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第三方物流监管法律问题与对策

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《竞争法律与政策评论》2017年第0期

关键词:第三方物流;物流法规;监管体系;先行先试;资源共享

一、第三方物流概述

随着全球一体化经济发展的进程,物流产业也得到了前所未有的发展,第三方物流逐渐渗透到了人们生产、生活的各个角落。第三方物流改变了传统的运输方式,突破原有的物流模式,与普通物流相比具有专业化、契约化、信息化、个性化、灵活性高等特点,使委托企业可以更好地专注于核心业务、加速其资金周转、降低物流成本,是未来物流发展的重要方向。我国《物流术语标准》中对第三方物流的定义为:“在供需双方之外寻找第三方的物流企业来为供需双方提供物流服务的业务模式”。也就是说企业为了专注于自己的主营业务,通过法律合同把物流工作外包给专门从事物流业务的物流企业,让其代为完成。在这个过程中委托方(供方、需方或供需双方)与第三方物流企业签订具有法律效力的合同,由第三方物流企业提供相应的物流服务。同时,委托方与第三方物流企业在合同签订前、履行中都进行密切沟通交流,通过对物流活动的监控和双方的共同协作,努力使物流业务顺利完成。近年来,虽然我国第三方物流发展迅速,取得了不小的成果,但还存在着很多问题。国务院2014年9月颁布的《物流业发展中长期规划(2014—2020)》中明确提到:“急需健全物流业法律法规体系,抓紧研究修订物流业安全监管、交通运输管理和仓储管理等相关法律法规或部门规章,开展综合性法律的立法准备工作,在此基础上择机研究制订物流业促进方面的法律法规,加强物流市场监管力度,使物流法律体系得到完善。”现阶段,我国第三方物流的法律监管尚存在很多空白地带,基本法缺位,监管机制与体系尚未建立,对地方物流监管的状态无法与其快速发展匹配。

二、第三方物流监管体系建立的必要性与可行性

1.必要性

从行业经营范围与过程来看,第三方物流相关主体与经营环节广泛,在实践过程中如果任何一方主体、任何一个环节出现问题都会影响整条供应链的运营,因此亟需建立第三方物流监管体系对其进行监管与调控。

(1)维护消费者权益的需要。物流产业是国民经济战略性基础产业,与每个消费者的利益有着千丝万缕的联系,而第三方物流作为一种新型的物流形式更是如此。物流行业发展迅速,新生事物层出不穷,行业垄断与不正当竞争现象并存,原有法律法规已不太适应行业的发展。顺应社会经济发展规律,结合物流产业发展特点,梳理现有行业法律法规。剔除已经不适应社会经济发展现有条款,弥补物流市场新出现问题的法律空白,完善物流行业法律体系,保持立法方向与内容的前瞻性,无论对于物流行业的合理监管还是对消费者权益的维护都具有重要意义。例如,在快递合同中要求先验证收件人身份,而后收件人可拆开包装检查货物再签收快递,但在现实中经常是先签收才可开包装验货。这种侵害消费者权益的行为在第三方物流领域屡见不鲜。在法律框架下规范化、专业化的物流管理更能保证物流服务的优质化。同时,在第三方物流业务运作过程中,由于操作失误等原因造成的危险品泄露、噪声污染等各种对社会大众造成伤害的事件近年来也屡见不鲜。虽然有些风险是不可避免的,但是完善的法律法规与操作标准可以尽可能地减低风险发生的概率。

(2)物流市场健康发展的需要。物流系统由货物运输、商品储存、装卸搬运、流通加工、包装配送等多个环节组成了一个大的有机整体。它是一个开放性的、多功能的系统,对于这个系统来说,如果任何一个环节出现问题都会影响到整体的效果。我国物流行业由多个部门共同监管,尚未形成一个协调高效的有机整体。同时,由于信息不对称等原因,第三方物流企业可能通过法律法规不完善的领域秘密进行非法活动,从而干扰市场的健康发展。这种行为只能依靠政府部门通过法律执行与完善进行管理和纠正,构建健康公正的物流市场。

(3)国际市场竞争的需要。随着与国际接轨进程的加速,我国也面临着越来越多来自国际方面的挑战。在努力提升企业自身管理水平与竞争实力的同时,完善的法律监管与保障体系也是增强我国物流行业竞争力的重要手段。在物流行业进行国际化经营时,立法上与国际公认的规则保持一致,既可以保证我国企业走向世界时避免产生不必要的矛盾与纠纷,也可以吸引国外优秀物流企业来我国投资发展,促进我国物流产业良性发展。

2.可行性

(1)符合第三方物流监管的需要。第三方物流发展迅速,是物流行业未来发展的重要方向。我国现有的对第三方物流管控的法律制度较为分散,层次较低,尚存在很多空白地带,面对很多新生问题显得力不从心。因此,将第三方物流监管从现有的物流监管体系中剥离,结合其自身特点与新生问题,构建其独立的监管体系,从源头和规制上进行管控,符合第三方物流发展的需要。

