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城市轨道交通安检出路探析

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《公安教育杂志》2016年第12期

引言

轨道交通是当代都市不可缺少的交通工具,但是轨道交通便捷、环保、不受天气影响、不受制于其它交通工具的前提是安全,如果轨道交通发生安全问题,后果将极为严重。仅近年来比利时布鲁塞尔、土耳其伊斯坦布尔发生的地铁恐怖案件,带来的人员伤亡和经济损失就不可估量。盘点全球十大地铁恐怖袭击事件,似乎又给迅猛发展轨道交通的发展中国家——中国敲响了警钟。据报道:2015年年末,我国共有26个城市开通城轨交通运营,运营线路总长度达3618公里,全年累计完成客运量138亿人次,20个城市拥有两条以上城轨交通线路,逐步形成网络化运营格局。在已经形成网络化运营的北京、上海、广州、深圳四个城市中,规划今后5年完成投资6950亿元,新建线路982公里;全国共有40个轨道交通在建城市,全国共有60个左右城市开展了规划、勘测、设计、咨询等前期工作,“十三五”期间大多有望开建。如此强劲的城市轨道交通发展势头,如何有效应对恐怖袭击,应当建立怎样的安防体系……这些现实问题将轨道交通安检工作提升到新的高度。

一、现实困局

(一)法律规定太粗泛,难操作

虽然《反恐怖主义法》已经出台,为城市轨道交通安检工作提供了法律依据,部分城市也出台了《城市轨道交通运营安全条例》。2015年,公安部曾经向上海、北京、杭州等地公共轨道交通部门就《城市公共交通条例(草案)》统一征求过修改意见。2015年10月,国家交通运输部也曾表示将尽快出台《城市公共交通条例》。但至今为止,全国统一的规范性文件还未出台,缺乏可操作性的法律规范。这给一线工作人员的执法带来严重困扰。

(二)安检效益太低,难保安全

与飞机场相比,城市轨道交通的短距离和流动性比机场要大得多,几乎不在一个量级上,北京或广州地铁一天的客流量可能相当于几个飞机场的客流量,如此密集的客流量使得轨道安检工作没有办法做得像机场安检一样细致和严谨,导致安检效益和安全不能两全其美。尤其是在早晚上下班高峰时期,安检更是流于形式,走过场的安检几乎不能达到降低事故概率的初衷。北京地铁曾经做过实验,在通道式金属探测门辅以便携式手持金属探测仪贴身扫描和手工检查的“一机一门”情况下实施快速人、物同检时,高峰时段乘客集中的站点平均候检时间在20分钟-23分钟。此时,地铁人群拥挤、情绪急躁、通道狭窄,反而容易引发踩踏等安全事故。

(三)发展理念不够与时俱进

随着社会的进步和发展,安全形势的新情况、新特点已经让公众和轨道交通工作人员逐渐认识到城市轨道交通安全工作的巨大压力。但是,理念的更新还相对滞后,还一直停留在增加人员、增加仪器等方面,仅仅依靠“进门通道查人、安检口查物、站厅站台抽检”的方式,一味增加安检仪、液体检测仪、防爆球等仪器已经不能满足时代要求。如何提高安检效率,在安全与效益之间找到最佳结合点,这要求我们必须进行创新发展,引进科学技术带来的便利,让老百姓在乘坐轨道交通时能够体验到创新科技带来的享受。

(四)安检人员素质参差不齐

当前,地铁工作人员素质良莠不齐,从而引发的不配合安检、安检口闹事、漏检等事件不在少数,绝大部分安检工作人员没有上岗证,都是凭自己的经验和心情在工作,在岗不履职、履职不尽责等现象十分普遍。在部分安检口,检测屏幕之前多名工作人员扎堆聊天、看手机视频、打瞌睡、吃零食、缺岗等现象经常可见。有的工作人员态度恶劣,乘客稍微态度不好或者不配合安检就破口大骂、威胁,甚至出言不逊,更有的工作人员讲方言,让人听不懂在讲什么。安检人员没有树立主动服务的意识,用命令的口气强制乘客接受安检,这些都造成了部分冲突。

