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残疾人就业服务模式浅探

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《桂海论丛杂志》2016年第5期

摘要:

残疾人就业服务制度的完善对提高残疾人生活水平具有重要意义。当前,我国残疾人就业服务制度存在服务主体单一、服务方式不够灵活、服务效果不够理想等弊端。需要在协同的视角下,依托于目标明确、多主体融合、灵活性等原则,通过残联、社会组织、残疾人及其家庭、就业单位等方面的共同努力,实现以就业服务资源对接为基础的就业服务模式创新。

关键词:

协同;残疾人;就业服务;就业

保障机制残疾人是特殊的弱势群体,许多残疾人由于缺乏生活自理能力,难以融入社会。关心、爱护残疾人,提高残疾人的参与能力是社会主义社会义不容辞的责任,也是社会公平正义的具体体现。残疾人社会服务的提出,顺应了时代潮流的发展,可以说,残疾人社会服务是完善改革开放成果的重要体现。在诸多残疾人社会服务项目中,残疾人就业服务不仅能有效提高残疾人的生活水平,而且对提升残疾人的自理能力、变“消极性福利”为“积极性福利”[1]等方面都具有重要的意义。

一、理论述评

国外学者对残疾人就业服务的研究大致为三个方面:一是残疾人就业服务需求及就业服务特征研究。如韩国学者对首尔、仁川、光州等地不同类型残疾人就业服务需求的实地研究,对残疾人个人特征与就业条件的具体分析(Guansunjin,2008)[2]。二是残疾人就业服务现状及影响因素的研究。包括对残疾人就业数量、服务类型等的详细统计分析,对残疾人劳动力服务市场阻碍性因素的探究(WiltonR,2006)[3]。三是残疾人就业服务促进政策与残疾人相关法案研究。如对残疾人就业服务支持相关政策研究(MisawaC,2016)[4];以及通过对相关法案如《美国残疾人法案》的具体研究,促进政府与社会对残疾人由提供现金为主向创造与健全人享有同等机会为主的转变;鼓励雇主为残疾员工提供便利的工作(JulieL,2010)[5]。国内学者对残疾人就业服务的研究包括四个维度:一是以“问题意识”为导引,分析残疾人就业数量少、劳动关系不稳定、参保率低等问题(黄淑敏,2007)[6]。二是影响残疾人就业服务的因素分析,涉及对残疾人自身的身体状况、知识水平等内因(赖德胜等,2011)[7],以及对社会偏见、政府政策、企业岗位等外因的研究(许琳,2010)[8]。三是残疾人就业服务政策的比较研究,通过对发达国家残疾人就业服务支持政策的深入分析,总结可供我国借鉴的成功经验(吕学静,2012)[9]。四是残疾人就业服务的对策研究,涉及政府公共服务政策优化(郑功成,2008)[10],福利企业及社会组织规范发展(汤潇,2013)[11],社会扶残助残氛围形成的期待(李迎生等,2008)[12],以及对集中就业、分散就业、自谋职业等不同就业模式进行研究(程凯,2010)[13]。国内外学者的研究涉及面较广,也较为深入。但现有的研究大多以“个体视角”及“消极福利”而非以“整体视角”及“积极福利”来看待残疾人就业服务,影响了残疾人就业服务的有效推行。本研究正是针对上述问题,从“协同”的视角出发,创新残疾人的就业服务模式。协同是指“协同合作”之意,是通过协同而使得主体间相互作用、渗透、合作,进而形成诸多子系统,并在此基础上实现系统功能的强化,即“整体效益大于各独立组成部分综合的效益”[14]。协同理念最初适用于企业效能的提升,认为“多元化的战略可以创造诸多协同模式,在这种模式之下,企业的效能被无形的放大”[15]。20世纪末有关协同的研究多集中于交易活动的细节及由此对交易成本降低的探讨。目前,协同的研究主要涉及社会学、管理学、经济学等学科,受研究领域及视角的影响,不同学科对协同研究的出发点不尽相同。社会学关注于社会资本与协同之间的关系,认为随着社会资本积累扩大的影响,专业领域的边界会变得愈加模糊,这为协同合作的产生及发展提供了现实基础,当代社会大到社会治理,小到治理主体间的合作,都受协同思维的影响,多元合作的治理局面也日益形成;管理学对协同理论的认识会专注于组织结构的变化,随着组织变革的发展,传统的组织(如科层制)形式会随着横向主体的联系而愈加趋向扁平化甚至网络化[16]的方向发展,这种趋势与协同的发展是双向的,也是相互作用的;经济学对协同的研究则从成本角度来考虑,认为协作能较大程度的减少交易成本,同时会增加企业的绩效。由此可看出,协同的方式无论对个人、组织还是社会,都有诸多益处。总体上看,协同理论在社会服务领域表现出的特点集中于以下几方面:

