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我国疫苗接种致害国家责任问题研究

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《公民与法杂志》2016年第11期

内容摘要:

疫苗接种是目前为止人类预防和控制传染病的最便捷、最有效的手段。但是疫苗接种并非绝对安全,其包含着人类不可预知的风险。当风险一旦发生将会给受种者及其家庭带来难以弥补的伤害。因此,需要国家对因接种疫苗导致的人身伤害承担相应责任。而长期以来我国在相关领域理论和实践层面都存在严重不足,因此需要对我国疫苗接种致害国家责任的现状及存在问题进行深入研究,分析我国疫苗接种致害国家责任的理论基础,并为其重构提出合理化建议。

关键词:

疫苗接种;损害;国家责任

一、问题的提出

疫苗接种是目前为止人类预防和控制传染病的最便捷、最有效的手段。根据世界卫生组织的统计和估算,疫苗接种每年可以避免全球约200万至300万人死亡。但不容忽视是,疫苗在预防和控制传染病的同时,也因其自身无法消除的副作用给人类带来巨大的风险。科学研究表明,疫苗并非绝对安全,即使疫苗质量合格,接种全过程符合相关规范要求,同样会产生接种的异常反应。我国将疫苗接种异常反应定义为“合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害,相关各方均无过错的药品不良反应”我国自2005年建立疑似预防接种异常反应信息管理系统(未包括港澳台地区)以来,每年疑似预防接种异常反应人数持续快速增长,自2010年起已突破百万(详见表1)。①现实的严峻性不得不引起我们的高度关注。虽然从整体上看因疫苗接种造成人身损害的后果是小概率事件,但是这样的小概率事件一旦发生将会给受害者及其家庭带来难以弥补的伤害。因此需要国家承担因疫苗接种致害产生的责任。接下来本文将对这一问题进行详细阐述。

二、我国疫苗接种致害国家责任现状及存在问题

我国疫苗接种致害的责任承担因接种疫苗性质的不同而有所区别。根据2005年颁布实施的《疫苗流通和预防接种管理条例》(以下简称《管理条例》),我国疫苗可分为两类。第一类疫苗是政府免费向公民提供,公民应当依照政府的规定受种的疫苗。具体而言,此类疫苗可分为1.国家免疫规划确定的疫苗;2.省、自治区、直辖市人民政府在执行国家免疫规划时增加的疫苗;3.县级以上人民政府或者其卫生主管部门组织的应急接种或者群体性预防接种所使用的疫苗。包括乙肝疫苗、卡介苗、脊髓灰质炎疫苗等。第二类疫苗为扩大疫苗,是指由公民自费并且自愿受种的其他疫苗。包括甲肝疫苗、流感疫苗等。我国公民因接种第一类疫苗导致人身伤害时由国家承担补偿责任,对此《管理条例》第46条第1款明确规定:“因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的,应当给予一次性补偿。”而对于我国公民因接种第二类疫苗遭受人身伤害时,《管理条例》第46条第2款仅规定由相关的疫苗生产企业承担对受种者的补偿责任。由此可见我国疫苗接种致害的国家责任仅存在于因接种第一类疫苗所遭受的损害,而对于接种第二类疫苗导致损害后国家不承担相应责任。这样的归责方式显然不够合理,其弊端主要有以下几点:

(一)国家承担责任仅限于接种第一类疫苗致害的情形,范围上过于狭窄

我国将接种第一类疫苗视为公民对国家和社会应尽的义务,并通过国家强制力保障疫苗接种工作的实施,如果公民违反规定将受到相应惩罚。因此我们可以将接种第一类疫苗视为一种国家行为,当受种者因接种该类疫苗导致人身伤害时获得相应的国家补偿便无可厚非。虽然就第二类疫苗来讲,公民可自主决定是否接种。当公民选择接种时与医疗机构之间形成的是一种民事法律关系,且该种民事法律关系“是民法伴随医疗行为调整医患双方人身关系和财产关系的结果,是医患双方间的人身关系和财产关系与民事法律形式相结合的产物,本质上是受民法强制保护的民事关系”。②但是这并不能免除相应的国家责任。如果国家在该类疫苗的监管环节存在问题时必须承担相应的责任,而不是像目前该类疫苗的致害责任仅由疫苗生产企业承担。