(五)安检宣传缺乏公众认同

当前城市轨道交通的安检工作宣传还没有形成体系,公众对于乘客接受安检的重要性缺乏认知,对哪些物品不能通过安检没有清晰的认识,存在模糊和凭经验携带物品的现象。列车的电子显示屏没有充分发挥功能,播放的内容以广告居多,对于安检常识、安全常识等缺乏宣传窗口,更没有利用互联网等大众传媒宣传城市轨道交通安检的必要性,公众在缺乏情感认同的前提下很难达到效果和提升效率。

二、原因分析

(一)立法不完善

法律出台的步伐始终滞后于新兴事物的发展速度,尤其是法律完善方面更为凸显。城市轨道交通是高科技条件下的产物,轨道交通发生了问题(案件)才催生了安检,这就导致了地铁、轻轨等城市轨道交通的安检工作法律制定滞后。虽然中国在城市轨道交通迅猛发展的过程中认识到完善配套法律的重要性,各地也相应出台了《城市轨道交通运营安全条例》,但伴随中国人口流动迁移规模(包括落户城镇的人口)仍将持续增加、波动性将继续增强的趋势,没有统一规范的法律法规来应对规模庞大的人口迁移流动,城市轨道交通安检必将漏洞重重、频频报警。

(二)认识不到位

我们现在的安检工作模式重点突出在“被动式”安检上,很少从宏观上去分析研判形势。据国家卫生计生委中国流动人口发展报告(2016)分析,2015年年末,我国流动人口数量达2.47亿人(占总人口的18%),相当于每6个人中有1个是流动人口。在新型城镇化发展的过程中,未来几年将有大概1亿左右的人落户中小城市,而城市轨道交通的发展也将向中等城市转移,如何应对如此大规模人口流动带来的安检压力,在财力、人力、物力,甚至是制度上进行顶层设计等,这都还没有引起有关部门的足够重视。

(三)素质不过硬

目前对安检人员的培训还没有形成规范,对传统违禁品的携带和安检规则的学习大都纸上谈兵,安检工作人员缺乏系统的再学习和再培训。轨道交通发展较早的城市和一线发达城市对轨道交通工作人员的引入比较严格,但是起步较晚而又急于追求高速发展的二线城市对轨道交通工作人员要求降低,准入标准控制不严,导致安检工作人员素质良莠不齐。对安检工作人员缺乏如警察一样的升级培训,导致他们对新型违禁品和最新规避安检的措施缺乏辨别力,形同虚设的安检人员和机器很难有效应对别有用心的“旅客”。

(四)宣传不到位

有效的宣传能够最高效地解决已经认识到的现象和问题,城市轨道交通安检工作也一样,尤其在移动媒体和移动终端迅速发展的今天,应积极适应公众碎片化阅读的心理,有效将轨道安检的常识甚至危害推送到公众眼前。目前各个城市宣传得很不到位,只是在车厢里、站点旁、机器边张贴相应的告示和明细。这种靠“截留”而不是靠“预防”的宣传策略只能是隔靴搔痒。如何高效宣传以引起人们对安检的重视和对安检工作的支持,将关系到整个轨道交通系统的发展。

