行政法的权利公平原则范文

一、权利公平原则的含义和依据

（一）宪法和法律依据我国宪法为权利公平原则提供了最高规范依据。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权。”这些规定是权利公平原则的宪法基础。具体到行政法上，其基本要求就是平等对待相对人，不歧视。行政机关实施行政行为，无论是抽象行为还是具体行政行为，无论是授予权益行为还是负担行政行为，无论是赋予某种资格的行为还是作出某种处罚的行为，都必须依法平等地对待任何人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不公平的待遇。行政许可法为权利公平原则提供了依据。2004年7月施行的《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”据此规定，许可权利的设定和实施必须坚持公平、公正原则的要求。其中第3款体现的是平等和不得歧视的理念。

（二）政策依据2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》将权利公平原则作为依法行政的重要内容，要求行政机关予以坚持：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”这是以政策的形式要求行政机关认真实施权利公平原则。综上，权利公平原则既有宪法基础，也有法律和政策依据。作为行政法一项原则，已经获得承认。

二、我国权利公平原则的现状和问题

考察我国立法发现，权利公平原则在立法和法律规范实施中有所体现，同时也存在有待改进和提升的地方。

（一）取得了一些成就我国一系列法规规章和规范性文件中体现了权利公平原则。主要体现如下。

1.实体性权利义务配置逐渐公平。如《行政许可法》一些条文突出体现了权利公平原则的精神。该法第15条第2款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”据此规定，“公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”实际上是行政相对人的许可权利问题，禁止地方性法规和规章不得设定应当由国家统一设定的这些许可，就是确保相对人在全国范围内的权利公平，避免地方立法基于地方保护主义的思维而人为制造权利不公平。而其第2项的规定更直接强调，地方性法规和规章不得通过行政许可的设定，对外地相对人设定不公平的权利。可见，《行政许可法》特别注重从立法层面遵守权利公平原则。可以说，这是从源头上重视权利公平原则的确认。

2.程序性权利义务配置逐渐公平。程序性权利公平原则也是权利公平的重要内容。我国一些法律有所体现，如《行政处罚法》设定了简易程序、一般程序和听证程序。听证事项针对的是影响相对人权益较重大的情形。《行政许可法》中也设置了听证程序。《行政强制法》除了设置一般程序性要求外，还针对不同的行政强制措施设置了有针对性的具体程序性要求。通过这些不同类型的程序，相对人的程序性权利能够获得更好的保护。

3.监督和救济制度逐渐公平。权利公平原则还体现在监督和救济制度上。以《行政许可法》为例，该法第63条规定：“行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。”这三个“不得”就是对行政主体行使权力的限制，只有这些要求得到遵守，相对人权利公平原则才能得以实现。该法第69条针对不同的行为者违法与否及违法的严重性，确立了不同的监督措施，体现了立法者区别对待和奖惩分明的价值取向，即在监督上的公平。救济制度上的权利公平原则还体现在具体救济制度中的规定。如行政复议中对申请人提供了充分的主张权利的机会。行政诉讼过程中，给原告提供了充分的主张权利的机会。此外，权利公平原则还要求行政复议机关、行政信访处理机关、法院要将权利公平原则作为审查具体行政行为或职务行为是否合法合理的标准和依据。

（二）存在的问题我国目前只有少数法律法规规定公平原则，还有不少法律没有明确将权利公平规定为一项原则，如《行政处罚法》、《立法法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等均没有将公平作为一项基本原则。还有不少法律法规规章中的权利配置明显不符合公平原则的要求。

1.实体权利配置不公平的现象比较突出。如我国《社会保险法》按照职业身份设定了不同主体不同类型的养老保险。第10条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。”“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”据此，《社会保险法》第10条分别规定各类群体的养老保险制度。它为三类主体确立了不同的处理方法，这为三类不同类型主体的保险权利制造不公平的差别对待提供了可能和机会。该法第20条第1款和第22条第1款都规定了，国家建立和完善新型农村（城镇居民）社会养老保险制度。从这些规定可以看出，立法者没有为职业养老保险分类制度设立任何限制性条件，似乎行政机关可以随意建立不受限制的职业分类的养老保险制度。立法者这种立法显然是不当的，因为它没有考虑到能力及需求照顾程度，而简单的职业分类养老保险不能反映被保险人负担保费的经济能力及需求保护的程度，有损社会保险互助共济功能，因此特定的职业类别与资源分配之间，不具有合理的关联性。我国企业职工、机关事业单位人员、农村居民养老保险三大类，在缴费比例、政府财政责任、养老金待遇等方面存在着明显的差距。这种差距在《社会保险法》中没有受到任何限制。体现出该法在权利公平方面存在着结构性缺陷。

