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简述老龄法制体系构建的内容

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一、老龄法制体系构建的理论基础

1.老龄法制体系属于社会法体系

自罗马法以来,法被二分为公法和私法,但近代以来市场经济不断出现的弊端,使得不少学者认为在公法、私法所对应的国家利益和私人利益外,还存在着社会公共利益,这就是社会法所要调整的内容。而老龄法制是要保障相对弱势的老年人群体得到法律上更多的救济和保障,它所对应的并非绝对的国家利益或纯粹的私人利益,而系社会公共利益,因而主要属于社会法体系的范畴。老龄法制体系是一个形式概念,其构建目标并不在于形成一个“老龄法典”。老龄法制体系构建是在老年人群体扩大、老年人社会权益易受侵害的社会背景下提出的,它要求为老年人的各项基本生活权利乃至发展权提供更多的法律保障,其含义是丰富的,也体现在经济法、劳动法、教育法等不同的法域之中。

2.老龄法制体系构建的基本原则

确立老龄法制体系构建的基本原则有利于保证老龄法制体系的统一与完善。社会法的基本原则为国家干预私人领域的原则、基准法的原则、附带条件的普遍性原则、权利和义务不对等原则、无过错原则、严格责任原则以及非等价交换原则等,①这些基本原则也适用于老龄法。《中国老龄事业发展“十二五”规划》也为老龄事业的发展确立了六大原则,即老龄事业与经济社会发展相适应、立足当前与着眼长远相结合、政府引导与社会参与相结合、家庭养老与社会养老相结合、统筹协调与分类指导相结合、道德规范与法律约束相结合,这些均具有较大的借鉴和指导意义。然而,在老年权益保障与老龄法制体系构建的过程中,最突出的三个问题是覆盖面、筹资模式和纵向发展步骤,所以,下列相应的三个原则地位凸显并具有总纲的作用:第一,普遍覆盖原则。我国尚存在老年人权益保障的不平衡现象,而普遍性原则要求赋予每一名老年人平等享受社会保障的权利。始于2000年的法国医疗保险制度改革,目的是让每个人享受医疗健康保险,从而使每个人都坚信的“医疗面前人人平等”的理念得以实现,而德国养老保险更被誉为是一项全民性的保险。尽管社会保障建设应当与经济发展水平相衔接,但是老龄法制所涉及的是欠缺劳动能力、生活质量易恶化的老年人,不同于失业保险等其他社会保障制度,因此,有必要建立覆盖全体国民的老年保障制度,“区分保底原则”应当被否定。第二,国家责任与社会自治相结合原则。国家责任是老龄法制体系建设成功的基础,我国《宪法》规定公民在年老的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这一权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。而从20世纪末世界各国的老龄法制改革浪潮中可以看到,受制于政府财政压力,鼓励社会自治发展是一个必然的趋势。因此,老龄法制除了调整政府老龄社会事业以外,还应当促进其他社会资源的引入。第三,中央和地方相互发展原则。我国结构复杂而衔接微妙的地方法制颇具本国特色,在宏观政策出台前,带有实验性质的地方“试点模式”已经成为中国的特色经验。目前主要体现为中央与地方两级的社会保障法律体系,其特征归结为:中央定原则,地方管操作。而当未来我国经济的二元性逐渐消退、地域差异日益弥合时,这一两级老龄法制体系应分阶段过渡为统一于中央的社会保障法体系,逐步实现全国平等。然而,这并不意味着地方在老龄法制体系中的作用是逐渐消失的,相反,法律意识的发展和实现往往来自于地方政府的循法制法。为此,国外学者也在探讨目前的老年人法的来源都集中在联邦或州政府,而市政等基层的法规范存在着巨大的空白,这已经在现实中给老龄事业的发展带来了阻碍。

二、中国老龄法制体系构建的本土资源

学术界关于法律构建模式的选择长期存在着现代化模式、本土资源论与后现代主义三大不同进路的争论。老龄法制构建是在社会最基本单元———家庭结构发生变化的情况下进行的国家干预,对于社会传统会产生深远的影响,因此,充分利用本土资源,成为老龄立法理论和实践的多数派观点。

