非机动车交通管理探讨范文

《公安学刊(浙江警察学院学报)》2016年第5期

摘要：

以电动自行车为代表的新型非机动车的大量出现，在方便百姓交通出行的同时也带来了一系列新的问题，传统的非机动车管理模式面临巨大的冲击和挑战。根据非机动车交通特点的变化和事故多发的原因，规范非机动车管理应明晰车辆身份，突出源头管理集约化；加大管控力度，突出路面执法常态化；均衡公众路权，突出交通设施人性化；提升全民素质，突出宣传教育普及化；完善相关法规，突出综合执法规范化。

关键词：

交通管理；非机动车；电动自行车

当下，我国虽已进入汽车社会，但仍然是非机动车的王国。随着电动自行车的大量出现，非机动车的概念和特点发生了巨大变化，这给传统的非机动车管理模式带来了巨大的冲击和挑战。有效破解非机动车管理难题，是公安交管部门亟待研究的重要课题，本课题组对此专门进行调研，提出若干对策供决策参考。

一、非机动车交通特点的变化

根据《道路交通安全法》第一百一十九条规定，非机动车是指“以人力或者畜力为驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。”近年来，我国的非机动车种类不断增多，人力驱动、速度缓慢的非机动车数量日益萎缩，电动自行车、电动三轮车、油电混合动力车、微型燃油车、踏板车、老年代步车等新型非机动车大量出现，非机动车交通出现了颠覆性的变化。

（一）非机动车交通隐患大量增加

1.电动自行车发展迅猛

近年来，在进入汽车社会高速发展阶段的同时，电动自行车凭借小巧轻便、驾驶灵活、经济实惠、低碳环保、操作简易、通行能力强等优势，受到广大百姓的青睐，迅速成为市民出行的主要代步工具之一。2000年以来，电动自行车产业进入规模化发展阶段，加上国家政策对电动自行车的鼓励支持，电动自行车产业得以迅猛发展，以人力驱动的自行车逐步被电动自行车所取代。近十年来，电动自行车销售热一浪高过一浪，传统的人力自行车已很少有人问津。以湖州中心城区为例（含织里镇），据初步调查和不完全统计，该区非机动车总量已突破120余万辆，其中，电动自行车达到90余万辆。在工薪阶层居民家庭中，拥有两三辆非机动车的家庭比比皆是。此外，不少家庭虽然购买了轿车，但同时购买电动自行车的也不在少数。电动自行车确立了非机动车“龙头老大”的地位后，非机动车交通发生了巨大的变化，传统非机动车交通历史彻底改写，交通管理面临全新挑战。从交警路面执法检查的情况来看，人力驱动的自行车上路率还不到电动自行车上路率的10%，人力自行车正逐步退出交通领域。

2.交通事故高发

数量庞大的电动自行车无论是现在还是将来，是无法取代的交通工具，其原因：一则是国家对非机动车的车驾技能和安全教育没有强制性的要求；二则是非机动车具有不可替代的强大优势，且男女老少均可上路驾驶。综合分析，由于非机动车群体的过于庞大，交通违法的概率也相对较高，逆向行驶，闯红灯，违反规定载物、载人，侵占机动车道，随意掉头等交通违法行为非常普遍。非机动车交通违法行为的多发性，客观上也增加了交通事故高发的几率。以湖州市为例，今年1-6月，全市共发生上报事故322起，死亡86人，其中涉及非机动车上报事故178起，死亡43人。从以上两组数据中可以看出，涉及非机动车死亡人数的大幅增加，加强对非机动车的安全管理已到了迫在眉睫的地步。