三、对策建议

(一)关于增加《反恐怖主义法》司法解释的建议

2015年12月27日第12届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过《反恐怖主义法》,于2016年1月1日起施行。《反恐怖主义法》共10章97条,是当前城市轨道交通实施安检遵循的基本法规,为安检工作的规范化、法治化建设发挥了巨大作用。但是,在城市轨道交通发展和轨道交通安检现实中遇到了许多新情况、新问题,对照《反恐怖主义法》,发觉部分条款规定过于笼统、执行过于弹性,导致该法律的权威性和可操作性逐渐降低,这不利于法治社会的建设。例如,《反恐怖主义法》第34条规定,“大型活动承办单位以及重点目标管理单位应当依照规定,对进入大型活动场所、机场、火车站、码头、城市轨道交通站、公路、长途客运站、口岸等重点目标的人员、物品和交通工具进行安全检查。发现违禁品和管制物品,应当予以扣留并立即向公安机关报告;发现涉嫌违法犯罪人员,应当立即向公安机关报告。”在该规定中,“应当依照规定”具体指什么规定?目前国内还没有一部统一的针对城市轨道交通的规范性文件,类似这种通用条款给一线民警的依法管理带来困境。司法解释就是对法律条款中规定比较模糊、在执法过程中有弹性的地方做出补充解释,在捍卫法律尊严的同时,有效地限制了执法者在执法过程中的自由裁量权。建议在当前城市轨道交通加速发展和安检工作面临复杂形势的大背景下,有关机关应当就《反恐怖主义法》在实施过程中出现的新情况、新问题以及规定笼统的地方做出相关司法解释。例如,为了规范《反恐怖主义法》第34条“依照规定”、“违禁品和管制物品”这一法律条款的适用,有关的司法解释应当与时俱进、应运而生,以增强法律的稳定性和权威性。

(二)制定全国性城市轨道交通规范

在城市轨道交通发展比较早的城市,都在探索制定适合本地区的城市轨道交通条例。目前,北京、天津、上海、贵阳、广州、深圳等大型城市都相继出台了《XX市城市轨道交通条例》,为规范城市轨道交通管理,保障城市轨道交通安全运营,维护各方面主体的合法权益发挥了非常重要的作用。但是,由于各地区立法初衷、立法技术参差不齐,导致各地的规范性法律文件缺乏系统性,例如,《广州市城市轨道交通管理条例》第32条规定,禁止携带易燃、易爆、有毒、放射性、腐蚀性等危险品进入城市轨道交通设施。城市轨道交通经营管理单位可以对乘客携带的物品进行运输安全检查。该条款规定过于粗放,这给本就非专业的安检人员带来了执行“摇摆”,应当建立全国统一的规范,否则会出现在A城市通过安检而在B城市被告知是违禁物品的尴尬局面。同时,要因地制宜制定地铁安检项目,给予地方一定的自主选择空间,建立更实用的地铁安检模式。

(三)增加高科技手段在安检中的运用

城市轨道交通是时代进步的产物,是伴随中国城镇化进程而兴起的产业,是高科技在方便人们物质文化生活领域的集中反映。城市轨道交通的安检工作同样必须进行思维创新,突破“人海战术”的思维禁锢,在安检领域实施科技革命。太洋网讯:国家首个国家工程实验室落户广州,地铁安检或将告别机检模式。由广州地铁集团牵头,7家单位联合组建“城市轨道交通系统安全与运维保障国家工程实验室”,该实验项目将主攻方向放在“安全”上,据广州地铁集团负责人表示,广州地铁在线运营的9条线路中,客流量全国最大,运营安全受到世界肯定,这得益于广州地铁建设初期的系统规划,重点研发自动化技术检测地铁设备安全,以代替现在的人工安检模式,同时还将开发研究新的地铁安检系统。据了解,实验室将重心放在基于太赫兹成像及波普分析技术的地铁安检系统研究。该项技术创新一旦运用到实践,可快速提升安检速度,更能实现精准识别地铁禁止携带危险品,从而解决大客流背景下的人工探测,人、包分别安检而导致效益极端低下问题。同时,要充分利用互联网+创新技术,实行数据大融合,对人口流动的区域特点、危险人员的全网覆盖、新型规避安检方法等进行网络共享,将每个安检口作为一个节点有效链接起来,从而大大提高安检等级。

