购买社会组织服务的策略范文

《贵州商业高等专科学校学报》2014年第四期

一、政府购买社会组织服务的动因

(一)加快政府职能的转变十八届三中全会《决定》中明确提出，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一。政府作为国家治理主体，这就要求对有效的政府治理，转变政府职能提出一个更高的要求［2］。其中“有效的政府治理”就包括治理主体多样化，由政府单一治理国家的主体向政府与社会、企业、团体、人民群众等多主体转变。政府购买社会组织服务就是政府转变职能的重要手段之一，通过向社会组织购买社会组织服务，使得全社会更加积极的参与到社会治理中。因此，一方面，政府购买社会组织服务，可以使得政府由单一主体向社会提供公共服务转变为由社会组织和政府共同向社会提供公共服务;另一方面政府购买社会组织服务使得政府将部分职权转移出去，更好的集中精力做好最擅长的事。而政府通过签订合同和付给社会组织一定的报酬，社会组织就必须按照合同的内容履行合约，这也保障了社会组织提供的公共服务的质量。

(二)政府满足公共服务多元化的需求在传统的计划经济体制中，政府几乎垄断了所有的公共物品的供给，成为管理社会的唯一主体。但随着市场经济的发展，人们对公共服务的需求越来越呈现出多样化和差异化的趋势，但作为公共服务的唯一供给者，并不能使人们多样化的需求得到有效的满足。而且由于政府工作人员的有限和地区的差异性，会使得政府提供公共服务的效率和提供的服务的适用性得不到有效的保障。这就要求政府必须高度重视和充分发挥社会组织在提供公共服务过程中的积极作用，打破政府作为提供公共服务的唯一主体观念，通过购买社会组织服务更好的保障人们的多样化需求，创造一个和谐的社会环境。

二、政府购买社会组织服务的困境

尽管各级政府对购买社会组织服务进行了积极的探索，上海、南京等各城市也积极引入社会组织提供公共服务，在这方面也取得了一定的成果。但目前来看，政府购买社会组织方面仍存在一些困境，具体主要表现在以下几个方面:

(一)社会组织发育不成熟、力量薄弱政府在购买公共服务项目过程中，都会遇到了一个突出问题，即找不到适宜的承接主体，尤其是缺乏提供“软服务”的社会组织，充分竞争更是无从谈起。究其原因，一是长期以来，我国公共服务主要由政府直接提供，导致公共服务市场体系发育不足;二是社会组织登记门槛过高，培育发展不足，也是制约社会组织发展的主要瓶颈。三是由于历史原因，部分社会组织特别是行业协会、商会行政化倾向严重，政社不分，管办一体，导致其丧失了其本质属性和发展活力。

(二)政府购买服务范围不清晰一是范围界定不明确。十八届三中全会《决定》中指出，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，但“事务性管理服务”具体包括哪些内容，并没有细化的规定。《指导意见》中提出“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。”虽然明确了政府购买服务范围的总体要求，但对哪些应当由政府直接提供，哪些不适合社会力量承担等情况未作详细界定。二是各地购买范围不统一。由于法律政策层面没有明确规定，各地方都在自行探索。三是大部分公共服务项目仍被事业单位垄断或半垄断。目前，推行政府购买服务最大障碍，在于原有公共服务项目，除少数试点购买服务的，基本都有一套对应的事业机构。因此，在事业单位不协同改革的情况下推行政府购买服务，不可避免的会出现一边养人养机构，一边花钱购买服务的“两头占”现象，甚至导致事业单位更为严重的人浮于事，以及公共服务成本增加、寻租行为滋生等问题。

(三)缺乏相应的法律和制度的规范由于我国在推行政府购买社会组织服务方面起步较晚，在相关的法律制度方面研究的还比较缺乏，而法律具有强制性，它是政府购买社会组织服务规范强有力的保障。目前，我国政府向社会组织购买服务主要依据是《政府采购法》和《市政公用事业特许经营管理办法》等法律和规章制度，但这些制度并没有明确规定公共服务采购的相关法律制度［3］。各地方政府虽然也出台了相关的法律条文，但这些法律条文也只局限于条例、意见、办法等。同时，由于各地方政府购买社会组织服务的经验不足，各地方政府出台的法律制度具有随意性，不能很好的解决地方政府在购买社会组织服务中遇到的困难，因此出台相应的法律制度迫在眉睫。

(四)缺少有效的评估和监督机制政府购买社会组织服务作为政府转变职能的一种重要方式，社会组织能否发挥其提供公共服务的作用以及所提供的服务质量如何，需要监督和评估。目前，从评估和监督主体来说，政府购买社会组织服务，政府机关处于评估和监督的主导地位，在购买社会组织服务中有可能会出现有些政府机关人员，利用职权，徇私舞弊，导致寻租和招投标交易的不公平。从评估和监督标准来说，由于我国目前在政府购买社会组织服务方面，缺少统一的法律规范，社会组织所提供的公共服务的种类也没有统一的标准，随意性比较大，因此评估和监督的标准很难确定。从评估和监督的方式来看，现阶段政府购买社会组织服务的评估方式主要以政府人员的报告为主，而这种方式的主观性比较大，很难做到客观公正。