(2)符合依法治国的需要。在现阶段,我国第三方物流市场局部垄断与不合理竞争等情况需要法律法规进行约束,以确保物流市场的健康运行。从长期来看,对于第三方物流的监管最终解决的是个体盈利与社会公益之间的矛盾。国家构建第三方物流监管体系可以更有效地保障在出现市场失灵等特殊情况时物流市场的正常运作,进而从根本上保障了社会公众的利益,促进国家经济健康稳定发展。

(3)符合改革实践的需要。2016年的《政府工作报告》就提出,应改革市场规范,健全产业监控体系,规范食品药品、化学危险品的物流安全,强化公路运输、快递市场的监管力度。《物流业发展中长期规划(2014—2020)》提出,建立健全物流管制标准体系,进一步建成物流能力大增、服务水平提高的物流产业链。而现阶段第三方物流监管体系尚需完善,急需与国家物流监管改革趋势接轨。

三、我国第三方物流监管现状

随着我国从计划经济逐步走向市场经济,对物流行业发展的干预程度也在不断降低。从20世纪五六十年代的严重干预到现在的市场经济占主导地位,与此同时我国物流立法进程也逐步完善。

1.综合性、单行性法律

如《民法通则》、《港口法》、《合同法》、《海商法》等,这些法律法规是调节我国第三方物流法律问题的基础,也是我国物流法律体系的主体。

2.行政法规、地方法规、部门规章

如《海关对保税物流中心(A型)的暂行管理办法》、《物流企业分类与评估指标》等,这些法律法规主要是各地方政府、各部委结合当地具体情况、部门监管范围等订立的,主要用于解决其所管辖范围内的物流法律纠纷,是对我国物流法律体系的重要补充。

3.主管部门的规范性文件

如《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》、《关于加快国际货运代理物流业健康发展的指导意见》等,是我国物流行业政策的法律文件,对行业发展有一定指导作用。同时,我国物流行业没有专门的监督管理部门,而是根据涉及到的物流环节采取由经贸、海关、城市管理、交通运输、税务、公安、港务、民航等多部门组成的共同混合管理模式。有时还有中国物流与采购联合会等行业协会协调第三方物流企业与政府之间的问题,这是我国物流行业的一个不容忽略的现状。

四、我国第三方物流监管中存在的问题

1.物流专项立法滞后

物流行业包含众多环节与职能活动,也就意味着其自身可细分为多个行业。我国没有统一的物流基本法,管理、协调物流问题的法律法规分散在交通、铁路、民航、航务、民事、合同、保险、海关、消费者权益等众多领域法律法规中。由于这些细分行业隶属于不同部门而又缺乏有效沟通,导致不同部门的法规之间难免出现冲突,经常造成需要解决纠纷的当事人困惑。而物流行业本身是一个有机整体,各环节有效衔接才能顺利地完成物流活动、解决物流问题。现有的法律法规大多是各地方政府与主管部委发布的“条例”、“通知”、“办法”、“规定”等形式,法律层级较低,对物流行业的监管力度与协调有效性有限。第三方物流涉及主体多、途径地域广,使得法律监管更加繁琐与复杂。从数量上看,我国物流相关法律法规已经很多了,但是缺乏统一的规范和统领性纲领,而且很多物流法规缺乏实践指导,可操作性差,系统性、专业性有待完善,对新型物流运作模式缺乏快速反应,使得第三方物流在管理应对过程中处于被动地位。

2.相关法律体系不健全

对于物流行业,我国采用的是多部门共同管理的模式,总体来说,第三方物流市场还处于比较混乱的初级阶段。在现有的物流相关法律法规体系中微观的、直接的、经济性的较多,宏观的、间接的、社会性的较少。各主管部门缺乏有效的沟通与统一的协调。比如,一家从事公路、水路、铁路等多种运输方式的物流企业,本应利用其多种运输方式协同的优势,进一步增强企业的竞争实力,但现实中由于其从事多种运输方式经营,所以需要向各种运输方式的主管部门分别提出申请,这种复杂的管理体系严重增加了企业经营的负担和成本,同时也由于相关部门在管辖范围内权利过大,在当今法律制度有待完善的环境下自由裁量权过大,缺乏有效的监督机制,制约了物流行业的发展。到现在为止,我国还没有一个真正对物流行业宏观走势进行管控的部门,多部门分别管理物流系统的各个环节,也造成了各部门间责权不明确、监督主体模糊等问题,同时也造成了在各部门、各地区法律制定上法律条文冲突与空白并存,法律体系模糊、协调性不高的问题。例如,面对新生模式、新生问题层出不穷的局面,国家邮政局无法监控第三方物流的所有问题,工商管理局仅能在职权范围内进行部分协调与处罚,中国物流与采购联合会只能对会员企业进行监督,中国道路运输协会仅能管理违装货车。地区间物流发展程度、立法水平、执法尺度也存在着巨大的差异,同一问题在不同地区处理结果差异性可能较大,使得跨地区经营的物流企业经常感到迷茫和困惑,甚至不得不用“差异化”经营模式,这严重挫伤了物流企业的积极性。

