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推进中国特色小镇建设探讨

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《今日浙江》2015年第24期

摘要:特色小镇作为新型城镇化的重要载体,已经成为鼓励农民就近城镇化、促进城乡一体化发展、落实五大发展理念的重要平台。总结国内外特色小镇的发展经验,分析中国特色小镇发展中存在的问题,以及创建特色小镇需要注意的客观因素,如立足产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文化等;提出建设中国特色小镇的政策建议,如因地制宜地推动产业做特做强,实现统筹布局促进“产城人文”融合发展,依托地域特质打造特色景观风貌,创新体制机制多样化制度供给等,对中国特色小镇的建设和发展具有重要的推动作用。

关键词:特色小镇;产城融合;制度设计

中共中央、国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)明确提出加快发展特色小镇后,国家有关部门开始大力推进相关工作。2016年,国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、国家财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,其中提到“到2020年,中国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇”。特色小镇作为连接城市和农村的枢纽,在承接城市功能疏解、服务“三农”和推进城镇化建设方面具有独特的优势,成为新型城镇化建设的重要载体。在中国特色小镇加快发展的特殊时期,深入研究国外特色小镇的发展模式,借鉴其成功经验,对推进中国特色小镇建设具有重要指导意义。

一、特色小镇的内涵特征

特色小镇“非镇非区”,既不是传统意义上的行政区,也不是产业园区,而是具有特色产业、人文底蕴、景观旅游和居住功能的综合体。特色小镇打破了传统产业集聚区的概念,它可能位于某一村镇内,也可能横跨多个乡镇行政区。特色小镇顾名思义既“小”又“特”,“小”是指特色小镇以镇区常住人口5万人以上的特大镇,镇区常住人口3万人以上的专业特色镇为重点,兼顾形态类型丰富的重点镇。“特”是指小镇或聚焦某种特色产业,或彰显某种文化底蕴,或拥有某种资源禀赋,或占据独特优势区位等,利用发展基础或比较优势,走区别于其他小镇的特色发展之路,做差异化发展的“单打冠军”。具体而言,特色小镇一般具有以下四个特征:一是产业发展“特而强”,重点是摒弃工业园区贪大求全的模式,着力发展少数优势产业,做强特色产业;二是城镇功能“聚而合”,重在产城融合,实现产业和城镇协调发展,营造宜居宜业的环境;三是城镇形态“优而美”,所有特色小镇都按照3A级以上景区标准建设,建筑形态、小区形态、街区形态优美、惬意;四是制度设计“活而新”,重点是发挥特色小镇先行先试的优势,创新城镇管理体制,体现制度供给的“个性化”。

二、国内外特色小镇的发展经验

在中国特色小镇加快发展的历史时期,深入研究国内外成熟特色小镇的发展模式,总结经验,对推进特色小镇建设具有重要的借鉴意义。

1.特色产业导向明显

特色小镇建设的核心是特色产业的发展。国内外成功的特色小镇基本都是围绕产业的差异化定位,集聚、延伸产业,提升产业竞争力。如,美国的格林威治基金小镇,是全球领先的对冲基金中心,在面积174平方公里的区域上,聚集了500多家对冲基金,全球350多只管理资产规模在10亿美元以上的对冲基金中近半数都把总部设在这里。格林威治小镇以对冲基金产业为依托,逐渐发展起来了基金技术、行业咨询、基金管理人员、大宗经纪商以及其他配套业务,形成了竞争优势显著的对冲基金产业集群。再如,浙江的云栖小镇,依托杭州互联网资源优势,大力发展以云计算、大数据为代表的信息技术产业,引进了阿里云、富士康、英特尔等各类企业共计328家,其中涉云企业255家。产业覆盖云计算、互联网金融、移动互联网、数据挖掘等各个领域,初步形成了较为完善的云计算产业生态,构建了“创新牧场—产业黑土—科技蓝天”的创新生态圈,打造出了中国最具创新活力的特色小镇样板。