3.交通管理乏力

电动自行车的异军突起，进一步挤压了传统自行车的市场空间，这种以蓄电池作为辅助能源的特种自行车，作为当今非机动车的主流，对传统非机动车交通管理带来巨大的挑战。根据《电动自行车通用技术条件（GB17761—1999）》中的技术要求，电动自行车最高车速应不大于20km/h，整车质量（重量）应不大于40kg；《道路交通安全法》第五十八条又规定：“残疾人机动轮椅车、电动自行车在非机动车道内行驶时，最高时速不得超过十五公里。”而一些生产厂家为迎合部分消费者求快的心理，擅自更改技术指标，电动自行车的车速最高可达60km/h，已远远超出了规定的范畴。对此类严重超标的电动自行车，交警在路面管理中，仅凭肉眼是很难界定的。一些严重超标的电动自行车其车速、质量均与摩托车相当，有的甚至可与机动车划等号，但实际管理中却缺乏明确的法律依据。

（二）机动车和非机动车道路交通资源争夺愈演愈烈

电动自行车的出现给交警路面管理增加了不少难度。从笔者调查的情况来看，由于电动自行车其车型、车宽以及车质（重）量的加码，特别是超标电动自行车的出炉，摩托化的电动自行车越来越多，由此，机非车辆持续频发的交通资源争夺战也愈演愈烈。

1.违法多发

电动自行车具有启动快、车速猛、车身灵活等特点，这与两轮摩托车的性能十分相似。一些电动自行车驾驶人为赶时间，置自身安全和他人安危于不顾，视交通法规为儿戏，遇到本车道受阻情况，便会想方设法掉头、进入机动车道或人行道随意穿插、逆向行驶等，导致埋下了极大的安全隐患。以湖州中心城区为例，为保障机动车和非机动车的各自路权，大部分道路都设有机非隔离带或机非分道线，但由于城市规划和建设方面的原因，如建筑配建停车位普遍供应不足、道路红线规划不合理，沿街商业无停车空间等，机动车在非机动车道随意违停的现象屡见不鲜，甚至出现机动车进入非机动车道内行驶的情况。在早晚交通高峰，一旦机动车进入非机动车道或占道违停，便会严重影响非机动车道的通行能力，加剧拥堵，客观上对非机动车交通违法和发生交通事故起到了推波助澜的作用。

2.设计缺陷

现行《城市道路工程设计规范》（CJJ37-2012）对于非机动车道宽度有明确规定，要求独立非机动车道宽度不小于2.0米、机非混行道宽度不小于2.5米。上述规定，显然没有顾及到电动自行车尤其是超标电动自行车的尺寸、车型和车速的巨大变化，已远远不能满足当前通行需求。此外，在市政道路设计建设中，普遍存在没有独立连续的非机动车道、非机动车道宽度不足（部分道路宽度宽裕的，往往又被设置了机动车车位）等问题，导致非机动车道通行不畅，大量非机动车进入机动车道行驶，影响了道路整体的通行秩序和效率。

3.认识偏差

在相当长的时期内，城市交通规划者偏重于扩大城市道路容量，偏重于提高机动车的通行能力，目光往往只聚焦在机动车上，这对维护非机动车路权显然有失公平。道路设计单位和管理部门，在对道路资源和路权的分配上，也不断向机动车一方倾斜。现实中机动车与非机动车的路权博弈，也反映了机非车辆交通资源争夺的激烈程度。以湖州中心城区为例，非机动车道宽度最大的3米，最小的只有1米，而机动车道却四车道、六车道甚至八车道不断地扩张，在路权上明显占据上风。机动车通行优先这一传统理念的根深蒂固，决定了非机动车一方始终是路权中弱势的一方。

二、非机动车事故多发的原因

导致非机动车交通违法行为不断“升级”的原因，主要有以下方面。

（一）交通安全意识匮乏

现阶段国家对非机动车驾驶人的资质没有严格规定，驾驶人不需要通过培训、考试就可以上路行驶。由于准入门槛低，相当部分非机动车驾驶人对相关的道路交通安全法规以及交通标志、标线等缺乏必要的学习和了解，交通安全意识匮乏，致使驾驶人违法现象普遍，或者在驾驶过程中遇到紧急情况不能正确处理和及时避让，引发交通事故。一些非机动车驾驶人明知自己的行为是违反交通法律法规的行为，但为了自身方便而置法律法规于不顾。有的非机动车驾驶人则认为，交通法规与自己无关，就是违反了交通安全法律法规也不会被处理。

