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农民工法律援助中的困境

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《黑龙江省政法管理干部学院学报杂志》2014年第三期

一、黑龙江省农民工法律援助工作中存在的主要问题

从黑龙江省来看,黑龙江省的农民工对法律援助需求很大。以哈尔滨为例,与农民工联系最紧密的就是劳动法律关系。在2010年,我们参加了由市司法局组织的“哈尔滨市建筑业服务业农民工法律援助情况调查”活动。在活动中针对在农民工日常生产生活中的14大项问题进行了社会调查。共从14个方面对农民工进行了调查问卷。其中所得的调查情况反映了在农民工法律援助方面存在的一些问题:第一项,农民工与用工单位签订劳动合同的占39.3%,没有签订的59%,弃权1.6%。第二项,如果没有与用工单位签订劳动合同,与包工头签订劳动合同的占37.7%,没有签的37.7%,弃权23.5%。第三项,达到最低工资标准(650元/月)的占68.9%,没有达到的占27.9%,弃权的1.6%。第四项,用工单位拖欠过工资的占26.8%,没有拖欠的68.3%,弃权1.6%。第五项,拖欠工资等劳资纠纷发生后找人调解的占14.5%,通过仲裁解决的15.3%,找政府部门解决的占4.4%,个人解决的25.7%,弃权35.5%。第六项,追讨拖欠工资结果中,已讨占19.1%,未果的占30.1%,放弃追讨的占5.5%,弃权占41.5%。第七项,拖欠工资的数额,1000元以下的占23.5%,1000~5000元占29%,5000元以上的占1.6%,弃权的占41.5%。第八项,受过工伤的占19.1%,没有受过工伤的占73.8%,弃权的占1.6%。第九项,受工伤后用工单位赔偿的占28.4%,未赔偿的占27.9%,弃权41.5%。第十项,知道法律援助的占40.4%,不知道的占53.6%,弃权2.2%。第十一项,了解法律援助程序和获得援助条件的占25.7%,不了解的占68.9%,弃权占3.8%。第十二项,申请过法律援助的占13.7%,未申请过的占78.7%,弃权3.8%。第十三项,申请法律援助的结果,提供援助的占25.1%,未提供的占22.4%,弃权的占51.4%。第十四项,对法律援助的结果满意的占18.6%,不满意的占9.3%,觉得一般的占18.6%,弃权占51.9%。

从以上数据中,可以看到,从全国以及黑龙江省来看,法律援助工作对农民工的权益维护是起到了巨大的作用的,成为农民工解决纠纷所选择的重要途径。同时也能看到,农民工对法律援助工作的需求仍然很迫切。从调查结果来看农民工法律援助的现状以及具体需求,法律援助工作取得了一定的成绩,也存在着问题。我们可以看到,在哈尔滨市的建筑业、服务业农民工中存在的问题主要体现在三个方面。第一,农民工处于弱势群体地位。从签订劳动合同的比率上、工伤以及工伤赔偿中的数据就可以看出来,农民工和用工单位相比较仍然处于弱势。而且由于农民工的弱势地位,导致了他们在劳动过程中没有取得和雇佣者平等的地位,所以得不到平等的对待。在劳动过程中发生劳资纠纷后,非正式渠道仍然是解决问题的基本途径。具体解决问题的途径,通过正式渠道解决的比例比之通过私人之间关系这种非正式渠道解决的比例仅仅高出几个百分点,甚至在出现违反法律情况的发生时多数人选择了沉默或放弃自己的权益。第二,农民工的法律意识薄弱。这可以从签订劳动合同的比率以及其拖欠工资的比率,选择解决劳资纠纷的办法中可以看出。很多农民工对工伤以及赔偿的相关事宜以及相关法律仍然是未知的状态。在解决自己的劳资纠纷时很少选择正式的法律程序,取而代之的是选择其他方法。而且在解决纠纷时,托人找关系等现象仍然存在,人际关系的功效大于法律的功效。第三,法律援助对于大多数农民工而言仍然是个模糊的概念,还没有真正走入农民工的生活世界。同时,对法律援助在农民工维护自身权益过程中所起的作用,感到满意、获得认同的比例仍然很低。大多数人甚至不知道、不了解法律援助。绝大多数人都没有申请过法律援助,申请过的人中对法律援助的结果满意的也较少。法律援助还没有在农民工中树立起自己的地位。虽然目前的法律援助能够有限度地进行,但是,由于缺乏对法律援助的质量进行评估,援助的质量和结果仍有待考量。从以上分析可以看出,这些问题是主要存在于农民工群体中的,其产生与农民工个人因素、所处的社会环境、面临的现实困难等方面是分不开的,如果仅仅依靠农民工自身的力量是很难克服的。在这种情况下,国家势必要承担起维护农民工合法权益的职责,法律援助制度的初衷亦是如此。从制度层面来说,存在着法律援助机构设置职能不明确、司法资源短缺等方面的原因,亦是法律援助没有取得应有效果的重要原因。一方面是依然有需求,但由于法律意识淡薄、维权路径不清楚、乡土气息浓厚,选择私力救济的方式成为最现实的选择;另一方面是援助机构仍存在诸多问题,在需求面前不能及时、有力地给予帮助。这是需求和供给之间的矛盾,是由思想、文化、制度等方面多重原因造成的结果。