1.法制因素

我国老龄法制的内容散见于众多的法律法规之中。新中国成立之初到1978年之前,国家主要通过政策、文件的形式逐步建立了与计划经济相适应、以“国家全保、企业负担”为特色的社会保障制度,使老龄法律制度呈现出政策主导的特点。改革开放后,本着便宜的立法指导思想,根据社会需要分别制定了法律依据。例如,在社会保险中,分别针对城镇职工养老保险、医疗保险等和农村养老保险和医疗保险等,由国务院先后制定了一系列行政法规,而由于这些法规又将大量的具体规定权授予地方,使得老龄法律制度的内容体系极为庞杂。在老龄化现象日益突出和老年人权益保障的社会需求日益增长的形势下,我国于1996年颁布了《老年人权益保障法》,但该法主要强调的是对老年人基本权利的保障,并没有具体涉及老龄社会事业发展等问题,相对于老龄化社会问题的广泛性,其依然只是老龄法制体系众多分散法律法规中的一个。在此背景下,构建老龄法制体系之前,有必要分析现有法制资源,实现立法上的前后衔接,破立适当。

2.社会因素

半个多世纪以来,由二元经济社会结构所决定,我国社会保障制度的制定和财政投入也一直呈现城乡二元态势。据统计,1999年全国社会保障支出1103亿元,其中城市支出占88.6%,农村支出占11.4%(而这11.4%主要是提供给农村的优抚安置人员),城市人均413元,农村人均14元,相差29.5倍。不得不说,这一差别对待的社会保障制度又进一步拉大了城乡差距。在这种背景下,有学者认为应对农村养老保险单独立法,建立家庭养老、土地保障和社会保障相结合的新型农村养老保险制度,不过,笔者赞同如下观点:在我国城乡和地区之间发展不平衡和贫富的悬殊将在相当长一段时期继续存在的背景下,坚持基础养老以城乡一体化为取向,以多层次养老为过渡手段,似乎更适合在一定程度上缓和城乡的矛盾。

3.经济因素

发达国家的老龄化进程长达几十年至100多年,如法国用了115年,瑞士用了85年,英国用了80年,美国用了60年,而我国只用了18年(1981—1999)就进入了老龄化社会,且老龄化呈现速度加快的趋势。当我国老龄浪潮来临之际,人均收入只有1000美元左右,而在其他接近这一人口变化的国家里,人均收入大体上要比我国高出3倍。早期西方福利国家应对老龄化问题,基本采取了国家为主的三方责任模式,对于老龄化进程相对较短的美国,近来则体现了国家、社会和市场的多维解决方案,重视市场的作用。但是,在“未富先老”的社会现实下,我国没有充足的财力提供全部国家供养,因此老龄商业和居家养老的发展具有显著意义,其中非政府组织的资金援助功能更加有待深入发展。

4.文化因素

较强的家族和家庭观念是我国传统文化的特点之一。家庭养老的优势,正如清人方承观所言,“官之为民计,不若民之自为计,故守以民而不守以官;城之专为备,不若乡之多为备,故贮于乡而不贮于城”。传统的家庭养老因其稳定性、延续性和充分性,成为风险市场下现代养老的最后堡垒,坚固而可靠。传统并不是一种反对当下和进步的遗留物,而是处于当下之中并作为当下的一部分而存在,传统家庭养老的保障地位在当今社会虽有下降趋势,但却一直保持着独立存在的价值。

三、中国老龄法制体系构建的主要内容

《中国老龄事业发展“十二五”规划》对老龄事业已经制定了比较广泛的总体目标。在法制领域,针对不同的调整对象,本文拟分别从国家为主的老龄社会保障事业、市场为主的老龄商业,以及家庭和个人为主的家庭养老三方面进行论述。

(一)关于老龄社会保障事业的法律制度

长期以来,我国学者将社会保障事业归纳为社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚,但是也有学者认为社会救济应该分为社会救助和社会补助两种;①本文认为此观点符合当前市场经济趋势,故予以采纳。其中,社会保险是老龄法制构建的基石,而由于社会优抚自成体系,且适用范围狭窄,本文不作论述。

1.老年社会保险制度

老年社会保险制度是国家通过立法和强制手段形成一定的社会消费基金,针对老年人基本生活和可能发生的生存危险而建立的事前预防和事后补偿制度,是老龄法制体系中最核心的内容,主要包括养老保险和老年医疗保险。

