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外交政策与实用主义探析

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《国际研究参考杂志》2016年第10期

引言

2016年上半年,土耳其外交政策逐渐出现调整迹象。执政的正义与发展党(简称正发党)有意与地区国家化解矛盾、缓和关系,弱化激进的意识形态主张,意图重回实用主义轨道。这是正发党检视近两年来种种外交失败后所作的战术调整,同时兼具深刻的国内政治背景。但是,土耳其外交政策的战略指导思想并未发生根本变化,其未来仍不免将经历一段动荡调整期。

一、外交政策“U型”转向

当代土耳其以凯末尔主义立国,1923年10月建国以来一直奉行亲西方的外交政策。冷战期间,土更因其重要战略地位成为美欧的亲密盟友,先后加入欧洲经济合作组织、欧洲委员会和北大西洋公约组织(简称北约组织),是北约组织中唯一的穆斯林国家,并于1999年成为欧盟候选国。2002年,温和的伊斯兰保守派政党正发党上台后,开始重新审视土耳其与中东国家、俄罗斯以及东亚地区国家的关系,逐渐与西方国家拉开距离,土外交政策出现“东向回调”趋势。曾历任土耳其外交事务顾问、外交部长和政府总理的艾哈迈德•达武特奥卢是正发党新外交的总设计师。他提出了“战略纵深”理念,认为土耳其在地理上处于欧亚大陆核心位置,兼具厚重广阔的帝国历史,有能力且有责任成为国际政治中的“中心国家”和“积极贡献者”,因此应突破“安于一隅”的国家定位,主动参与解决地区冲突,积极维护国际和平与安全,①努力扩大在中东和邻近地区的影响力,重视以往被忽视的亚洲、非洲等地区,实现平衡外交。②具体而言,一方面,土要继续保持与美国等西方国家的友好同盟关系,在此前提下大力发展与俄罗斯及中亚诸国、中国、印度等东方国家的关系;③另一方面,土要充分利用土耳其优越的地理位置和强大的经济实力,借助共同的宗教、文化基础,强化与地区国家的关系,④尤其是与穆斯林和突厥语国家的关系。在这一战略思路指导下,正发党政府提出了“与邻国零问题”的外交目标,主动与周边国家缓和关系,避免在与邻国的冲突中损耗实力,并积极介入地区问题。2004年,土叙(叙利亚)关系改善,两国开辟了高层战略合作渠道,随后又签订双边自贸协议;与伊朗的能源、经济合作项目增加,2008年土伊签署安全备忘录,共同打击库尔德分离主义势力,在伊核问题上土给予伊足够的支持,不惜公开反对美国制裁伊朗,⑤并一度在美伊之间扮演调解人的角色;调整在巴以冲突中的立场,明确支持巴勒斯坦独立建国、承认哈马斯的合法地位,改善了其在阿拉伯世界的形象;积极拓展与伊拉克中央政府的友好关系,同时谨慎地增加与伊北部库尔德自治区的贸易往来,而不涉入其内部纷争。此外,土政府还开始着手解决塞浦路斯问题,并提出与亚美尼亚关系正常化的“路线图”,同时与俄罗斯发展为“亲密的朋友”。虽然这一时期土政府与西方国家在一些具体问题上存在分歧,土以(以色列)关系破裂也使美国大为不悦,①但土耳其外交政策整体上并没有脱离亲西方的轨道,力争加入欧盟和保持美国战略盟友身份这两个战略基轴没有动摇,只是强调要谋求多维度、全方位的平衡外交,以更好维护国家利益。②正发党推行“与邻国零问题”外交政策实质是采用不受价值观影响的实用主义原则,集中关注现实的经济与安全利益,搁置或绕开争议,追求合作最大化。该政策取得了较为明显的成效,土耳其与地区国家的贸易出现爆发式增长,地缘安全环境得到大幅改善,外资纷纷涌入。新外交政策成为助推土耳其“黄金十年”高速发展的重要力量。2011年中东地区“阿拉伯之春”爆发后,正发党的外交政策逐渐转向激进。一方面是因为中东剧变破坏了旧的地缘政治格局,土耳其被迫作出反应;另一方面则是因为时任总理埃尔多安野心膨胀,意欲借机主导地区事务,扩大土耳其的地区影响力。