行项目的监督执行。但是项目也存在当地精英攫取利益的风险,因此项目安排国家森林委员会专注于提高执政能力。国家森林委员会也采取措施减少精英攫取利益的风险。由于大部分林地是由穷人所拥有,生态服务78%的付费流向了处于“高度或者及其高度边缘化”的拥有森林的全体当中。减贫是厄瓜多尔的SocioBosque项目的明确目标,目的是增加500,000~1,500,000最贫穷目标人口的收入。与公民社会、非政府组织和基层组织联合来“社会化”和拓展该项目。SocioBosque指出产权和公平效益的努力包括:目标人群挑选的三个标准之一是根据相应的指数来确定其是否为高贫困层面;为森林面积少的家庭(少于50公顷)支付更高的费用;允许依赖森林的特殊群体在森林中打猎和获取其他NTFP等。

(二)实施混合的融资机制

各国通过混合的融资机制为PES提供可持续的资金来源。哥斯达黎加除了国家水税财政融资手段,还建立了私人等的多样化的融资机制,将私人与公共融资相结合[8]。厄瓜多尔虽然主要是以国家基金为主要的融资来源,但同时也创立了FAN(国家环境基金)作为补充,吸引私人融资[9]。墨西哥除了具有国家财政基金来源,还创立了墨西哥环境基金,由特设的机构进行管理,保证项目可持续。尽管巴西政府提倡以基金为基础的路径,事实上,巴西联邦系统使用混合方法。国家试点项目使用一市场为基础的REDD是为了项目产生更多的资金来源,同时国家政府创造国际自愿REDD基金。因此,巴西以国家财政为基础的资金以及以市场为基础的都被同时使用。在项目层面上允许以市场为基础的REDD,巴西能够产生足够的资金充分地实施REDD.此外,由国家社会支持的国家REDD融资实际上创造了内嵌的权利保护。

(三)明晰与森林相关的产权制度

实施PES之前,有清晰的森林权属对每个国家都很关键。厄瓜多尔通过对社区进行法律赋权,帮助社区培训当地律师,帮助当地社区获得安全的法律所有权。哥斯达黎加和墨西哥致力于让社区获得正式的权利--占有权(rightsofpossession),而不是局限于所有权上。清晰的任权属很重要,森林碳的特别权利对成功的PES管理体制是必要的。巴西没有分离森林碳的产权,而是将森林碳建立在土地权利之上。在巴西,习惯土地权利是所有权。土著群体拥有对其创立的保护区的所有权。

(四)制定灵活的利益分配机制

在巴西,不管是否有法定的土地权,原著居民都会因其对提供生态服务而得到支付。除了碳信用收益,Juma还为相关的土著家庭付款。以JumaReserve项目地区森林为生的大部分家庭没有正式的土地产权或者个人证明,他们通过保护雨林获得每月30美元的补偿,这需要每个家庭的女性来签署。在巴西,付费依环境服务而异,而不是依靠土地权利。因此,土著人从REDD中有更大有层面的可持续的生活方式。哥斯达黎加放松了参与森林PES的前提条件,申请人只要有安全的使用权(他们需要出示长期占有以及起始日期)就可以参与PES的利益分配。正如前文所述,墨西哥优化了最具有积极的社会和环境特性的群体,土著社区、边缘化的地区和妇女所有的产权是重点对象,生态服务78%的付费流向了处于“高度或者及其高度边缘化”的拥有森林的全体当中的机会获利。巴西系统最独特的地方在于它将报酬既分配给个人也非配给社区,因此提高了所有相关者的经济利益。

二、我国建立森林碳汇生态补偿的建议

(一)将公平与社会目标放在森林碳汇补偿的首位

森林碳汇项目对增加碳封存、保护/恢复生物多样性和其他环境服务方面提供一系列的惠益,同时促进生计和当地经济的发展。生态补偿制度在形式上与复杂的社会和环境目标、政策、程序和工具及其相关的土地使用相互关联。森林碳汇补偿的实施应该评估和考虑各个目标的权衡和协同,尤其是要实现公平与社会目标。在国外,社会公平是生态服务付费要实现的重要目标,也就是指的——“社会综合利益”,包括贫穷、性别、文化和其他与公平有关的问题。因此,学者提出将公平目标整合到生态补偿当中非常关键。像提供教育、医疗、基础设施建设、融资等干预措施在减贫方面十分高效。生态补偿制度应该具有亲贫性,例如加强当地森林使用者的权属、好的管理和适当的制度。生态目标与公平目标之间的权衡非常重要。由于森林碳汇项目主要是以结果为导向的,因此尽可能地增加碳项目的额外性,同时实现社会公平的“双赢”模式。