(1)养老保险法。我国企业职工的养老保险制度是20世纪50年代初期建立的,在1958年和1978年作了两次修改。1991年国务院制定《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,确立保险费的社会统筹、扩大保险范围、实行职工个人缴费制度和进行社会统筹与个人账户相结合试点。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》在世界首创了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案,建立了职工基本养老保险个人账户,促进了养老保险新机制的形成。而后,又针对其实施过程中存在的基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题,于1997年制定了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,也要求进一步扩大养老保险的覆盖范围,基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度,其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府确定。2010年颁布实施的《社会保险法》第一次确定了养老保险全国统筹的目标并规定了异地转接办法。长期以来,我国的养老保险一直局限于城镇居民,在农村养老保险方面,1991年民政部制定颁布《农村社会养老保险基本方案》,确定建立农村社会养老保险制度要由县(市)以上政府颁布办法并组织实施,资金的筹集要以个人缴纳为主,但实践效果不尽如人意。在地方试点探索的基础上,国务院于2009年发布《新型农村养老保险试点指导意见》,确立从农村实际出发,低水平起步,个人、集体和政府合理分担责任以及政府主导和农民自愿相结合的原则。基础养老保险具有基础性,未来目标应当是实现百分之百的覆盖率。在基本养老保险的资金管理模式方面,目前养老保险资金运行的不透明和亏损危险也需要着重考虑。有学者主张建立政府的养老保险计划、法定的企业补充养老金计划、个人和家庭自愿的补充性退休收入保障计划等至少三个层次的养老保险制度,同时由现收现付制向部分积累制过渡。未来需要重构保险基金风险中的政府责任和社会责任。

(2)老年医疗保险法。我国医疗保险制度也是在20世纪50年代开始的,但是存在着医疗资源严重匮乏、覆盖面过于狭窄以及待遇差别较大等问题。1992年《深圳市社会保险暂行规定医疗保险实施细则》是我国职工医疗保险的开端,经过“两江模式”①的试点,1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,规定:退休人员参加基本医疗保险,个人不缴纳基本医疗保险费,对退休人员个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾,基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位,也可以县级市为统筹单位。另外,针对城镇非从业居民无医疗保险的问题,国务院于2007年颁布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》,并在2007年和2008年分别确定79个和229个城市试点。关于农村医疗保障制度,2003年国务院转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,规定新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,实行不分年龄、一体对待的运行方案。同时,原则上以县级区域为单位进行统筹,条件不具备的地方,在起步阶段也可采取以乡(镇)为单位进行统筹,逐步向县级区域统筹过渡。尽管截至2010年,其覆盖率已达到80%以上,但仍然存在着社会满意度低、保障水平低和程序制度过于烦琐等问题。我国的医疗保险未针对各老年人的特殊性给予区别对待。由于老年人疾病存在着以慢性病为主、发病率高的特点,有人建议将老年医疗保险独立出传统一体化的医疗保险,以强化对老年人的照顾。在全国政协十一届四次会议上,有代表提出了《关于加强老年人医疗保险制度建设的提案》,并已由国务院交人力资源和社会保障部会同卫生部办理。而在医疗保险地方统筹模式下,北京、上海等地对于老年医疗保险已经有所尝试。目前我国建立了城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农村医疗保险三项制度,建立独立的老年医疗保险制度需要与现有制度进行恰当的衔接。

2.其他社会保障制度

(1)老年社会救助制度。老年社会救助在解决老年人极端贫困等困难上有着其他制度不可比拟的优势,可以起到最低保障和应急的作用。老年社会救助主要体现在最低生活水平保障、住房救助、灾害救助和司法援助等诸多方面。目前正在广泛讨论的《社会救助法(征求意见稿)》描绘了我国社会救助体系的总体框架,包含生活救助、专项救助、临时救助和其他救助四类,共计十余项。由于社会救助是国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务,具有广泛的一致适用性,故不必单独建立老年救助法。但是“征求意见稿”并没有考虑老年人的特殊性,这一点应当引起注意。老年人面临的客观身体状况决定了其在社会救助中的需求必然更加迫切,所以应当在一定程度上确立老年人在社会救助中的优先地位。