2.程序权利配置不公平的现象仍然存在。我国至今没有制定《行政程序法》，法律在约束权力和保障权利方面均有不足。很多法律中没有任何程序性权利保障。如《教师法》第39条规定了教师的申诉权，但没有任何具体制度构造。

3.监督和救济权利缺乏公平精神。由于我国《行政复议法》、《行政诉讼法》等没有将权利公平原则明确确定为审查具体行政行为是否合法合理的标准，使得审查机关很难通过倒逼机制，迫使行政机关在行使权力时坚持权利公平原则。以行政诉讼救济制度来说，我国目前能够提起行政诉讼的主要是涉及财产类和人身权利受到行政机关侵犯的情况。公民依据宪法第34条的选举权和被选举权、第35条的政治权利和自由，第36条享有的宗教信仰自由受到行政机关的侵犯的，还不能纳入行政诉讼受理范围，无法获得任何的司法救济程序的保护。综上，权利公平原则尚未成为立法机关、行政机关和具体行政行为审查机关自觉遵守的规范，法律规定粗疏，行政机关不能严格依法办事，审查机关没有严格按照权利公平原则对具体行政行为进行审查，因此，实施权利公平原则的工作还处于起步阶段，消除不符合权力公平原则的任务还很艰巨。

三、落实权利公平原则的对策措施

针对前文所说存在的问题，此处提出以下几项对策性措施，以推动权利公平原则从抽象的规定转变为具体的规则，从文本规定转变为具体的实践行动，从拘束立法机关和行政机关，扩大到具体行政行为的审查范围。

（一）违宪或者违法审查予以解决我国宪法第5条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。如前所述，权利公平原则有扎实的宪法基础和依据，那么法律、行政法规和地方性法规应当符合此项基本原则的要求。如果不符合宪法这项要求，应当通过违宪或者违宪审查的方法予以处理。1958年全国人大常委会制定的《户口登记条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一条专门限制农村人户口迁往城市的制度设计，对农村人来说，明显不公平。按照宪法第62条规定，全国人大应当将其改变或者撤销。上海市人大常委会制定的地方性法规《上海市出租汽车管理条例》第11条规定：“出租汽车驾驶员必须具备下列条件：（一）有本市常住户籍……”这实际上是阻止外地人到上海城市出租车服务工作，这也是对就业权公平的限制或者阻止。上述这些违反权利公平原则的法律和法规本应早已废除或者修改，但至今还依然在实施中。只有通过建立可行的违宪审查或者违法审查机制，将这些违宪和违法的规定废除或者修改，权利配置上的公平性才能得到彰显。

（二）制定符合权利公平原则的法律规范、修改不符合权利公平原则的法律规范和政策1.制定符合权利公平原则的法律规范。将来制定《行政程序法》应当将此项原则明确规定在法律中，使之成为拘束行政权行使的重要原则，并将它扩展为拘束立法机关和司法机关的原则。在此方面，我国澳门地区提供了有益的立法经验。其《行政程序法典》第5条规定：“公共行政当局与私人发生关系时应遵循平等原则，不得因被管理者之血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰或意识形态、教育、经济状况、社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害、或剥夺其任何权利或免除其任何义务。”这里的平等原则与权利公平原则基本相当。在一些国家中，平等原则也被称之为“行政公平原则”。再如将来制定《社会救助法》、《基本医疗卫生服务法》等法律时，应当强调权利公平原则是行政机关必须遵守的原则。2.修改法律规范和政策。我国现行不少法律规范和政策还不能体现权利公平原则的精神，因此需要加以修改或者废除。如前述《社会保险法》中确立了职业性分类的养老保险制度，法律授予行政机关不受任何限制的实施权力，对这种不完全符合权利公平原则的类型化养老保险制度予以限制。将来修改时，应该将权利公平原则作为此项养老保险制度予以完善的重要标准。再如《行政复议法》和《行政诉讼法》中应当将包括权利公平在内的行政法原则作为审查具体行政行为的依据和违法情形，使得权利公平原则成为审查具体行政行为是否合理有效的标准和依据。