（二）交通违法行为处罚难

根据现行法律规定，非机动车绝大部分交通违法处罚为口头教育或5-50元的现场缴款处罚，缺乏像对机动车违法行为采取的记分、暂扣驾驶证吊销驾驶证等一系列有效的措施或手段。特别是对超标电动自行车的界定和查处，没有明确的法律条款和执法依据，亟需法律法规的跟进和完善。

（三）日常管理存有盲点

近年来，随着汽车保有量的快速增长，对非机动车的管理呈边缘化趋势。由于超标电动自行车的属性无法确定，导致越来越多的超标电动自行车无法登记上牌，造成源头管理失控，非机动车管理工作明显弱化。同时，在具体对非机动车的管理工作中，除了公安机关还在履行打击涉车违法犯罪活动的职责，综治、司法、质监、工商、城管等相关职能部门对非机动车的管理明显缺位，缺乏强有力的手段来加强非机动车的源头管理。

（四）事故处理难度大

非机动车缺乏有效管理，买车即可上路，不用办证挂牌和购买第三者保险。源头管理的缺陷，助长了非机动车驾驶人平时交通中的“有恃无恐”和出事故之后“能逃则逃”的心理，如闯红灯、抢道或占道行驶等严重违法现象的蔓延，直接造成此类车辆交通事故高发，死亡受伤人数大幅度增加和事故逃逸案件难以侦破，同时，由于事故的补偿、伤害赔偿责任认定等问题复杂，当事人之间经常因赔付问题纠缠不清，诱发了社会不稳定因素。

三、非机动车管理对策建议

非机动车摩托化倾向越来越明显，客观上加剧了人、车、路矛盾，增加了交通安全隐患。基于当前非机动车的现状和发展趋势，交警部门必须遵循“防为主、防为上”方针，通过创新理念和创新工作方法，力求在管理上取得新的突破。

（一）明晰车辆身份，突出源头管理集约化

非机动车摩托化倾向越来越严重会直接扰乱交通秩序，是不安全、不稳定因素的导火索。因此，强化非机动车管理，关键要明晰非机动车的身份。

一是政策要给力。针对目前大量企业生产超标电动自行车，车辆安全性得不到保证的情况，政府有关管理部门要尽快制定出台相关政策，进一步规范电动自行车生产和销售企业行为，真正从源头上控制目前违规车满街跑的现象，为交警部门提供有利的执法环境。

二是身份要明确。重点要明确分类、准确定性，使电动自行车明确身份。要将电动自行车和电动摩托车明确区分开来，依据《电动自行车通用技术条件（GB17761-1999）》，把时速在20公里以下，整车质量不超过40公斤的电动自行车定义为非机动车范畴，把时速超过20公里，整车质量超过40公斤的车辆定义为摩托车，按照机动车辆的身份进行管理。对符合国家标准的电动自行车、助力自行车进行临时登记并规范行驶秩序；对超过国家标准的电动车、助力车的销售和上路行驶予以限制。

三是管理要同步。2012年7月的《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》，对强化电动自行车安全监管，修订完善电动自行车生产国家强制标准，着力加强对电动自行车生产、销售和使用的监督管理，严禁生产、销售不符合国家强制标准的电动自行车均作了明文规定。地方各级政府要通过加强政策引导，逐步解决在用的超出国家标准的电动自行车问题。工商行政管理部门要全面掌握电动自行车经销商的经销分布状况以及进货渠道、车辆品牌及规格，并从市场销售源头上堵住超标车进入市区的通道；质量技术监督部门要严格根据国家相关规定，组织编制、公布辖区电动自行车登记上牌合格目录，对电动自行车的质量及其标准实施监督管理；交警部门要严格电动自行车的交通管理，将电动自行车和超标电动自行车分类归档，并强化超标电动自行车的管理。同时，加强电动自行车的跟踪监管、跟踪服务，力求实现电动自行车登记注册、办牌办证、教育培训、文明行驶等的规范管理。