在埃看来,“阿拉伯之春”是中东各国民众推翻独裁统治、争取民主自由的斗争,“民主革命”后上位的中东国家新政权必将探索建立世俗化、民主化和现代化的国家,土作为伊斯兰社会与西方民主制度“完美结合的样板”,应充当地区发展的榜样和引领者;埃及等中东传统大国的力量因政局动荡而受损,土在地区政治中的地位凸显,不能无所作为,而应抓住有利时机扩大影响,“促成该地区历史性的转变”,引导中东国家可能出现的新政权成为土可靠伙伴。出于以上考虑,正发党政府在埃及支持穆斯林兄弟会(简称穆兄会),把穆尔西视为“亲密盟友”,指责现任塞西政府施行暴政、屠杀平民,致使两国相互召回大使并降低外交关系等级;同时其它还因支持穆兄会问题开罪沙特、卡塔尔等海湾国家;在叙利亚,土耳其向叙反对派武装提供资金和武器,支持其推翻巴沙尔政权,与叙处于实际交战状态,并因此扩大了与支持巴沙尔政权的伊朗的分歧;2015年9月俄罗斯介入叙利亚局势后,土反应强烈,多次威胁动用北约集体防卫条款,并于11月在土叙边境击落俄罗斯战机,招致俄单方面经济制裁。③至此,土耳其与几乎所有邻国和地区国家关系都呈现出矛盾激化的趋势,“与邻国零问题”外交异化为“零邻国无问题”外交的窘局。④同时,由于土深度介入地区事务,且与美欧等立场不尽相同,双方矛盾分歧也层出不穷。在叙利亚危机和打击“伊斯兰国”过程中,土消极合作,漫天要价,提出设立禁飞区、限制库尔德武装等多重条件,一度拒绝向美军和北约部队开放空军基地,导致土美关系遇冷;在欧洲难民问题上,土趁火打劫,狮子大开口,意图借土欧难民协议打包解决土公民入欧免签和入盟谈判关键条款等问题,并索要累计60亿欧元巨额援助款,⑤此后更是多次宣称“不履行难民协议”,威胁欧盟,⑥逼迫欧盟在诸多问题上让步,从而引起欧洲国家强烈不满。正发党政府精心设计的“东西平衡”的外交演变为双向受阻,被讥笑为“不是东西”,只能自诩“宝贵孤独”。有学者评论称,土政府外交全面失败的根源在于正发党放弃了实用主义原则,代之以激进的政治伊斯兰意识形态驱动,⑦这违背了土耳其的现实国情。2016年上半年,土耳其外交政策再现调整迹象,逐渐向实用主义回归。年初,埃尔多安低调访问沙特,与沙特国王萨勒曼协商组建高层战略合作委员会;随后,土耳其与阿拉伯联合酋长国(简称阿联酋)关系恢复正常;3月,土伊(伊朗)关系缓和,双方表示将进一步扩大贸易往来,并绕开了在叙利亚问题上的分歧;5月初,土总理达武特奥卢因与总统埃尔多安权斗失利而被迫辞职,成为土耳其外交失败的替罪羊,新总理耶尔德勒姆上台后即表达了调整对外关系的意愿。①6月底,土耳其与以色列正式达成和解协议,实现了双边关系正常化;同时,埃尔多安主动向俄罗斯示好,就击落俄战机事件向俄道歉,普京予以积极回应,宣布将逐步解除对土经济制裁,重启双方关系。7月15日,土发生未遂军事政变,埃随后发起政治大清洗,致使土美、土欧关系遭受新一轮冲击。但是,军事政变并未改变正发党外交政策转向的大趋势。尽管土政府怀疑美国暗中支持政变,土美在引渡“政变策划者”居伦的问题上也难以达成一致,但土总统、总理都多次公开强调美国是土耳其的战略伙伴而非敌人,尽力安抚国内民众的反美情绪,以减少对土美关系带来更大冲击。除了表达缓和土美关系的意愿外,土总理耶尔德勒姆还表示将尽快修复土耳其与埃及的关系,②甚至暗示有可能“与叙利亚关系正常化”。③正发党政府外交政策转向的幅度之大、速度之快出人意料,也重新点燃了国际社会对土耳其作为地区“稳定极”的期望,被视为中东乱局中“为数不多的积极变化”。④研究者普遍认为,在饱尝对外政策失败的惨痛教训及多方“突围”无果之后,正发党不得不放弃激进的、带有意识形态冲动的外交诉求,回到实用主义与理性务实的立场,以避免土耳其在地区冲突的漩涡中越陷越深。