就此问题,我国学者提出与国外理论研究相似的观点,生态补偿目的是保障“全体人民”的公益,是“基于公共利益的物质偿付关系,具有不同于一般民事物质关系的价值体现,它不是纯粹的经济关系补偿,即便是“利益关联者的生态补偿类型”中“利益关联者”也不能完全等同于民事责任的因果关系。生态补偿关系更多是基于“公平”的经济补偿关系”。生态补偿的充分实施,还需要创造高尚的“公平”价值理念、善良富有同情心的社会道德氛围、责任感等根植因素。森林里碳汇项目的实施需要安全的权属做保障,正如哥斯达黎加等国家实施的项目一样,参与项目的前提需要有所有权证书。但碳汇项目的实施势必会影响习惯土地使用权以及对当地生计和社区关系。在我国部分地区,林下产品的采集以及放牧权等没有进行过正式分配。鉴于依赖森林为生计的人往往是贫困人口,因此,碳汇项目应明确如何影响当地人的习惯使用以及如何保障当地人的生计安全,通过法律,保障脆弱社区的习惯权利以及获得补偿的权利。

(二)完善与森林有关的产权制度

完善与森林生态补偿有关的法律和制度是至关重要的关键一步。当地生态系统管理者需要有管理生态系统和从中受益的权利。缺乏清晰的产权会给生态系统的保护带来障碍。不清晰的产权会导致土地利用争端,甚至导致项目中断。我国林地的所有权形式为国家所有和集体所有,但现实中,由于历史林权制度的多次演变、交界处纠纷、民族地区习惯权属等问题,林地所有权在有些地区存在界限不清的问题。此外,我国造林工程中林木权属问题也有待明确。退耕还林工程造林地部分是荒山地或者退化的农作物地。退耕还林工程建设包括两个方面的内容:一是坡耕地退耕还林;二是宜林荒山荒地造林。有学者对四川、贵州地区退耕还林地森林的碳汇潜力进行了研究,这些地区初始含有的碳量很低,造林土壤有机碳会有随即增加的趋势。学者估算出两个省份未来50年不同情境下退耕还林工程碳储量变化,表明具有极大的碳汇潜力。而目前退耕还林工程进入了期,该期间的主要目标是维护生态建设的成果,持续激励农户提供生态服务的动力。产权不清会制约森林生态服务的可持续提供。农户对林木到底拥有哪些权利有待通过法律形式加以明确。产权是一揽子权利的统一体,包括所有权、使用权、经营权、收益权、处臵权、转让权等。“退耕还林的相关政策并没有明确退耕农户在粮款到期之是否享有与其他生态林经营者一样的补偿权利。

在其他生态公益林建设中运用到的国家赎买、国际碳汇交易补偿等新型生态补偿创新的模式,并没有和现在执行退耕还林政策的林地重合,即退耕还林到期的林木,尤其是生态林的归属问题尚无明确政策规定。”因此,明确退耕还林工程林木的补偿收益权等权利,对于调动农户管护生态林的自觉性至关重要。此外,集体林林权制度改革的重点是商品林,农户对于公益林部分的权益受到极大的限制。“林改之,地方公益林与商品林之间经济收入差距增大,受利益驱动,林农势必要求将地方公益林调整为商品林”,因此,现有的低水平补偿标准将会给生态服务的持续提供带来挑战。即便农户对林木的所有权、经营权和处臵权在法律上是相对清晰的,但实践中生态林的经营、利用仍然存在一定的问题。在气变化背景下,林地纠纷、林木纠纷以及具有碳汇潜力的生态公益林的碳收益权等产权需要进一步明确,只有这样才能实现生态利益和社会利益双赢的局面。

(三)建立“政府主导、市场运作、社会参与”的综合的融资机制

目前,我国现有的针对森林碳汇的生态补偿方式是社会补偿。“2007年由国家林业局、中国绿化基金会、中国石油天然气集团公司等共同发起的中国绿色碳基金,就吸收了大量环境组织、企业、个人等自愿投资造林或进行森林保护和管理的资金。中国绿色碳基金会秘书长李怒云指出,“国家并没有强制性要求企业减排,因为这就存在有效需求不足的问题。很多企业不会主动的购买碳汇,我们希望企业能以企业社会责任的方式捐款造林,从而获得碳信用指标,进而参与碳市场”。虽然我国基于森林碳汇的生态补偿还没有建立,但从我国现有的森林生态补偿的实际情况来看,公共财政补偿资金标准过低,难以满足我国发展林业碳汇的要求。而市场补偿机制具有“补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛”等特点,因此,我国应当积极引入市场机制,通过市场的参与来“弥补国家补偿管理成本高、效率低的弊端”。通过市场机制达到的生态效益补偿,因而更多地体现了订立自由,遵循意思自治的原则,具有合同的性质,是一种卖方承担保证交付约定质量和数量可供计算的碳汇的义务,买方支付价款、转移碳汇所有权的买卖合同”。