(2)老年社会补助制度。老年社会补助也称“老年社会供养”,是在出现通货膨胀、法定节假日和其他老年人生活水平消极下降的情况下由社会给予的经济补助,它是在一国经济发展到一定阶段后,逐步建立的制度,是老龄保障的较高层次。在财政转移支付更多体现公平的社会要求下,对于老年人这一特殊群体,在经济水平发展的不同阶段,有必要渐进建立老年社会补助法律制度。

(3)老年社会福利制度。老年社会福利是指根据老年人自身特点和老年人特殊的需求,由社会提供给老人的物质和精神等方面的社会服务。②在改革开放前,我国老年社会福利在国家计划的控制下,被分割成财政价格补贴、民政老年福利和企业或单位老年福利三大单独的板块,缺乏协调性和稳定性,同时不具备社会福利的开放性特点。目前,高龄补贴已经成为各地现行老年福利中的通行制度。但是,对于不同群体采取不同政策的办法,造成了多极分化现象,有违社会公平。立法是各项社会政策、措施赖以存在的根基和前提。老年社会福利的完善是老龄法制体系的最高层次,但也需要在每一个阶段进行积累式的发展。老年社会福利的内容具有多样性,但主要应当包括:为老年人提供生活照料服务,为老年人提供医疗、康复和保健服务,为老年人提供文体娱乐和再学习的条件,支持老年人志愿工作实现老有所为,保护老年人参与社会发展等其他合法权益。

(二)关于老龄商业的法律制度

中国老龄产业协会将老龄产业的企业经营范围归纳为养老服务、医疗康复、金融保险、生产制造、产品流通、科研教学、护理培训、文化旅游、经营管理等,概而言之,可分为老年服务产业和老年产品生产业。

1.关于老年服务产业的法律制度

2000年《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》鼓励充分利用现有设施,积极兴办不同形式、不同档次的老年福利院、老年护理院、老年公寓、托老所等,为老年人提供生活照料、文化熏陶、护理和健身等多方面的服务。其还规定,老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路,鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业,逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、老年服务机构按市场化要求自主经营的管理和运行机制。为了保证上述政策得到贯彻,财政部、国家税务总局同年发布了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》,对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资或捐赠兴办的福利性、非营利性的老年服务机构实现税收优惠。当前的政策优待对象限于福利性、非营利性的老年服务机构,这不足以吸引更多的社会资本进入老年服务产业。因此,应该在制度上重视对于营利性老年服务机构的扶持、规范与引导。

2.关于老年产品生产业的法律制度

老年产品生产业具有较强的针对性和专业性,自21世纪以来方为国家所重视,《城市道路和建筑无障碍设计规范》《老年人建筑设计规范》等最早确立了部分老年产品的生产规范。《中国老龄事业发展“十二五”规划》明确提出,要完善老龄产业发展的信贷、投资等支持政策,鼓励社会资本投入老龄产业,引导老年人合理消费,培育壮大老年用品消费市场;促进老年用品、用具和服务产品开发,拓展适合老年人多样化需求的服务项目,打造一批老龄产业知名品牌;积极开发符合老年需求、适合老年人年龄特点的旅游产品,完善老年服务设施建设和特色服务,规范老年人旅游服务市场秩序;研究制定老年产品用品质量标准,加强老龄产业市场监督管理,疏通老龄产业发展融资渠道。老年产品存在着供需的尖锐矛盾,同时,在老年产品质量标准、老年产品生产企业优惠待遇等方面都有着很大的完善空间。

(三)关于家庭养老的法律制度

家庭养老是老年人的亲人或老年人自己通过个体努力所实现的老年保障方式。2000年《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》确定了以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制目标。随着社会发展,《社会保险法》确立了以社会养老为主的新目标,但是正如上文所述,家庭养老因其稳定性、延续性和充分性,成为风险市场下现代养老的最后堡垒,不容忽视。家庭养老更多地属于自治领域,而在家庭养老中出现的纠纷,可由民法乃至刑法调整,也即通过自律和他律相结合的软法机制,达到社会公共治理的最佳效果。在道德观念日益多元化的今天,法律可以在家庭养老中倡导社会所肯定和鼓励的道德标准。

本文作者:王文军、刘云、潘重阳 单位:大连海事大学法学院、中国政法大学

简述老龄法制体系构建的内容责任编辑:田老师    阅读:人次
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