(一)网络化

毋庸置疑,协同需要多元主体的共同参与,也需要资源的优化组合。在此条件下,通过主体间的协同,形成最佳的服务资源(社会资源、市场资源,有形资源、无形资源,等等)供给方式。网络化并不意味着权力的分散,恰恰相反,网络化需要一个相对权威的主体在资源调动、分配、整合等方面发挥主导作用,形成固化的网络管理格局。以社会治理为例,在小政府、大社会的治理背景下,社会资源被逐步调动起来,但这并不意味着政府处于管理的劣势,政府在资源的引入、使用等方面应发挥主要作用,要适当放权,并与其他主体一起共同完成社会服务的任务。

(二)顾客导向

协同的最终目的在于满足顾客的多元化需求。目前,信息的扁平化、多元化使得人们获取知识的能力大幅度提高,人们的需求已经发生了质的变化。在此种情况下,需要对不同服务主体间所掌握顾客需求的信息进行分类,并以协同理念为基础,形成信息融合的机制,只有这样才能适应时代的发展。

(三)效能优化

除满足顾客需求外,协同还能减少(产品或者服务)生产过程中的成本,优化管理效能。此外,通过协同的方式,能形成针对性较强、灵活性较高、项目化运作的管理模式。由此观之,协同理论是真正意义上的资源融合,有利于服务质量的提升。如若将协同视角引入残疾人就业服务体系中,还要考虑残疾人就业服务存在的问题,以及在该视角下,残疾人就业服务应遵循的原则,这样才能有的放矢,提出针对性的政策建议。

二、当前残疾人就业服务存在的问题

目前,我国残疾人就业服务多以残疾人就业服务中心为依托,通过规范化的管理,在残疾人群体间开展诸如就业政策咨询、就业培训、就业教育、能力评估等方面的服务项目。经过多年发展,我国残疾人就业服务取得了良好的效果。仅以江苏省南京市为例,“到2015年,城镇有就业能力且有就业愿望的残疾人登记失业率控制在5%以内,每年安置1000名残疾人就业,全市建成残疾人扶贫基地80家,直接帮助3000名残疾人脱贫”[17]。但从整体来看,我国残疾人就业服务政策仍存在诸多问题,主要表现在:

(一)服务主体较为单一

2007年2月国务院颁布的《残疾人就业条例》规定:“各级人民政府和有关部门应当为就业困难的残疾人提供有针对性的就业援助服务,鼓励和扶持职业培训机构为残疾人提供职业培训”,这表明政府在残疾人就业服务中的主导作用。这一规定考虑到了残疾人就业促进的复杂性,短期内对推动残疾人就业服务可取得一定的效果,但从长远来看,仍然存在服务主体单一、信息不对称、执行力度不够等问题,进而影响了残疾人就业服务的质量,主要表现在:一方面,残联部门的主体地位较为突出。仅以2015年为例,我国城镇新就业残疾人26.3万人,其中政策性就业(包括集中就业或按比例就业,以上方式直接或间接由残联部门组织安排)的人数合计为13.4万人(占比为51%),而公益性岗位和辅助性就业岗位的就业人数仅为1.3万人和1.2万人[18],以上数据足以说明残联部门在残疾人就业服务中的领导地位。另一方面,助残社会组织的发展规模较小。目前,许多助残社会组织提供的就业服务多集中于就业政策咨询、就业单位信息沟通等内容,如笔者在江苏省南京市调研时发现,某一社会组织为残疾人提供的就业服务只集中于就业信息的统计工作,没有涉及到残疾人就业的培训等内容。此外,专业化程度不高等问题限制了助残社会组织的发展规模。