2.注重产城融合发展

特色小镇虽以产业作为基础性支撑,但与传统的由生产主导型的产业园区不同,它强调产业发展与新型城镇化相结合,即除具备产业集聚功能外,还注重生活、居住、生态、文化功能的提升,实现“产、城、人、文”融合发展。如,美国纳帕谷农业小镇是美国第一个世界级葡萄酒产地,它依托葡萄酒产业,深入挖掘葡萄酒文化和庄园文化,开发成了包含品酒、餐厅、SPA、会议及各种娱乐设施为一体的综合性度假区,小镇居民住宅也呈现葡萄酒庄园形态,小镇整体风貌别具一格,堪称产城融合的典范。再如,美国好时巧克力小镇,小镇的建筑、街道、酒店、商品甚至风景,无一不与巧克力相关;小镇酒店客房里的床单也是好时巧克力的图案,酒店房间里的床头柜和书桌上各摆放着4枚精致的巧克力,酒店菜单上也有很多诸如“巧克力鸡翅”的特色菜;好时小镇围绕巧克力产业开发了产业旅游和体验中心,小镇建有“巧克力世界”博物馆,里面建有巧克力展示购物中心和以巧克力产品为主题的3D电影院;即便是在和食品不太沾边的好时乐园,巧克力的影子也是随处可见,高耸的过山车上挂满好时巧克力的卡通形象,礼品店里的商品也是琳琅满目的好时巧克力和衍生纪念品。

3.城镇风貌与地域文化相得益彰

国内外的特色小镇吸取了大城市“千城一面”的发展教训,凭借优美的自然风光、良好的生态环境、悠久的历史文脉和丰富的资源禀赋,打造出地域文化突出、风格迥异的魅力小镇,景观风貌具有强烈的可辨识性。如英国的海伊小镇是世界上最大的二手书小镇,读书文化深入小镇居民的灵魂,各种类型的书店、图书馆和图书集市遍布小镇。每家书店都有着各自不同的风格,有些书店依山而建,书架镶嵌在山石上,有些书店将墙壁都改装成书架,形成独特的景致。再如,德国名镇哥廷根,诞生了世界科学文化史上的奇迹——“哥廷根思想”,大数学家高斯、黎曼、狄利克雷、克莱因等都曾生活在这里,小镇有47位诺贝尔奖得主,是世界上著名的数学中心和科学文化高地。城市建筑也多以这些文化大师命名,诸如高斯路、普朗克路、席勒草坪、俾斯麦塔等,小镇以深厚的科学文化底蕴吸引了大批求学者和文化旅游爱好者。中国贵州的安顺市旧州镇是中国屯堡文化的发源地和聚集区,依托丰富的文化资源和优美的生态环境,该地区完善了土司衙门、古民居、古驿道的修复工作,打造了以旧州、天龙、云峰为重点的大屯堡旅游圈,是西南山区建设文化生态旅游小镇的标杆。

4.拥有灵活的地方政策自主权

美国和瑞士的小城镇财政相对独立,其财政收入主要来源于当地企业所得税、居民个人所得税以及财产税,每个镇都有自主决定财产税率的权利。德国的小城镇则建立了城市设计师制度,城镇规划和设计由地方政府管理机构雇佣的城市设计师来完成,城市设计师参与区域规划和土地发展政策的制定。在城镇建设的资金来源方面,美国小城镇建设的主要融资方式是发行市政债券,日本由政府主导投融资事项,英国主要吸收社会资本来实现投资建设和运营管理,法国则采用委托管理的模式实施公私合营的制度。

5.注重政府和市场的通力协作

在小城镇建设过程中,不同国家和地区的政府与市场扮演的角色不同,有的国家政府引导多一些,有的国家市场主导多一些,但总体而言两者都通力协作、相辅相成。例如,以市场为主导的美国,小城镇的建设也需要政府编制详规,牵头完成交通、通信、排污等公共设施建设。德国政府十分重视对城镇建设和村庄改造的引导,尤其是在小城镇的建设过程中,德国政府非常注重对周围环境和古建筑的保护,通过村镇改造、统一规划实现单体建筑设计与整体景观的协调。而在澳大利亚,为防止小城镇出现恶性竞争和同质化发展,州政府会出台一系列的协调措施,帮助各个城镇实现信息互通和利益共享。