二、背景及动因

2013年以来,土耳其政治、经济、安全形势全面恶化,国际形象一落千丈,外交陷入孤立困境,社会不满情绪滋生,正发党执政压力增大。在国内政经改革空间有限的情况下,土政府亟需调整外交政策,创造宽松有利的外部环境。经济下行压力是促成正发党外交政策转向的首要因素。作为中东地区的非资源型国家,土耳其经济的主要驱动力来自贸易投资和旅游业。其中,旅游收入占国内生产总值的6.2%,吸纳了8%的就业人口。土与地区国家相继交恶,并受到叙利亚危机外溢影响,造成投资者信心低迷,外部资本流入不稳定,中东地区出口市场萎缩,赴土旅游人数大幅下降,由此土经济受到严重冲击。英国经济情报所数据显示,2016年土耳其GPD增长率仅能勉强达到3.1%,预计未来3~5年经常账目赤字将继续扩大,外资流入量突然减少将是经济增长的首要风险;⑤对阿拉伯世界的出口总量呈持续下降趋势,2015年减少了11%,2016年前4个月同比下降了17%;⑥旅游业遭遇20年来最严重衰退,伊斯坦布尔和安塔利亚等传统旅游圣地的酒店入住率屡创历史新低,在20%~40%之间震荡徘徊。土击落俄罗斯战机、遭俄单方面制裁后,经济形势进一步恶化,“土耳其流”天然气管线、阿库尤核电站等大型能源合作项目陷于停顿,对俄出口总量锐减60%,赴土旅游的俄罗斯游客人数减少约400万,减幅达90%以上,⑦土在俄投资和经商人员也受到不同程度影响。土经济持续恶化不仅造成就业形势更加严峻,而且动摇了正发党的选民基础,削弱了其执政合法性,成为埃尔多安稳定国内局势亟需解决的根本问题。虽然从长远看,提振经济归根结底要靠结构性改革的稳步推进与欧洲市场的重新繁荣,但是从短期看,改善与地区国家和主要大国关系则能收到立竿见影的效果,是土经济增长的一支“强心针”。7月初,土俄关系甫一启动,土耳其便迎来了首批俄罗斯游客,土对俄出口农产品的限制也随即取消。①按照土官方计划,土依次改善与俄罗斯、伊朗、伊拉克、埃及、叙利亚等国的关系,能够为土带来至少360亿美元的直接经济效益。②内外安全形势恶化迫使正发党寻求反恐合作者。叙利亚危机爆发以来,土耳其作为中东地区为数不多的“安全岛”的地位逐渐丧失。一是国内民族冲突加剧,土政府与库尔德工人党(简称库工党)之间爆发新一轮暴力冲突。虽然正发党于2013年启动了针对库尔德人的民族和解进程,但以库工党为代表的库尔德分离主义武装组织始终是其心腹大患。土最初在国际反恐和打击“伊斯兰国”问题上态度消极,也是意图借极端组织消耗巴沙尔政权和库尔德武装的有生力量。随着叙利亚战事发展,与库工党关系密切的叙利亚库尔德武装日益壮大,其控制区逼近土边境,并得到美、俄、欧等大国援助。土政府担心边境地区最终出现一个事实独立或是自治的“大库尔德斯坦”,于是被迫改变策略。2015年7月,土撕毁此前与库工党达成的停火协议,以反恐为借口,大规模清剿库工党及其支持者,并频频越境空袭伊、叙境内的库工党营地。库工党随即在土全境展开报复,集中袭击土军警、政府等目标,双方冲突不断升级。二是叙利亚危机外溢,暴恐活动由土边境地区向土西部大城市渗透。由于正发党一度执行宽松的边界政策,土叙边境曾是国际“圣战”分子进入叙利亚、伊拉克的中转站,极端组织甚至在土东部地区成功建起秘密联络点。