(二)服务方式不够灵活

残疾人就业服务不同于其他服务形式,它涉及就业类型、就业单位、残疾人的意愿等多方面因素,应有针对性地采取多样化的服务方式。但目前残疾人就业服务多集中于按比例就业、集中就业、庇护性就业等几种方式(部分地区还涉及到务农就业),而新兴的就业方式发展动力不足,难以形成长期、稳固的服务模式,主要表现在:一方面,政策性就业服务效果不够理想。我国规定企业按照不低于1.5%的比例安排残疾人就业,对未安排或未达到标准的企业征收残疾人就业保障金。这种形式在一定程度上改善了残疾人在竞争中的不利地位,激发了残疾人工作的潜力,减少了残疾人的就业压力。然而,按比例就业在我国推行时间较短,管理体制不够完善,出现问题在所难免。如笔者在江苏地区调查时发现,大部分企业宁愿交纳残疾人保障金也不愿意安排残疾人就业。另一方面,新兴就业方式发展空间不足。新兴的就业方式(如灵活创业、自主性就业、公益性岗位就业、居家就业等)是未来残疾人就业的发展方向,但受宣传力度不够、推动力不足、认知程度较低等因素的影响,新兴的就业方式并未得到残疾人的完全认可。

(三)服务效果不够理想

残疾人就业服务效果的好坏受就业岗位的社会评价、就业环境、工作期限、工作满意度等多种因素影响。从现实来看,一方面,由于受自身条件的影响,部分有就业意愿的残疾人在就业能力方面处于弱势。另一方面,由于“用人单位或企业普遍缺乏履行对残疾人就业义务的自觉性”[19],较少设置残疾人工作岗位,即使是福利企业,也不能完全满足残疾人的就业需求,况且部分福利企业处于亏损状态,对引进残疾人就业持排斥态度。此外,残疾人就业岗前培训类型如计算机类、手工类、农业实用型技术、保健按摩、就业前培训等已经不能满足残疾人的需求,而新开发的培训类型并未形成固定化的培训方式,这也会影响残疾人就业服务的效果。由于以上因素的共同影响,现有残疾人就业服务效果并不尽如人意,虽然如集中就业、庇护性就业等措施一定程度上提高了残疾人的就业率,但这类就业大多是短期就业,对残疾人工作能力提升的帮扶效果不够明显。以上问题的解决并非朝夕之事,需要转换服务视角,在管理、资金、人力等有效配合的基础上形成多元化的服务模式。

三、协同视角下残疾人就业服务应遵循的原则

在协同视角下推进残疾人就业服务进程,还需要考虑诸多问题,如协同成本的测算,虽然通过协同的方式能减少实施成本,但资源在交换、融合、发展方面也会产生成本,需要对以上成本进行分析甚至测算,减少不必要的成本,使得协同的效能进一步优化;再比如权力的转移问题,协同的前提条件是多元主体共同参与,但这是否会造成权威主体权力的转移,进而影响协同的进程和效果也值得深入研究。对此,我们认为,协同视角下残疾人就业服务应遵循以下原则:

(一)目标明确原则

残疾人就业服务的最终目的在于帮助残疾人实现稳定的、长期的就业,这需要政府、残联部门、社会组织、企业、残疾人家庭等共同努力。在协同视角下,社会服务较容易出现主体地位不明确或权力转移等问题,因此,残疾人就业服务主体要有较强的针对性,不能因利益冲突而发生偏离目标的现象,需要做到:

1.要有明确的分工机制。政府要针对残疾人就业服务提供相应的政策、资金、人力等方面的支持;残联部门要通过各种方式,融合社会、市场等部门参与到残疾人就业服务中;社会组织要联系相关部门为残疾人提供工作岗位;残疾人家庭要配合残联、社会组织等部门,从提高残疾人能力的角度,放开约束,让残疾人走入社会。

2.残疾人就业服务中心功能的转换。残疾人就业服务的载体集中于各地的残疾人就业服务中心,该中心在残疾人就业信息咨询、就业培训等方面发挥了重要的作用,但也存在一些问题,如部分服务中心的工作人员仍认为自己处于管理者的地位,缺乏服务意识,官僚化较为严重。这要求部分地区的残疾人就业服务中心转变职能,根据当前形势的变化和残疾人及其家庭的需求,进一步优化服务功能。