(四)加强安检人员岗前资格认证

立足中国国情,要采取“分步走”的战略来循序渐进地提升中国城市轨道交通安检工作。当前我国还处于并将在一定时期处于“初级阶段”(即主要依靠人工安检模式),必须花力气解决安检人员的素质问题。《贵阳市城市轨道交通条例》第25条规定,“城市轨道交通经营单位应当对其工作人员进行安全、业务教育和培训。涉及安全生产的重要岗位与救援的工作人员需要进行考核,考核合格后持证上岗。”该条例明确要对安检工作人员实施岗前培训,当前城市轨道交通经营者主要是采取劳务输出的方式来实施安检工作,这种委托招聘安检员的模式在一定程度上不能确保人员素质,那就必须强化轨道交通经营者的主体责任,采取岗前资格认证的形式督促保安服务公司提高安检员素质。笔者建议,在培训安检员时,采取“三家联动”(轨道交通经营者、保安服务公司、公安机关)模式,培训内容重点为相关法律规范、安检设备使用、工作标准和流程、违禁物品明细、突发事件处置等,明确责任追究和奖励措施,针对新情况要定期进行再培训、再考核活动。同时要加强职业教育,提高员工福利待遇,合理设置职业准入门槛。

(五)密切协作机制应对突发事件

在有效解决城市轨道交通安检问题上,绝不能就安检工作而抓安检,要将轨道交通安检工作纳入到城市轨道交通大安全,甚至是国家安全的大背景下去筹划和考量。据笔者调查了解,地铁安检的主体责任在企业,而政府和公众将安检的责任笼统地压在公安机关身上,公安机关有要求而企业不配合的现象随处可见,根本就无法建立行之有效的人防、物防、技防体系。因此,必须明确政府、交通部门、运营企业和公安机关四家单位各自的责任归属,不能相互推诿,要强力推行“政府主导、运营企业主体、交通部门和公安机关监督”的权责模式,加强各个部门之间的协调配合。例如,要充分利用公安机关的信息获取优势,公安机关在城市轨道交通的站点设置、安检中防暴恐袭击、突发事件处置等方面要加强对运营企业的业务培训和指导,将安检安全放在体系安全中去考虑。《反恐怖主义法》第36条规定,“公安机关和有关部门应当掌握重点目标的基础信息和重要动态,指导、督促重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责。”要建立和完善联通全国的网上协作机制,让安检不良记录人员、网上逃犯寸步难行。同时,要借鉴国外先进经验,2004年莫斯科地铁爆炸案件发生之后,莫斯科市政府启动应急预案,预先成立的“跨部门反恐委员会”紧急启动,实现了消防、医疗、公安等力量的快速响应。

(六)探索法治手段解决道德问题

当前大客流背景下的轨道交通的客源正在发生巨大变化,正呈现人员流动快、异地跨区流动、年龄跨度大等特点,部分公民由于受社会环境的影响,受经历阅历的局限,受个人认知水平的限制,受自控能力的牵制,少部分公众道德品行恶劣,追求一时刺激,理想动摇、信念滑坡,有的公众只图近期回报,只图一时安逸,只顾自己感受,部分公民信仰日渐缺失、道德备受考验正成为轨道交通安检建设的阻碍。面对这些缺少道德自觉的公民,道德自我约束日显苍白无力。当前,拒绝安检、冲撞安检、聚众闹事等现象在轨道安检口屡见不鲜,笔者建议,必须运用法治的手段进行治理,对失德败德者进行惩戒约束,对触犯法律的行为进行严厉打击。2014年1月,中央文明办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等共同会签了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》。根据该备忘录,依据相关法律规定,针对失信被执行人推出了多项信用惩戒措施,如禁止乘坐飞机、列车软卧、限制贷款或办理信用卡、不得担任企业高管等。这就让失信者对自己的行为要付出代价,这说明,法治是保障和促进道德建设的重要手段。同样,在规范和提升大客流背景下城市轨道交通安检建设过程中,笔者建议借鉴这一思路,探索运用法治手段解决轨道安检中公众道德领域出现的突出问题,抓紧建立在线网络共享的征信系统,健全公民守法信用记录,大力弘扬社会主义核心价值观。

参考文献:

[1]中华人民共和国反恐怖主义法.

[4]贵阳市城市轨道交通条例.

[5]广州市城市轨道交通管理条例.

作者:袁桂娟 单位:铁道警察学院轨道交通安全保卫系

公安教育杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次