③2014年以来,在国际社会的压力下,土政府加强了边境管控,切断了武器、资金的非法流通渠道,先后阻止来自90多个国家的万余名暴恐嫌疑分子入境,遣返70多个国家的1000余人,使赴伊、叙参加“伊斯兰国”的武装分子数量由每月1500人~2000人锐减至目前的200人左右。④2015年7月起,土政府调整立场,积极参与国际反恐行动,多措并举加大打击“伊斯兰国”力度,并向北约开放了因吉尔里克空军基地,招致极端组织不满,这些组织频繁在土境内制造暴恐袭击。据不完全统计,仅过去两年土耳其就发生了至少17起爆炸事件,造成300多人死亡。在此情势下,正发党迫切需要稳定安全形势,消除社会恐慌情绪,在打击“伊斯兰国”与防范报复性恐袭、扩大反恐合作与打击库尔德武装之间寻求平衡。为此,土政府着手调整外交政策,修复与相关国家关系、消除敌意等:一方面,与美、俄、北约组织以及地区国家展开情报共享,提高预警能力,必要时协同作战,拓宽行动空间;另一方面,在库尔德问题上争取国际支持,至少要与利益相关国达成默契,力阻库尔德人独立建国。正如土总理耶尔德勒姆所言,土耳其面对内外强敌“需要更多朋友”。⑤土国内政治极化现象加剧,埃尔多安意图通过打开外交局面增加集权的合法性。埃曾连续11年担任正发党主席和土政府总理,权倾一时;2014年8月,他结束第二任总理任期,转任国家总统并加快了修宪步伐,谋求将议会制改为总统制,变总统为权力核心,巩固个人政治地位。为此,埃尔多安广泛打击异己,与昔日盟友、伊斯兰社会运动领袖居伦反目成仇;加强社会管控,限制言论自由,随意处罚、关停反对派媒体,拘捕大量批评政府的记者和青年学生;煽动民族矛盾,为争取土民族主义者选票不惜中止库尔德和平进程,与库工党重开战火;操纵选举,取消国会议员豁免权,不断削弱反对派政党在议会中的实力,强化正发党一党独大局面。时值土内忧外患之际,埃尔多安的高压统治和集权措施,加速了社会分化。一方面,埃尔多安的支持者力挺正发党政府,寄望其强硬政策能够带领土耳其度过艰难时期,重回高速发展轨道;另一方面,居伦运动、穆斯林商界精英、亲库尔德政党、自由派分子、世俗主义者与军方对埃尔多安的不满情绪日增。亲埃力量虽然占据优势,但与反对者的对立态势不可调和,其政治妥协的空间消失殆尽,“7•15”未遂军事政变就是一系列矛盾激化的结果。埃尔多安借搜捕叛乱者为由,大肆清洗居伦分子和反对力量,权力得到进一步巩固,地位已无人能挑战。但是,国际社会尤其是美欧对埃氏的执政风格颇有微词。一是担心埃尔多安及其掌控的正发党最终会带领土耳其偏离世俗主义和政教分离的道路;二是指责埃压制言论自由、践踏人权,背叛和“侵蚀”了民主制度,①并以此为借口在土耳其加入欧盟和其他区域合作组织问题上向正发党政府施加压力。一些欧美媒体更是直接称呼他为“土耳其的新苏丹”。地区邻国也把土外交失败视为埃尔多安权欲熏心、野心膨胀的恶果。埃在极力摆平国内局势的同时,急需修复与外部国家、组织的关系,为未来继续掌控权力创造宽松环境,也为正发党政府在国际社会中寻找支持者以及可靠盟友。此外,调整外交政策、降低土耳其与地区国家间的紧张关系也符合土反对党的利益,有助于正发党与反对党派扩大政策共识。