3.社会组织的积极参与。许多社会组织的服务对象多集中于老年人、青少年等群体,较少考虑到残疾人这一特殊群体。这一问题的形成有多方面原因,如许多助残服务的购买主要集中于民政部门,残联部门的购买服务功能相对弱化;再比如残疾人群体性特征明显,部分群体较难融入社会,阻碍了服务的开展,等等。社会组织是以弱势群体的帮扶为宗旨的,不能脱离于残疾人群体,因此,相关部门应该加大残疾人服务(尤其是就业服务)购买的力度,为社会组织服务的开展夯实基础。

(二)多主体融合原则

所谓多主体融合是指残疾人服务的主体能否通力合作形成多样化的组合方式,服务主体融合是协作的前提。目前,残疾人服务主体的融合需要残联部门发挥主导作用,联合其他服务主体,需要考虑到:

1.管理成本。主体融合后不得不考虑成本问题,这是因为原有单一化的管理方式虽然会产生一定的弊端,但亦有信息传递透明、职责分工明确等优势,无形之中减少了行政成本。如若引入其他主体共同参与残疾人就业服务,则会造成管理成本的上升。减少管理成本的主要方式还在于权责明晰,残联方面要明确政策制定、实施、监督等功能,社会组织在服务方面要具有主动性,而其他部门也要从残疾人就业促进的角度考虑问题,只有这样才能减少管理成本,并形成完善的服务模式。

2.分权或均权。分权并不意味着均权,虽然在协同视角下,残疾人就业服务倡导分权机制,但也要考虑到不同主体在残疾人就业服务方面功能发挥的异同。如若实施均权的方式,不仅会造成多头管理,而且也难以形成较强的服务结构,很难提升残疾人的就业水平。

3.保障措施。保障措施是主体融合的基石,也是服务开展的前提。保障措施涉及多方面,如资金的保障,政府在残疾人就业服务方面安排多少资金对社会组织参与的积极性有重要影响;再如专业人员的保障,残疾人就业需要众多专业人员的参与,以残疾人就业培训为例,不仅对培训机构的资质要求做出规定,而且还要对培训人员、设施设备等方面做进一步规定。

(三)灵活性原则

目前,社会服务多以项目化的方式来运作,一个项目的完成意味着服务的终止。这种方式对服务需求单一的群体来说效果较好,但是对残疾人就业服务来说,由于致残原因、残疾类别的不同使得具有就业能力的残疾人在服务需求方面表现出多样性,这就需要残疾人就业服务不能完全以项目化的方式来运作,应采取灵活服务的方式,需要考虑到:

1.购买服务的监督问题。灵活性原则要求残疾人就业服务的购买涉及多个主体、多个项目,这为购买服务的监督提出了挑战。因此,需要在第三方评估组织介入的基础上,采取客观的方式对购买服务进行监督。

2.标准化的问题。灵活性原则在丰富残疾人服务项目的同时,也影响了服务的精准化。因此,要完善残疾人就业服务的标准,这一标准不仅要针对项目(如残疾人就业培训项目、残疾人就业心理咨询项目)进行设置,而且要针对服务条件,如服务组织的硬件设施、人数安排、场所等。

3.服务时间的安排问题。要针对就业服务的期限设置不同的服务项目,如工作安排项目可设置较短时间,技能提升项目可设置较长时间。

四、协同视角下推进残疾人就业服务模式创新的对策

协同视角为残疾人就业服务的开展提供了理念支持,可创新诸多服务模式,以此提高残疾人的就业水平。残联、社会组织、残疾人家庭、就业单位等残疾人相关服务主体,可通过资源互补、介入等方式达到融合的效果,进而形成创新的服务模式。残疾人就业服务的有效开展需要发挥残联的核心地位,因此,残联需要做到:其一,完善残疾人信息对接机制。需要完善残疾人社会保障情况对接;残疾人职业技术培训和职业技能鉴定工作对接;残疾人就业招聘工作对接;残疾人相关信息平台数据对接;残疾人就业、培训、创业等优惠政策对接等方面的工作,为残疾人就业服务夯实政策基础,加强残疾人就业保障机制。其二,制定完善配套政策和标准体系。残联要联合其他部门,加快推进与残疾人权益保障、残疾人就业紧密相关的残疾人教育、残疾人就业等立法工作。其三,完善残疾人权益保障机制。加强残疾人法律救助、法律服务和法律援助;建设统一的维权热线,建立残联系统网上信访工作平台;切实落实主体责任,维护残疾人合法利益诉求;广泛开展普法宣传教育,形成保障残疾人合法权益的良好社会氛围。以此为基础,各主体可根据残疾人对就业的需求形成不同的组合模式:

(一)社会组织与残联部门的整合

对残疾人就业来说,残联的服务涉及职业信息发布、职业培训、职业安排等方面内容,囊括了残疾人就业服务的大部分内容,这使得社会组织介入残疾人就业服务的空间较小。提高残疾人的就业服务水平,需要社会组织介入相关服务的“额外领域”。如在就业培训方面,残联提供的就业培训多集中于基础能力的提升(如计算机、会计、盲人按摩等),较少根据企业具体情况设置针对性的职业培训。在这种情况下,可以发挥社会组织灵活性的优势,通过购买残联组织服务的方式,根据企业的需求,集中安排上岗培训,增加残疾人工作安置的可能性。社会组织需要做好企业、残联、残疾人之间沟通工作,把残疾人的利益放在首要位置。

(二)残疾人家庭与社会组织的整合

笔者调查发现,残疾人就业难的重要原因还在于家庭成员的阻碍,部分残疾人亲属考虑到风险、社会歧视的因素,宁愿残疾人无业在家,也不愿意残疾人走向工作岗位。社会组织需要与残疾人家庭建立融合关系,通过宣传、疏导、合作等方式,使得残疾人家庭成员放开对残疾人的就业限制。如社会组织可上门为残疾人家庭服务,对部分家庭成员进行疏导,消除其对残疾人就业的抵触情绪,引导残疾人走向工作岗位。

(三)企业与残疾人服务相关部门的整合

企业是残疾人就业服务的重要主体,但从前面的论述可知,部分企业考虑到风险问题,对残疾人就业具有消极心理甚至产生抵触情绪,这不利于残疾人的有效就业。此外,部分地区残保金的征收归残联部门,因没有执行效力(不同于税务部门),使得征收效果不尽如人意。调查发现,部分残联系统的工作人员担心残保金的征收即使让税务部门代征,也会因工作协调而出现某些问题。因此,残联部门、社会组织要围绕残疾人就业服务与企业开展合作,如残联委托社会组织与企业进行沟通,为企业讲解残疾人就业安排与税收之间的利害关系,通过挂靠等方式,在减少企业风险的同时,安排残疾人进入企业工作。在主体整合的基础上,还要考虑残疾人就业服务资源的对接。残疾人就业服务资源涉及信息资源、人力资源、政策资源、管理资源等,资源的所属主体不同,如若处理不好,则会造成资源浪费。在协同的视角下,需要对残疾人就业服务资源进行分类、整合、对接,主要包括:

1.人力资源的对接。要围绕残疾人就业开展专项的社会工作服务,这一服务的前提是形成社会工作小组,小组的成员主要由残联工作人员、社会组织成员、残疾人、残疾人家庭成员、就业单位工作人员等组成。在工作小组形成的基础上,要定期开展小组活动,加强组织成员间的联系,在残疾人就业服务方面能形成针对性较强、关系紧密的人力资源对接模式。

2.信息资源的对接。残疾人就业涉及残联、民政、社会保障、税务等多个行政部门以及社会组织、企业等,在协同的视角下,需要整合多方信息资源,形成有效的对接模式。如部分地区在全民实施保险的情况下,要考虑能否覆盖到就业的残疾人,这需要社会保障与残疾人部门实现有效的信息对接。又比如残疾人创业的扶持需要残联、税务,甚至教育等部门实现信息的有效对接。因此,需要建立相关的数据库支持系统,提出与残疾人就业有关的数据,并实现信息共享。此外,还要考虑与民政、卫生、公安、教育等部门的数据库进行对接,以免造成数据整合的问题。

3.项目资源的对接。主要涉及购买服务项目的对接,如残疾人就业服务与青少年社会服务项目的对接、与教育服务项目的对接,等等。基于此,购买残疾人就业服务的主体应考虑实施打包的服务购买,即应针对残疾人就业培训、创业支持等服务,联合残联、民政部门实施联合的购买服务计划。

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作者:曲绍旭 周沛 单位:南京工程学院 南京大学

桂海论丛杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次