(二)国家责任仅限于补偿形式,未规定国家赔偿责任

《管理条例》仅规定我国公民因接种第一类疫苗导致人身伤害时由国家承担补偿责任,但并未引入国家赔偿责任。理论上认为国家责任制度由国家补偿制度和国家赔偿制度组成。尤其是在疫苗接种领域,基于接种行为违法的国家赔偿责任和基于损害结果发生的国家补偿责任可能会同时存在,缺少任何一个都不利于当事人获得完整的救济。③然而当国家在预防接种工作中因为自身违法违规造成受种者人身伤害时,现有的补偿责任显然不足以弥补受种者因此遭受的损失。为了更好的弥补受种者所遭受的损失同时督促国家履行相关职能,笔者建议在疫苗接种致害时同时引入国家赔偿责任。

(三)疫苗接种致害补偿标准低且地区差异较大

《管理条例》第46条第2款规定:“因接种第一类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的,补偿费用由省、自治区、直辖市人民政府财政部门在预防接种工作经费中安排。”由于目前我国各地预防接种工作经费普遍有限,完成正常的预防接种工作尚且紧张,再承当相应的补偿责任将使原本有限的经费更加捉襟见肘,不但无法提高补偿标准弥补受种者损失而且会影响当地本年度正常的预防接种工作。又由于《管理条例》第46条第3款规定:“预防接种异常反应具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定,”因此各地区的补偿标准存在较大差别。不仅表现在各地补偿范围不统一,还表现在各地补偿金数额差别巨大,这样严重影响了补偿公平的实现。

三、我国疫苗接种致害国家责任理论基础

通过对相关学说以及我国行政法一般理论的分析我们可以判断我国疫苗接种致害中的国家责任性质上属于行政补偿。

(一)特别牺牲说

该学说起源于德国。19世纪末,德国著名公法学者奥托•迈耶提出了特别牺牲理论。奥托•迈耶认为,随着社会经济的不断发展,国家公共职能也随之扩大,因此国家侵犯公民利益的现象时有发生。当国家为了公共利益的需要而不得不侵犯公民利益时公民有义务承受由此带来的各种负面影响。但是公民所受的损害具有公益性,应当由全体社会成员共同分担。因此国家应给予这部分人以适当补偿用以弥补其为了公共利益所遭受的损失。奥托•迈耶还认为,任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制,当财产的征用或限制超出这些内在限制时,即产生补偿问题。也就是说,对行使所有权的内在的社会的限制是所有公民都平等地承受的一定负担,不需要补偿。然而,当这种负担落到某个个别公民头上,它即变成了一种特殊的牺牲,就必须进行补偿。④例如国家推行疫苗接种是为了预防和控制传染病,但是对于因接种疫苗造成的人身伤害国家必须给予一定的经济补偿。因为受种者接种疫苗是为了整个社会的利益考量,对此受害人作出了特别牺牲,根据特别牺牲理论应当获得相应补偿。

(二)公共负担平等说

公共负担平等说起源于法国。该学说认为,在民主、法治社会中每个公民都应当平等地享受权利、平等地分担社会负担。国家在任何情况下都应当平等地为全体公民设定义务。当社会上一部分人或个别人因为国家行为而承担重于其他人的义务时,国家应设法平衡。因为国家行为的实施目的是为了公共利益,受益者是全体社会成员,由此产生的成本应当有整个社会分摊,当部分受害人承担了社会全体成员的负担时,国家应对这部分人所遭受的损失予以适当补偿以实现社会公平。疫苗接种致害的国家补偿责任正是来源于公共负担平等说。国家出于预防和控制传染病的目的强制要求社会成员接种规定的疫苗,通过预防和控制传染病受益的是整个国家的全体公民。当部分受种者因为接种疫苗导致人身伤害时,国家应对这部分人遭受的损失予以适当补偿,这体现了公共负担平等说的精神。