（三）细化行政复议和行政诉讼等操作规程实施权利公平原则行政复议和行政诉讼制度是监督行政权、救济公民权利的主渠道。行政复议机关和法院可以通过行政解释、司法解释等途径，建构操作性规程，将权利公平原则作为审查具体行政行为的重要依据和标准。

1.以权利公平原则作为行政复议机关审查具体行政行为的技术规范。《行政复议法》第28条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；……”。将“权利公平原则”导入上述条文的适用中，有以下几个方法：第一，将上述条文中第一项“依据正确”的依据解释为包括了“权利公平原则”等依据；其中的“程序合法”包括了有关程序性的适用是否符合程序性权利公平原则的要求；其中的“内容适当”包括了作出的具体行政行为是否符合权利公平原则的要求。第二，对上述条文第三项适用的几个条件进行解释，使之包含“权利公平原则”的要求：“主要事实不足”包含了涉及相对人权利事项的事实；“适用依据错误”包括是否适用了“权利公平原则”；“违反法定程序”包含了违反“程序性权利公平原则”的内容。“滥用职权”也包含违反权利公平原则的情形。滥用职权在客观方面的情形包括“行政机关所作出的决定违背一般人的理智，无正当理由违反惯例，违反平等适用原则，违反通常的比例法则，或违反一般公平观念的情形……”。建议国务院在《行政复议法实施条例》将上述内容规定其中，或者通过相关解释的形式表达出来。

2.以权利公平原则作为法院审查具体行政行为的诉讼技术规范。行政法基本原则既是法官进行法律解释活动的依据和基本标准，也是实现法律漏洞补充之工具。而行政法基本原则并非仅仅起宣示作用,而是具有法律效力的,法院在司法活动中可以也应当适用之。《行政诉讼法》第54条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（1）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（2）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：①主要证据不足的；②适用法律、法规错误的；③违反法定程序的；④超越职权的；⑤滥用职权的。……”建议最高人民法院通过司法解释或者批复的形式，将权利公平原则导入其中，作为审查具体行政行为是否合法有效的标准和依据。具体方法，可以适用前述行政复议审查的技术规范。在我国司法实践中，权利公平原则实际上已经作为行政法基本原则在具体案件得到适用。在邓州市城市公交有限责任公司与贾洪彬城市公共汽车运营行政许可纠纷上诉一案中，一审被告邓州市建设局在未报经政府审批授权、未进行相关法定程序、未进行清理整顿和上报批准的情况下，与尚未正式成立的上诉人邓州市城市公交有限责任公司签订了《出让合同》。二审法院认为：城市公共客运交通经营权是公共资源，其出让属于行政许可范畴，应当依法坚持公正、公开、公平的原则，依照法律法规及行政规章规定的形式和程序，而不能随意许可。一审被告邓州市建设局不经过任何法定的程序，将城市公共客运交通经营权以出让合同的方式出让给一家尚未依法成立的公司，违反了行政法的基本原则之公平原则，明显属于行政恣意。该案中，法院将“公平原则”作为行政法的基本原则适用在具体案件，用来审查具体行政行为是否合法有效。我国虽然不是一个判例法国家，但是法院在具体案件的判决中对其阐述和适用，对于公平原则在行政法领域的落实具有重大的意义。同时，作为行政法基本原则，即使当前尚未在所有成文法中明确作出规定，但这种对公平原则的运用，将会通过司法解释的方式融入到司法实践中去，对法院审判行为和具体行政行为都将产生重要的影响。

3.将权利公平原则作为行政申诉、行政信访等审查行政行为是否合法有效的依据和标准。行政申诉、行政信访也是我国相对人权利的重要方法。如《教师法》规定的行政申诉、《公务员法》规定的公务员行政申诉、《教育法》确立的学生行政申诉等。《信访条例》规定的行政信访等也是权利救济的重要方式。行政申诉和行政信访处理机关可以借鉴行政复议机关、法院处理案件的方式，将权利公平原则导入其中，对行政行为（行政申诉、行政信访审查的对象不同于行政复议和行政诉讼中的“具体行政行为”，行政申诉审查的公权行为中有一部分属于具体行政行为，有一部分属于内部行政行为；行政信访审查的对象是“职务行为”）是否合法合理进行审查。具体操作方法可参照前述行政复议、行政诉讼的技术规范。

作者：李玉单位：华东政法大学