三、政府购买社会组织服务的策略

由于政府购买社会组织服务的作用突出，政府应当建立一个标准化的购买机制。现阶段政府购买社会组织服务中仍然存在购买范围不明确、缺乏相应的法律制度和有效的评估以及社会组织自身力量薄弱等问题，因此我们需要制定有效的措施来完善政府购买社会组织服务行为。

(一)建立科学的项目决策机制1、纳入购买服务范围应把握的原则。一是可市场化，即适合社会力量提供，且社会力量能够提供。要界定哪些服务适合社会力量提供。首先就要界定政府与市场和社会的边界，可以借鉴美国对“政府固有职能”的界定，划定必须由政府履行的职责，如国防、公共政策制定、司法与法律执行、财政管理、应急服务等，从而为政府购买公共服务划定边界［4］。界定哪些服务社会力量能够提供，则应根据市场和社会主体发育程度确定，在市场上有没有相应的服务提供者。二是成本降低，即购买成本低于政府直接生产成本。购买成本应当包括支付服务承接主体的费用、选择承接主体的成本、监管的费用等。在成本上有优势的前提下，再综合考虑外包的优缺点、社会净福利的增加、服务商的能力等因素，作出是否进行服务外包的评估结论。三是社会净福利增加，即服务项目通过购买方式提供，经济成本可能提高，但可大幅度增加社会净福利。可借鉴美国的“最佳价值”原则，但应建立评价的制衡机制，保证客观公正，避免该环节的寻租腐败。2、拓展政府购买服务范围的路径。十八届三中全会决定明确提出，凡属事务性管理服务，都应采取政府购买服务的方式。但这是一个循序渐进的过程，要与社会需求相适应，与经济社会发展水平相适应，与事业单位改革协同推进。因此，需要对政府购买服务项目进行分类梳理，并分层次、分步骤推进。一是梳理本地或外地试点成熟、可立即推行的项目，进行推广实施。二是梳理社会需求迫切、需要新增的公共服务项目，加快实施步伐。三是梳理社会力量供给能力已具备、但尚由事业机构提供的项目，加快推进事业单位改革，并改为通过购买服务方式提供。四是梳理目前由政府直接提供且效果不佳，迫切需要转变方式，但培育社会力量尚需一定时间的项目，加快引导相关领域社会力量发展，尽快达到可市场化条件。

(二)完善相关政府购买社会组织服务的法律制度完善相关政府购买社会组织服务的法律制度，客观上就要求明确政府购买社会组织服务的权利和义务。因此，一方面，政府官员要深入基层，搜集相关的信息，了解社会各阶层对公共服务的需求。以便在法律的制定内容中能够明确社会组织提供公共服务的范围、数量及购买方式。此外，政府购买社会组织服务还可以根据各地区对公共服务不同的需要，因地制宜，确定社会组织提供公共服务的具体内容。另一方面，各级政府购买社会组织服务要严格管理政府预算，明确政府购买社会组织服务的项目，建立购买社会组织服务专项资金，确保资金的专款专用。同时，政府购买社会组织服务也应该采用公开、公平、公正的招标方式，防止政府官员的寻租行为。

(三)建立有效的政府购买社会组织服务的评估体系和监督体制建立有效的政府购买社会组织服务评估体系是保障社会组织提供高质量的公共服务的重要的方式［5］。从评估主体上看，由于政府购买社会组织服务评估主体比较单一，主要是政府机关人员，容易造成以权谋私行为。因此在评估主体上要引入第三方评估，引入一些专家学者和社会民众的意见，确保评估结果的公正合理。在评估和监督的标准上，确定统一的政府购买社会组织服务的标准，包括提供公共组织服务的种类、范围等。在评估和监督的方式上，要注重公开化和透明化，政府要深入基层，多方了解政府购买社会组织服务的开展过程，以保证评估结果的客观公正。

(四)加强社会组织的培育强有力的社会组织是政府购买高质量公共服务的重要保障，目前我国社会组织力量还很薄弱，因此要不断加强社会组织的培育。一方面政府要转变传统的观念，社会组织参与公共服务的提供对社会公共治理具有很大的促进作用，使得政府多角度多方位为社会服务，要明确社会组织的地位［6］。同时要不断加大对社会组织资金投入的力度，鼓励社会力量积极捐赠，拓宽资金的来源渠道。政府可以在税收方面给予社会组织一定优惠，提高社会组织提供公共服务的物质基础。另一方面，要对社会组织工作人员进行岗前培训，增强专业知识，培养其社会责任感和道德感，更好的为社会组织提供服务，提供高质量的公共服务。

作者：韩文文单位：山东财经大学财政税务学院