(三)我国行政法一般理论

我国行政法一般理论认为,一行为若在性质上属于行政补偿必须具备以下三个构成要件。首先,该行为必须是由行政主体实施。理论上讲,一个行政行为要想产生法律效果,不仅在内容上、程序上必须符合法律要求,而且行为主体必须同样适格。我国《传染病防治法》将传染病防治工作的实施主体分为三类:各级政府卫生行政部门、各级各类卫生防疫机构以及各级各类医疗保健机构。依据行政法学的一般原理,各级卫生行政部门作为同级人民政府的工作部门,属于国家机关,当然具有行政主体资格;各级卫生防疫机构作为法律、法规授权的组织,同样具有行政主体的法律地位。各级各类医疗保健机构(主要指医院)则属于行政法上的受委托组织,虽然不具有行政法上的主体资格,但它作为计划免疫工作的实施者,是基于法律、法规的规定并接受政府卫生行政部门的委托,在委托的范围内行使职权。因此,各级政府卫生行政部门、各级各类卫生防疫机构以及各级各类医疗保健机构均是引起行政补偿责任的适格主体。其次,该行为必须是行政主体实施的合法行政行为。《管理条例》第40条对预防接种异常反应这一概念作出了准确定义,因此在出现疫苗接种致害的情况下不存在赔偿问题,对受种人因此遭受的损失应给予适当补偿。再次,疫苗接种是政府履行社会公共服务职能为公民提供公共卫生服务的表现,国家基于医疗行为的特殊性以及对公民生命健康的考量,在法律上赋予相关机构以强制接种的权力并对公民课以相应的义务,此即公权力的行使。因此在我国因接种疫苗导致人身损害的责任属于行政补偿。

四、我国疫苗接种致害国家责任的重构

(一)拓展疫苗接种致害国家责任范围

目前我国疫苗接种致害的国家责任仅包括因接种第一类疫苗所造成的人身伤害,未来我国有必要将接种第二类疫苗所造成的人身伤害纳入到国家责任的范畴。第一类疫苗接种致害的国家责任很容易理解,由于我国相关法律法规对接种该类疫苗有强制性规定,因此,该类疫苗接种作为传染病防治的重要手段已经被完全置于国家的管理之下。疫苗接种不仅是相关机构医务工作人员依据法律法规的授权对特定对象实施的一种职务行为,而且是政府履行公共卫生职能为公民提供公共卫生服务的表现,更是国家意志的体现。有学者认为接种第一类疫苗所形成的法律关系在性质属于政府行为,所形成的法律关系是一种行政法律关系。⑤接种第二类疫苗虽然是我国公民的个人行为,但是由于疫苗接种有着极强的专业性,普通公民由于受自身知识水平的限制根本无法对疫苗接种必要性、自身所需接种的疫苗种类以及适合接种的体质特征等相关专业知识作出准确把握,以至于在选择接种时往往存在着盲目性,容易因为接种疫苗而造成人身伤害。而国家基于信息独占性优势相对于民众自然具有较强的判断力,国家能通过其拥有的专业能力、知识和信息,对风险领域中的错误、损害、因果关系等作出专业评估。⑥国家应充分利用其在医学领域的专业知识引导公民在接种疫苗时作出正确选择,而当国家怠于履行这种义务时便应当承担相应责任。因此我们可以将接种第二类疫苗时的国家责任限定在国家怠于履行信息发布等告知义务的情况下。这种国家责任应当属于补充责任,即公民在接种第二类疫苗导致人身伤害时仍应当首先向疫苗生产企业或接种单位追究其侵权损害责任,当国家存在可归责的事由时再由国家承担与其过错相应的补充责任。这样不仅对国家履行公共服务职能起到了督促作用而且可以在损害发生时适当提高补偿标准以弥补受种者所遭受到损失。