三、前景及影响

国际社会对土耳其此次外交政策调整抱有较高期待,希望土在持续发酵的中东乱局中从“麻烦制造者”变成合作者和建设性伙伴。虽然与正发党执政的前10年相比,目前土耳其受内外因素影响,进入全面震荡调整的不稳定阶段,但与中东其他国家相比,仍然是地区稳定的堡垒和经济增长的支柱;土是北约组织重要成员,是欧美的“东侧防线”,也是地理上防范中东动荡局势向欧洲蔓延的缓冲带,对西方国家的安全与繁荣至关重要;土连接欧、亚、非多方市场,与欧盟签有关税协定,是美国通往伊斯兰世界的桥头堡之一,同时还是中东、中亚地区油气资源进入欧洲大陆的锁咽要道。无论从哪种角度出发,土恢复务实、友好、灵活的对外政策,都能在一定程度上避免地区危机进一步复杂化。尤其美、俄、伊朗等在叙利亚问题上介入较深的国家,还在谨慎评估正发党政府调整对叙政策的可能性、方向和时机,把土外交转向视为打破当前叙利亚和谈僵局的一线希望。但也有较为悲观的看法,认为正发党政府并不能通过简单的外交调整来摆脱内外困境,重拾实用主义外交也无法消除土耳其不稳定的根源。

一是因为土政府在地区冲突中涉入过深,已陷入进退维谷的尴尬境地。尤其在叙利亚问题上,埃尔多安曾强烈指责巴沙尔挑起了叙内战、为“伊斯兰国”扩张提供了罪恶土壤,并放纵库尔德武装发展壮大,他坚持把推翻巴沙尔政权作为政治解决叙危机的前提条件。②这一立场得到了沙特等逊尼派国家的支持,并且沙特等国在叙问题上与土结成实质性同盟。土未来若松动在叙利亚等问题上的立场,不仅要费心平衡对美、对俄关系,更要避免触怒海湾国家,以免陷入新的外交孤立。

二是因为中东政治格局在短短几年内发生急剧变化,就当前教派冲突和地区分裂对立的程度看,土外交上中立、平衡的空间越来越小,此前土耳其“与邻国零问题”外交的目标已不可能实现。正发党执政之初曾强调自由贸易、文化交流,不涉入党派或教派斗争,这些原则构成了土务实外交的精髓。但是,目前土外部环境已经完全改变。加之,近年来土耳其的伊斯兰身份愈加凸显,逊尼派地区大国的定位越来越清晰,其外交政策恐无法摆脱意识形态的影响,正发党政府也很难在地区冲突中轻松地抽身。