传统的“命令-控制”在相当长的时间内确实发挥了重要的作用,但其也具有很大的局限性,而市场机制更好地解决环境外部性问题。欧盟建立了碳排放权交易制度,并成功实施。在森林碳汇领域中应该充分发挥市场工具的作用。从各国的实践来看,传统的财政补偿与市场机制相结合是生态补偿发展的一个必然趋势。根据森林碳汇的定义,碳汇林不仅仅限于造林,还有可持续的森林管理等其他增强碳汇的措施。而且碳汇林是具有碳汇潜质的林分。“但是,要注意的是,并非所有的碳汇林都可以交易碳汇,还要看是否有需求。所以,只有按照特殊要求和规定营造的林分,才是碳汇林,而且,有需求才有碳汇林的碳汇交易”。这样单纯依赖交易而获得补偿资金具有很大的风险,因此有必要建立资金来源多样化的补偿方式。集公共财政补偿、市场补偿以及社会补偿于一体,为林业碳汇的发展提供可持续的资金保障。

(四)通过加强对权利人的程序保障促进公平的实现

生态补偿的公开、公正的操作程序对于生态补偿资金的安全运行、保障权利人得到公平的利益分配具有很大的意义。作为制约机制的补偿程序能够保障利益相关人的权利诉求得到最大程度的满足,确保利益相关方的权益得到公平合理的补偿。但在我国现有的生态补偿的法律、法规中没有关于森林碳汇生态补偿程序的相关规定。以森林生态效益补偿基金为例,虽然《森林法》规定了“专款专用,不得挪作他用”,但目前并没有保障的程序规定。无法可依的情况下极易造成相关的行政补偿机关利用职权现象,侵害受偿主体的合法权益。目前我国生态补偿过程中普遍缺少政府与公众之间的互动,导致公众参与缺乏。因此,为基于森林碳汇的生态补偿提供有法可依的、公开透明的程序以及相关权利人利益受到侵害时的救济程序,有助于促进生态公益林的保护以及森林碳汇项目的顺利实施。2011年生效的《关于在环境事务中公众获得信息、参与决策并获得公正的协定》简称《奥尔胡斯公约》(TheArhusConvention),该公约于2001年10月30日正式生效。该公约为公共参与确立了三个支柱:其一,每个人都有权利获得政府机构所掌握的环境信息;其二,每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策;其三,对于违反上述两项权利或违背环境保护法律的公共决策,每个人都有权利在法庭上提出质疑。”总结来看,也就是知情权、参与权与监督权。

1.知情权林业碳汇一般持续时间较长,因此碳汇项目开始之前为了充分的公众参与,要为利益相关者充分表达其利益诉求提供机会。森林碳汇是在气变化背景下发展起来的,公众对其认知有待加强。而信息公开是程序保障的前提。笔者认为,以森林碳汇项目实施,应该保障利益相关方享有的以下方面的权利:利益相关者拥有所有权并积极参与、语言和文化相关性、具有利益诉求人的知识共享等。在森林碳汇项目级别活动开展之前,为利益相关方了解碳汇活动提供信息,保障相关方知情同意的权利,并明确实现该权利的程序。森林碳汇是在气变化背景下发展起来,社会公众对其的认知普遍缺乏,因此信息公开的力度在森林碳汇补偿中尤为迫切。

2.参与与监督权古希腊哲学家亚里士多德曾提出,“法治就包含两重含义:已经制定的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”因此成功的立法应该是受公众普遍认同的,这样有利于公众自觉守法。在森林碳汇生态补偿中应充分利用公众参与,公众参与理应成为我国环境法的一项基本原则。公众参与原则是指“生态环境的保护和自然资源的开发利用必须依靠社会公众的广泛参与,公众有权参与解决生态问题的决策过程,参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境保护有关的行为进行监督”。许多国际环境法文件也都强调公众参与在生态保护中的重要作用。1982年的《内罗毕宣言》提出,“应通过宣传、教育和训练,提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中,必须每个人负起责任并参与工作。”1992年的《里约环境与发展宣言》原则10规定:“环境问题最好是在全体利益相关者的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序”。我国环境保护法第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”我国土地管理法第6条:“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”环境影响评价法以及其他环境法中也有类似的规定。公民自觉的维权行动和公民对当代中国法治进程的积极参与,成为推动法律发展和国家法治进步的一股不可忽视的力量。实践来看,法律决策往往是社会精英从中获得更多的特权。“法治之本在于立法,立法的民众参与是民生法治的重要前提。

立法的公众参与是指在法律、法规、规章的制定过程中,立法主体以外的普通民众根据法律的规定,以自愿的方式,通过各种途径发表意见,从而影响国家立法决策的行为”。生态补偿本身涉及众多利益相关者,根本上是调节利益相关者之间的关系,因此生态补偿过程中的公众参与,更有利于将生态补偿与扶贫、民生等问题结合起来。

作者:陈华 胡越 单位:浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心

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