二、由存在问题引发的几点思考

中国社会正处于社会转型期,也是社会矛盾比较突出的时期,如何维护社会的公平正义是形成稳定团结局面的大问题。由于我国法律援助制度起步较晚,发展较慢,同社会的快速发展和经济的飞速进步不太匹配。大量的农民工成为城市建设的主力军,对法律的需求也逐渐增大。如何保障农民工的合法权益,唯有在对法律援助的需求与供给之间寻求一种平衡,才是问题的解决之道。从问题的本身来看,似乎是增加供给就能满足需求。但是,如果我们将问题放置在国家的法律制度层面中来看,问题就不是简单的供给与需求之间的矛盾了。从制度设计层面看我国的法律援助制度,《法律援助条例》第3条阐明“法律援助是政府的责任”,第8条规定“:国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用立身资源为经济困难的公民提供法律援助”。我国法律援助是一种自上而下的制度构建,基点是政府责任,即为公民提供法律援助是政府的责任,是以政府为主导、以其他社会公益力量为补充的一种法律援助体系。在当前的援助制度中存在的问题无论是政府还是学者都看到了,就是由于政府受到财力、人员等方面的限制,对法律援助的需求无法实现满足,而且农民工群体由于自身的特点,如流动性强、组织分散等特点,为对其进行法律援助增添了许多困难。此外,从国际视角来看,现在世界上许多国家的法律援助体系都已经或正在进行重组,以使法律援助更易于被困难群体所理解、法律援助程序更加简易、便捷为目标。法律援助提供形式也日趋多元化,越来越多的人认同“法律援助发展的目标在于预防冲突”这一观点。那么,从我国的法律援助制度建设现状以及未来发展趋势来看,在现有条件下,为了更好地实现法律援助的目的,如何才能在法律援助的供给与需求之间来达成平衡呢?而且从全国来看,各个地方省份由于各自情况不同,面对的问题也不同。黑龙江是农业大省,农民工问题也同其他省份不同,而且在改革开放后,黑龙江省所面临的问题也是其他省份所没有的。那么,简单的供给与需求之间的矛盾问题就会转化为法律制度问题,我们认为,这个问题既涉及国家的法制建设,同时更涉及地方法制建设。从法治建设来看,通过法律的实施对权利进行保障是法治的核心要义。而法律作为规则体系,它的实施一方面需要国家机关、企事业单位、各党派、各公民自觉遵守,另一方面,当权利受到侵害时,权利的维护和实现亦需要切实的实施机制,这样才能使权利从字面上的权利走向真正的、现实的权利,法律规则的内涵才能真正实现。从这个意义上说,法律的实施不仅需要国家的正式制度,也需要结合地方的实际情况去考虑如何实现法律的各项规定、建立可靠的法律实施机制。从地方治理的现实层面来看,地方现实更能反映真实的需要,也更需要采取适应于地方特色的制度化手段。自上而下的立法虽然能从国家的高度确立法制统一与法律权威,但是也不能一劳永逸地解决各地的实际问题。在这种情况下,地方法制的建设就成为自下而上地发挥地方优势与特色、解决地方问题、实现对国家法律及宏观政策的适当补充的现实选择。可以根据国家的法律和政策,结合黑龙江省的现实条件,通过创建“小制度”来建立黑龙江省的农民工法律援助制度。“小制度”是指“地方国家机关和组织为了实施国家法律以及本地方有关地方立法的过程中,所创设和生成的各种工作制度”。“小制度”是相对于国家正式制度而言的,国家的正式制度是指国家自上而下的制度构建,而“小制度”则是在国家的正式制度下基于基层的工作实际情况而形成的制度。

“小制度”不是与国家正式制度对立,而是作为国家正式制度在失灵、滞后、与地方情况出现差异的时候对国家正式制度的一种补充,有时候甚至是国家正式制度在基层得以实现所需的最重要的方式。地方问题的具体性和地方性,是小制度存在的大前提,它的产生有其必然性“,除了国家层面的制度化因素,往往源于特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受,是不同领域中互为独立的多重过程的互动作用导致的,不完全是国家层面的理性设计,而组织环境中的制度化机制则进一步促进小制度的稳定存在和重复再生,因此使其具有合法性或合理性”。同时,也能保障国家正式制度的生命力,真正的将法律与权利落实到人民的生活中去。在国家政策指引和法律规定的前提下,黑龙江省利用好现有资源,并充分整合其他社会性的资源,实现“下”对“上”的合理补充,来做好法律援助工作,是能使法律援助工作获得最大公平、为需要援助的人提供更多机会的现实选择。如从法律援助预防冲突的功能出发,开展公共法律教育;建立法律援助的基层服务体系,将之纳入基层综合服务体系;实现国家与社会互动,充分地整合社会资源(如法律诊所等),如此既可以补充政府法律援助力量的不足,又能够扩展法律援助的延伸力,实现法律援助的预防功能,减少法律援助的成本,能够为实现公平和正义探索一条结合地方实际的特色道路。从某种意义上说,这种结合地方经验形成的制度创新,也是当下我国“小制度”的一种表现形式。这些“小制度”是基层政治智慧的体现,是对实际产生问题的积极应对,能够在正式制度滞后或失灵的情况下,更为灵活地解决具体问题,这种“小制度”也应是新时期我国法制建设的一种新思路。

作者:郭威 徐古祥 单位:东北农业大学

黑龙江省政法管理干部学院学报责任编辑:杨雪    阅读:人次
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