三是“U型转向”只能被视为土外交政策的战术性调整,而非根本性战略转变。大体而言,土外交政策是其国内政局发展的反映:当世俗主义者掌握权力时,执行全面亲西方的政策,坚定倒向美欧;而带有温和伊斯兰倾向的政党上位后,开始在对外关系中强调土耳其的地区性,寻求平衡外交;当国家政策路线集中于经济发展和社会改革时,对外关系表现得相对温和、进取,以维护土现实利益为基准线;当国内政治中党派斗争和意识形态对抗占据主流时,外交政策就会转向激进、敏感,充满敌意。①目前,正发党政府虽然经历了明显的外交失败,但埃尔多安并未放弃扩大地区影响力的意愿,更不会停下修宪改制的步伐,仍将继续在国内推行舆论管控、打压反对党、打击库尔德武装、为社会伊斯兰化松绑等既定政策。在此前提下,土外交政策战略转型的时机还未真正出现。虽然土外交政策调整的效果仍待观察,但其“东向”趋势已难改变,且“7•15”未遂政变加速了这一进程。一方面,重新回归实用主义无助于弥合土耳其与西方国家之间的裂痕,正发党政府与美欧等传统盟友的互信基础正在减弱。虽然土官方多次声明美欧仍是土战略伙伴,但双方近两年来在叙利亚问题、难民危机上龃龉不断,土政变后西方国家又严厉指责埃尔多安借机实施“政治清洗”,②这些摩擦不仅源于双方间现实利益的不一致,更暴露出价值观的根本分歧。土政府及支持正发党的民众对西方国家的失望情绪累积,加入欧盟的热情熄灭;相应的,美欧也担心一个在意识形态上偏离西方国家、在政治实践上背离民主、在军事行动上不能协调一致的土耳其无法继续发挥盟友作用。另一方面,土俄关系快速升温,正发党政府在“东方”寻求新盟友的意图明显。土对俄除能源方面的高度依赖之外,还有许多政治诉求,既需要在遏制库尔德武装、确立实权总统制等问题上争取俄政府支持,也希望能与俄协调合作以推动叙利亚危机尽快解决。更重要的是,埃尔多安还试图借俄罗斯平衡与西方国家的关系,增加与西方国家对话的筹码。正发党外交政策“东向回调”的核心目的,是修正其此前极端亲西方的立场,增强土耳其外交的独立性、凸显其独特性,而非背离西方、断绝与西方世界的联系。若不能准确把握这一点,便无法准确理解正发党外交政策“回归”的原始起点。未来正发党政府的外交政策仍要在“东西之间”寻求新平衡,这是由正发党对土耳其国家的定位所决定的。在正发党这样一个温和伊斯兰政党的认知中,土耳其作为欧亚大陆的中心、穆斯林世界的强国、突厥世界的领头羊,不应依附于任何一个大国或大国集团,而应均衡发展多维度的对外关系,以契合土多重身份、满足其多样性的利益需求。尤其在经历过十年的黄金发展期之后,土耳其成为中东第一大、全球第16大经济体,被誉为继“金砖国家”之后最有潜力的新兴经济体,这进一步巩固了正发党的认知、刺激了其战略野心。同时,土耳其被裹挟在中东地区近几年来政治伊斯兰势力活跃的风潮中,国家的伊斯兰身份日益凸显,与地区国家在价值观上较前更接近,也为正发党的“战略纵深主义”提供了现实的土壤。虽然正发党的外交政策几度调整,但其战略指导思想并未改变,一直向着逐渐与西方拉开距离、积极“东向”“南下”的方向发展。然而,土外交中真正严重的问题或许正蕴藏其中。在正发党执政前的较长时期内,全面倒向西方的外交政策造成土耳其在经济和安全方面与欧盟、美国密不可分,双方利益盘根错节,互有战略需求,又能相互制衡,但土受实力因素影响处于下风。正发党执意推行平衡外交的风险在于:目前既无法依靠自己的力量实现外交“独立”,也没能在“东方”寻到与美欧势均力敌、能够平衡其影响力的新盟友;既要保持与美欧的传统战略同盟关系,维持既得利益,为长远发展考虑,又要承受与美欧拉开距离带来的外交压力。在新的均衡态势达成之前,土耳其对外关系仍要经历痛苦的探索和磨合,不排除新一轮震荡调整的可能。

作者:李亚男 单位:中国现代国际关系研究院

国际研究参考杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次