3.缺乏监管冲突解决机制

第三方物流行业监管范围主要包括:从业人员、物流主体、技术标准、物流行为、纠纷解决等方面。由于我国物流行业属于多部门混合管理模式,没有专门的物流基本法,现有的物流行业监管缺乏系统性,各种相关法律法规散乱而又经常相互冲突,还存在很多空白地带,导致很多时候在适用法律法规时具有很大的不确定性。同时,缺乏完善的纠纷解决机制,法律监管制度作用有时很难发挥。

4.行业组织作用有待加强

行业组织是政府与企业之间的纽带与桥梁,不仅可以促进物流行业法律制度的完善,通过培训与职业资格认证来向物流行业输送人才,还可以通过行业自律等方式协助政府对企业进行监管。目前,我国物流行业组织尚不完善,物流中介组织、行业自律组织监管效果不明显。中国物流与采购联合会、中国快递协会等物流行业协会,各地区物流行业组织、社会团体发挥行业自律监管的程度应进一步提高。

五、我国第三方物流监管法律法规完善路径

1.针对我国物流产业发展现状制定物流基本法

物流产业是国民经济重要基础产业,也是我国未来重要经济增长点,解决物流法律法规缺乏统一标准,各地区、各部委法律法规相互冲突的局面,必须要从国家层面统一立法入手,以基本法的形式构建物流法律法规体系。梳理我国现有各层级物流相关法律法规、技术标准,对于已经不适应行业发展现状与未来趋势的应及时废除,对于各类物流法规进行整合、完善,提高物流法律法规层级与系统性。着力解决现有物流法律法规中相互冲突的问题,将矛盾的条文明确界定和划分,消除法律适用与操作中的模糊地带,避免法律分歧和空白。

2.构建我国第三方物流监管体系和冲突解决机制

物流行业包含众多环节,是一个综合性的行业,各环节间紧密合作,只有有效对接才能达成良好的物流效果,所以在处理物流问题时也应重视其系统性。可以考虑借鉴国外现有的监管模式,设立专门的统一监管机构,消除现在监管部门过多、职能交叉与空白地带并存的现象。构建监督管理冲突处理结构,解决行业垄断与地方封锁束缚,纠正不正当竞争行为。从纵向划分来看,必须明确中央、地方监管职责,建设与当地政府隶属关系的财政关联,尽量避免中央、地方之间的利益博弈,形成一个良好的监管氛围,为第三方物流发展构造健康发展环境。

3.引入“先行先试”监管立法

建立完善的监管机制是物流行业健康发展的必要前提。明晰各单行法之间的衔接与递进关系,梳理各单行法之间的逻辑关系与等级排序,针对日新月异的物流行业发展现状,可以考虑采用“先行先试”的立法方式。即在划定的政府特别规划区,国家授权采用“实验”的方式向地方出让一定权利。根据物流发展现状与趋势,实施特别方案,在区域内立法并实践测试,总结经验与成功模式,逐步推广到其他地区乃至全国,进而完成法制目标。这种“先行先试”的立法方式可以减少立法成本,便于控制与实施。

4.激发物流行业协会的作用

完善法律体系的同时,也要加强物流行业的自律与内部调控机能。特别是当法律监管系统尚未完全构建完成的时候,行业中介组织的作用就显得尤为重要。(1)强化行业协会的独立性。现阶段,我国的物流行业协会大多是依靠政府力量组建的,民间参与度不高,很多企业对行业协会缺乏了解,甚至不愿意加入其中。因此,应强化行业协会的独立地位,明确行业协会职责,让社会各界对行业协会有一个清晰的认识,引导民间力量自觉自愿加入行业协会,更好地发挥行业协会促进行业内自律与内部协调的机能。(2)赋予行业协会一定的行业监管权力。通过行业协会构建物流资源共享平台,建立物流行业主体等级、信用评价机制,完善物流行业从业人员培训与资格考试机制的同时,引入优质物流行业协会加入物流立法工作,充分发挥其专业职能,突破原有立法思路的局限性,弥补政府、企业、消费者之间信息不对称与不全面的问题。(3)给予行业协会相应的法律地位。我国目前依然通过《社会团体登记管理条例》对物流行业协会进行管理,也就是将其当做一般社会组织,导致其缺乏明确的法律地位,进而使其在开展工作时缺乏权威性。所以,在未来物流基本法构建的过程中,应明确行业协会的法律地位,达成其成立的宗旨与目的,为我国物流行业健康发展发挥应有的作用。

作者:刘伯超 单位:常州机电职业技术学院经济管理学院

竞争法律与政策评论杂志责任编辑:张雨    阅读:人次