（二）加大管控力度，突出路面执法常态化

按照立足综合管理、强化源头管理、明确未端管理的要求，严格执法标准，切实加大路面管控力度。

一是强化公安主管。交警部门要以主力军的姿态，切实加大对路面非机动车的管理力度，并有针对性地开展非机动车专项治理行动。对于不符合国家规定，违规生产的各种电动摩托车，交警部门应出台相关规定禁止其上路行驶。对符合规定的电动自行车，应根据《道路交通安全法》等相关法律法规的规定，加大对非机动车违法载人、闯红灯、违规转向或调头、醉酒驾车、逆向行驶、超速行驶、与机动车争道抢行、横过道路不下车推行等各类交通违法行为的查纠和处罚力度。对存在安全隐患的、不合格的电动自行车进行强制报废，积极营造严管、严查、严纠的高压态势。

二是强化部门联动。交管、城管、派出所等有关职能部门要形成合力，专项整治和长效管理相结合，宽严相济，见违必纠，对非机动车逆向行驶、超速、乱穿马路、占用机动车道等现象，通过开展集中整治教育活动，警示非机动车驾驶人守法行驶、文明出行；对无牌、超标电动自行车严格按规定处罚，对路口不遵守交通信号灯行驶、违法载人的车辆既要教育也要处罚，从而减少路面非机动车交通违法行为、有效遏制交通事故。

三是强化执法保障。执勤交通民警要见违必纠，处罚必严，对其中不服从交警管理或与交警胡搅蛮缠的驾驶人在对其进行必要的法律法规宣传教育的同时给予其相应的行政处罚。进一步完善交警执法维权机制。对公然挑战交警执法权威，侵犯交警人身安全的寻衅闹事者，要在第一时间内迅速采取强制措施，做到该行政处罚的要行政处罚，该拘留的要拘留，绝不姑息纵容。通过柔性管理和刚性执法，形成对非机动车管理的高压态势，努力降低由非机动车引发的交通事故，确保人民群众的生命和财产安全。

（三）均衡公众路权，突出交通设施人性化

保障公众路权与完善交通设施，两者环环相扣，必须双向发力、齐头并进。

一是做好路权保障。交通规划要以人为本，在提高机动车通行能力的同时，要着重保障非机动车和行人的路权。一方面，要对非机动车道宽度标准作调整修改。如《城市道路工程设计规范》应结合非机动车的外廓尺寸和非机动车宽度的变化进行合理修改，如非机动车道宽度应不小于3米并应设置独立车道等。加强道路硬件建设。人行道和非机动车道设置的宽度、平整度、卫生条件和绿化条件等，既要考虑安全和管理，又要符合行人和非机动车的通行需要和通行习惯。另一方面，要求城市主次干道应尽量设置为中央隔离和机非隔离的“四块板”道路模式，条件受限的道路可通过护栏来进行隔离，使电动自行车等非机动车和机动车各行其道，减少路权冲突，降低事故发生率。最后是要严格限制在非机动车道或人行道上设置机动车停车位，避免互相抢占路权，形成恶性循环和管理上的难点。

二是做强渠化改造。交警部门要对路口、路段进行合理的渠化改造和精细化设计，包括非机动车二次过街设计、信号灯路口非机动车先行或车道等候区提前设计、右转弯机动车车道受控通行设计等，从空间、时间上最大限度地实现人、车科学分流、准确引导，优化道路通行秩序。