三、中国特色小镇建设存在的问题

在中国首批启动建设的127个特色小镇中,一些小镇建设已初见成效,但大部分小镇建设还处于摸索阶段,一些苗头性、倾向性、潜在性的问题开始显现,这在一定程度上背离了发展特色小镇的初衷。

1.产业特色不鲜明

随着国家相关部委对特色小镇建设的逐渐重视,各地方推进特色小镇建设的热情高涨,但也出现了部分地区不顾本地的产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文脉等条件,简单模仿国外和浙江特色小镇建设和运营模式的现象。如,国内有些小镇脱离自身实际,模仿美国格林威治打造基金小镇。但必须注意到格林威治离纽约曼哈顿只有45分钟车程,被称为“纽约的后花园”,受纽约产业辐射影响非常大。且基金等金融行业对光缆等信息基础设施要求很高,信息基础设施薄弱、远离金融市场的地区建设基金小镇困难重重。再如,浙江云栖小镇提出打造互联网产业小镇后,许多地方纷纷出现冠以互联网高端产业的特色小镇,甚至在西北山区也出现以互联网为特色产业的特色小镇。更有甚者,打着特色小镇的旗号,依托旅游资源,搞房地产开发。特色产业是特色小镇的“魂”,产业不“特”,“特”而不“强”,都不能支撑特色小镇的发展。

2.城镇功能不集中

在国家住房建设部第一批公布的127个特色小镇中,有些没有实现特色小镇产业、文化、旅游、社区四大功能的有效融合,仍按照开发区模式相对独立地设立产业集聚区、文化创意区和城市生活区;有些小镇核心区块不清晰,四至范围不清楚,“拉郎配”痕迹明显,城镇功能“散而弱”。如,有些依托自然风景区建设的特色小镇,产业功能和旅游功能“两张皮”,融合程度不高;有些小镇特色产业较为发达,但社区承载功能不足。中国首批127个特色小镇当中只有少部分形成集创新创业、社区服务、人才集聚于一体的生态社区,大部分小镇尚停留在居住功能层面,居民对于小镇的身份认同度、心灵归属感普遍不高。

3.城镇形态不优美

在创建特色小镇过程中,有些小镇脱离当地的文化底蕴、历史文脉、自然景观,按大城市的思路规划小镇,导致小镇形态不优美,缺乏原汁原味、引人入胜的独立卖点。有些小镇的建筑物、街道、开放空间、绿化景观可辨识度不高,泯然众城,特色没有充分彰显。有些小镇对历史文化挖掘不够,甚至生硬嫁接外来文化,与地域文化、民族文化格格不入。有些小镇没有注重新旧城风貌的衔接,导致现代化高楼与历史古建筑并立,建筑风格非常不协调,给人突兀的感觉。

4.土地利用不集约

在国家住房建设部首批公布的127个特色小镇中,小镇建成区面积极不平衡,东部沿海地区小镇建成区规模普遍较大(如天津市滨海新区中塘镇,建成区面积达56平方公里),内陆地区建成区规模普遍偏小,平均建成区规模6.68平方公里,人均建设用地243.75平方米,是城镇规划人均建设用地最高标准120平方米的2倍多,土地利用十分粗放。特色小镇的重要特征是“小而精”,关键是做强特色和提升品质,并非简单追求规模大、面积大。

5.配套政策不衔接

政策、制度的创新性和灵活性是特色小镇的应有之义,中共中央虽然要求各地、各有关部门整合优化政策资源支持特色小镇建设,但就实际情况看,特色小镇建设的配套政策不具体、不衔接、可操作性差等问题在各个层面都有体现。就土地要素而言,小镇建设用地指标主要通过城乡建设用地的增减挂钩来解决,但这种方式获取土地指标的速度慢、效率低、要求高,延缓了土地的供给速度。再如,一些小镇出台的优惠政策与现行法律或行政法规脱节,缺乏法律法规依据,甚至与法律法规存在冲突。