(二)在国家责任中引入国家赔偿责任,补充现有的国家补偿责任

虽然《管理条例》规定我国目前的疫苗接种致害国家责任属于补偿责任,但是这样的规定不利于疫苗接种致害国家责任的构建,应当在现有的国家责任中引入国家赔偿责任。我国可以借鉴日本在相关领域的经验,规定国家在疫苗接种前应当履行相应的告知义务,这类义务以受种者可以做出正确判断为限。如果国家怠于履行该义务或者履行义务不适当则应当承担违反规定义务的赔偿责任,此时受种者可以依据《国家赔偿法》向相关部门追究责任。这样将国家补偿责任和国家赔偿责任并列,当受种者因接种疫苗致害时国家承担补偿责任,当国家违反告知义务时受种者可以向相关部门请求损害赔偿。国家补偿责任作为普通责任适用于一般情形,国家赔偿责任则适用于国家存在过错的特殊情形,显然这样规定较现有规定而言更加具体,对受种者权益的保障也更充分。

(三)适度提高疫苗接种致害的补偿标准并减小各地差异

不同于因行政机关损害公民财产权而给予的行政补偿,由于疫苗接种致害侵犯的是公民的生命健康权,而这一损害将给受种者及其家庭带来难以弥补的伤害,因此国家在给予这部分人补偿时应当适当提高标准,从而更好地实现补偿公平。笔者建议我国应当改变现有的补偿资金来源于疫苗接种工作经费的做法,借鉴美国和台湾地区实行的疫苗伤害救济基金制度,拓展筹措资金的渠道以提高补偿标准。国家依法设立疫苗伤害救济基金会,管理和运作基金,负责支付受种者所受损失。该基金会基金一方面来自预防接种工作经费,另一方面从疫苗生产企业该年度疫苗销售金额中提取的适当比例,此外还可以来自社会各界的捐款。只有保证基金会有充足的资金才能提高受害者的补偿标准,从而更好地实现补偿公平。由于现阶段我国不同地区经济发展不平衡,各省份财政能力差异较大,因此我们应允许一定程度的补偿差额的存在。但是目前补偿费用差异过大并非仅由各省份经济发展水平决定,更重要的是由不同的测算方法决定。⑦例如《四川省预防接种异常反应补偿办法》规定受种者因疫苗接种致害仅支付一次性经济补偿。而《北京市预防接种异常反应补偿办法(试行)》中,补偿金额则覆盖了医疗费、误工费、护理费等相关费用。当受种者死亡时还包括死亡补偿金、丧葬费、尸检费用等。上海市的标准在此基础上甚至包括交通费、鉴定费等。因此我们有必要在补偿费用的原则性问题上进行统一规定。笔者建议各省份补偿标准应在支付一次性经济补偿的基础上增加医疗费、误工费、护理费等相关费用的补偿,具体补偿范围和补偿标准允许各省份根据本地区社会经济发展水平进行规定,在无法保证补偿数额均等的情况下通过规定相同或相似的补偿范围一定程度上实现补偿公平。此外国家应当根据本年度国民经济发展水平制定出一个补偿数额参考标准,允许各地区根据实际情况在此标准的基础上适当调整,但是调整幅度不应超过一定限度。此外该标准应该根据国民经济的发展每年适度提高以充分补偿受种人所遭受的损失。

五、结语

虽然我国已经建立起较为完善的预防接种体系,但是与之相配套的科学合理的疫苗接种损害救济制度尚未建立。只有真正理顺疫苗接种致害时的国家责任,建立起符合我国国情的疫苗接种损害救济制度,才能将公民因疫苗接种所遭受的损失降低到最小,才能更好地发挥疫苗在预防和控制传染病方面的积极作用。

作者:樊裕 单位:郑州大学法学院

公民与法杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次