三是做优交通设施。交通设施是“永不下岗的交通警察”，它在向广大交通参与者传递交通信息、保障行车安全、减少潜在事故危害程度等方面发挥着重要作用。政府管理部门要密切配合、各负其责，完善道路交通设施。在有条件的道路上都应采用物理隔离的办法，即通过设置交通护栏、规划绿化带，使机动车、非机动车和行人严格分离；没有物理隔离条件的道路，也应采取相应的措施。在各行其道的同时，对非机动车和行人容易横穿、车流量大的路段、路口增设隔离护栏。对应列入城市整体建设规划进行完善的道路交通基础设施进行建设完善或改建升级，对应完善交通标志标线和建成信号灯控设施的路段、路口，严格按规定标准和要求进行施建完善。通过对道路交通设施的不断完善，实现道路交通环境的进一步优化。

（四）提升全民素质，突出宣传教育普及化

交通安全知识是市民安全出行的“必修课”，各级各部门要将交通安全宣传教育作为强化非机动车安全管理的“排头兵”和“重头戏”，将传统宣传与新型宣传有机融合，进一步强化宣传攻势，充分凸现张力、突出优势、强化效果。

一是强化传统媒体的阵地宣传。充分借力“声、屏、报、网”等传统宣传媒介，利用其传播速度快、宣传范围广、影响范围大等优势，向广大非机动车驾驶人开展形式多样的宣传教育活动，大力宣传非机动车交通违法行为的危害性。各级宣传部门和各主流媒体要向市民尤其是电动自行车所有人和经营场所宣传交通安全法律法规以及管理部门专项整治的原因、必要性、主要措施以及处罚的依据和标准，最大限度地争取广大市民和相关业主、从业人员的理解和支持。

二是借力网络平台有针对性地宣传。积极借力手机短信平台、交警微信公众号平台、QQ、交警微博平台等新型传播媒介平台，利用其优势，使更多的驾驶人了解关于电动自行车方面的法律法规，全方位提升广大非机动车驾驶员的交通安全意识和交通法制意识。

三是覆盖社会层面进行立体化宣传。交警部门要以人们喜闻乐见的形式，对广大非机动车驾驶人进行交通安全法律法规和安全行车知识的宣传教育。制作相关交通安全宣传资料，深入非机动车经营场所开展宣传，打消群众在买车时的求快心理。针对目前电动自行车驾驶人群低龄化的趋势，定期组织民警深入学校为学生上交通安全课，增强广大学生的交通安全意识，有效预防和减少电动自行车交通事故的发生。

（五）完善相关法规，突出综合执法规范化

在当前电动自行车占非机动车绝大多数的情况下，原先主要针对人力自行车的非机动车管理办法出现了许多“真空地带”，对相关法规的修订和完善已迫在眉睫。

一是试行办证上牌。建议把电动自行车纳入机动车序列办证上牌，按照摩托化电动自行车进行统一上牌，并购买相关保险。对电动自行车驾驶人，进行规范管理，要求根据电动自行车的特性参加道路安全知识和道路骑行考试，考试合格取得驾驶资格方能上路。要从便民、利民、简化的角度开展电动自行车和驾驶人的档案管理，通过办证上牌的手续使其掌握相应的道路安全法律知识，提高安全意识，从而降低或预防道路交通事故的发生。

二是推行实名登记。针对事故高发的实际，建议出台电动自行车管理法律法规，从最高行驶速度上进行限制，从生产源头上进行规范。建议协调质监、工商等部门加强对电动车销售环节的监管，严格把关，杜绝不符合国家标准的车辆出厂销售；在电动自行车销售点建立上牌登记联系点，实行带牌销售，定期进行安全检验，规范管理。

三是实行强制保险。电动自行车驾驶群体多为经济实力不强的工薪阶层，一旦造成重大事故，受害人很难得到及时的救助和赔偿。为解决发生交通事故后当事人因无法承担责任而弃车逃逸等问题，政府和有关部门应积极协调保险公司，大力推行电动自行车第三者责任险。通过电动自行车第三者责任险，缓解电动自行车事故发生后车主和当事人的经济压力，确保双方的权益，减少因经济赔偿纠纷而引发的社会问题。

作者:洪炯 田禾 单位:湖州市公安局