四、加快推进特色小镇建设的建议

特色小镇是连接城乡的重要纽带,是深入推进城镇化建设的重要载体,中国特色小镇建设要结合各地区的自身特质,找准产业定位,形成“产、城、人、文”四位一体的有机融合,力争把特色小镇建设成实践五大发展理念的重要平台。

1.因地制宜

推动产业做特做强立足产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文化等客观因素,因地制宜确定特色产业的发展方向,构建特色优势主导产业,延伸产业链,在差异定位和领域细分中构建小城镇大产业的格局,真正做到产业兴镇、特色立镇。第一,科学定位产业发展方向。坚持因地制宜、分类施策,对大城市周边具有区位优势的卫星城,要主动接受中心城市的辐射和产业转移,重点培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、金融服务、科技教育的专业特色镇。对远离中心城市的小城镇,要立足资源禀赋,深挖地域文化,围绕优势资源和历史文脉定位特色产业,打造特色优势产业集群,加强基础设施和公共服务建设,发展成为连接农村与城市、带动周边发展的中心型小城镇。第二,实现产业链上下游协调发展。深挖产业链,提升价值链,注重产业链的延伸,加强产业配套合作,打造“研发创新—加工制造—销售配套服务”完整化的价值链条,扩大产业价值链中的利润空间,提升产品的附加值,将高端产品推向全国和世界市场,提高地区参与全球产业竞争的能力。加强上下游资源交流,建立上下游企业利益共享机制,推进产业链协同共赢。第三,构建绿色发展体系。建立科学合理的空间发展体系,科学确定城镇核心区域,构建绿色发展的空间管制、空间治理和空间考核体系,促进生产、生活、生态“三生”融合发展。倡导绿色生活理念,推广清洁能源、绿色建筑和低碳交通,不断提升发展的绿色含量,将特色小镇打造成为绿色发展的排头兵。第四,打造开放经济微型样板。实现特色小镇的高起点规划、高标准建设,推进产业经济、生态环境、交通网络、旅游资源的一体化联动发展,打造具有国际知名度的特色小镇,并将其作为拓展对外开放影响力的新名片。

2.统筹布局促进“产城人文”融合发展

特色小镇不仅具备经济功能,同时承载社会功能和生态功能。要强化特色小镇融合发展,提高城镇功能的集聚度和和谐度,建设产城融合典范。第一,推动产业与旅游融合发展。以发展特色产业为基础,充分挖掘特色产业与休闲度假、文化创意、体验学习之间的关系,围绕特色产业开发“吃、住、行、游、购、娱”等产业性旅游项目和产品。做强做优产业品牌,建成一批以特色产业为主题的旅游酒店、度假村、游乐场、影视城、文化广场和全产业链旅游纪念品以及衍生品。将产业集聚区同时打造为观光旅游区、文化展示区和体验服务区,推进产业功能与旅游功能的深度融合。第二,推动产业与文化融合发展。深挖小镇的文化内涵,注重文化基因的探寻,传承历史文脉,使文化符号价值、文化经营理念等向相关产业渗透,提升产业文化内涵和边际效应。大力发展文化旅游,以文化内涵提升旅游项目、旅游产品、旅游节庆的吸引力,增加旅游产品的文化含量,塑造旅游品牌形象,实现文化经济价值。促进文化与工艺品等制造业的融合发展,注重传统文化与现代时尚元素相结合,优化产品外观和功能设计,实现产品的“美学增值”。增加消费品的文化内涵,激活消费潜能,扩大文化消费。第三,推动产业与社区融合发展。构建以产城融合为导向的社区生活空间,实现生产空间和生活空间的高效链接,合理配置医疗、教育、养老、娱乐等公共服务资源,推动住房、商业、交通、公共服务和绿地休憩等各类设施的完善,推进基本公共服务均等化,真正营造“职住平衡、配套完善、功能复合、布局和谐”的现代化宜居宜业环境,增强居民的身份认同度和社区归属感。

3.依托地域特质打造特色景观

风貌特色风貌是支撑特色小镇发展的重要元素,是小镇的外在“颜值”,事关形态的“优”和“美”。要关注特色小镇景观风貌的营造,构建协调统一的整体风格,打造骨架小、颜值高、精而美的生态宜居样板。第一,营造独具特色的空间景观。充分考虑自然环境、地理条件因素,匹配建设城镇基础设施,依山、靠水、环湖合理规划各类空间,维系好小镇自然空间结构。充分挖掘历史文脉、民俗文化、风土人情等体现个性特征的资源,营造独具特色的空间景观,实现景观本土化、景观人性化、景观主题化、景观情境化和景观生态化,避免出现“千镇一面”“千街一面”“千楼一面”的现象。第二,打造协调统一的城镇风貌。注重山系、水系、绿系和人文的协调统一,形成人与自然和谐相融的建筑空间组织和多样化、个性化的景观风貌。从整体平面和立体空间上统筹小镇建筑布局,适度控制建筑的高度和密度,严格控制整体形状、基础色调,使之与城镇整体风貌相协调,与周围景观环境和谐共生。注意保留当地特有的历史文化风貌,尊重和维护旧城历史街区空间居住肌理,尽可能营造亲切、自然、尺度适宜、以人为本的私密性景观空间。第三,建设生态宜居的城乡空间形态。推进小街区规制,采取小街区建设模式,推动小镇空间开放通透、公共设施集成便捷、市民出行绿色高效,实现“小城镇、大承载”的功能目标。将特色小镇与美丽乡村建设结合起来,加强城乡要素双向流动,释放乡村居民消费需求,形成设施互通、功能互补、服务共享的发展格局,逐步缩小城乡发展差距。加强城镇生态文明建设,优化投资环境,提升环境生产力,构建空间尺度紧凑开放、生产空间集约高效、生活空间舒适宜居的美丽城镇。

4.创新体制机制

多样化制度供给围绕特色小镇的发展目标,创新体制机制,实现制度供给的多样化、差异化、灵活化,建立健全与其发展目标相适应的制度体系。第一,完善要素供给制度。创新土地供给制度,对如期实现创建目标的特色小镇,给予一定的用地指标奖励。研究盘活存量建设用地的具体政策,建立低效用地再开发激励机制,提高土地集约节约利用水平。建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿流转和退出机制。扩大投融资渠道,通过设立SPV公司,根据特色小镇项目的预期收益、资产以及相应的担保扶持来设计融资规模和融资结构,通过商业银行、政策性银行贷款,发行政府债券、信托产品,使资产证券化,或借助产业投资基金、政府引导基金、城镇发展基金采取PPP等融资模式,让社会资本进得来、留得住、能受益。提高人才集聚度,引进和培养一批产业技术领军人才,积极促成“以才引才”和“团队式引才”,提高人才薪酬待遇,妥善解决引进人才安家落户、子女教育等问题,做到人才引得来、留得住、用得好。第二,创新社会治理体制。按照“小政府、大服务”模式,深化“放管服”改革,简化审批环节,降低行政干预。深入推进扩权强镇,赋予镇区10万人以上的特大镇县级管理职能和权限,强化事权、财权、人事权和用地指标等保障,推动具备条件的特大镇有序设市。充分发挥社会力量的作用,最大限度地激发市场主体活力和企业家创造力,鼓励企业、社会组织和市民参与城镇投资、建设、运营和管理。搭建社会治理平台,探索公众参与社会治理的新渠道。实行更加严格的环境治理制度,完善排污许可、环境影响评价、总量控制、排污权交易等制度体系,规范企业排污行为。第三,构建收益共享机制。加快形成产权明晰、符合市场规律、具备产业特征的特色小镇商业运营模式,地方政府通过制定一些优惠政策,鼓励有实力的企业承建和运营特色小镇。建立多层次的资本运作平台,设置合理、平等的“企业—政府—社会”收益分享机制和风险分担机制。探索农民以土地入股参与城镇运营的方式,分享城镇资源增值带来的收益。

参考文献

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作者:王旭阳;黄征学

今日浙江杂志责任编辑:张雨    阅读:人次