检察建议的行政监督职能探讨范文

《成都行政学院学报》2016年第3期

一、检察建议的行政监督职能正当性分析

检察机关是否享有对行政机关具体行政行为的监督权一直备受争议，而这直接决定了检察建议的行政监督职能的正当性与否。对此，笔者拟从法律和现实论述其行政监督职能的正当性。

（一）法律依据

检察机关运用检察建议对行政行为进行监督是具有宪法和法律上的依据。《中华人民共和国宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”也就是说，宪法为检察院行使其法律监督职能提供了根本上的法律依据。《人民检察院组织法》第1条也规定了人民检察院是国家的法律监督机关，这意味着检察机关是我国的法定监督机关有权对行政机关的行政行为进行监督。《检察官法》第33条规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著地应当给予奖励。”从这一规定中，可以得知检察建议是检察机关行使其法律监督权的方式之一。除了以上法律之外，最高人民检察院也通过颁布一系列的司法解释来阐述其检察建议监督职能的正当性。1992年最高检在《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》中明确提出各地检察机关要“结合办案，提出针对性的检察建议，帮助发案单位总结经验教训，堵塞漏洞，改善管理，加强防范，特别要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位，建立有效的防范贪污贿赂等范围的约束机制。”[1]2011年最高检印发了《人民检院检察建议工作规定<试行>》，该规定中对检察建议的适用范围、形式、程序等方面进行了详细阐释，重点指出检察建议是人民检察院建议有关单位完善制度、加强制约和监督、完善社会管理和减少违法犯罪的重要方式之一，是人民检察院践行法律监督职能的突出表现。

（二）现实依据

党的十五大郑重提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家。”[2]而“依法治国的核心、重心和难点是依法行政”。[3]行政权由于其自身的主动性和扩张性而在国家权力运行过程中表现得最为活跃，因此它的运行状况直接影响国家的法治建设。行政权的滥用不仅仅会侵犯公民个人的权利和自由，同时也会滋生各种腐败，更为严重点甚至会妨碍法治国家的建设。因此，对行政权力进行有效的制约和监督是依法行政的重要保障。目前，我国对行政机关的监督体系是多层次多方面的，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。[4]在整个监督体系中，检察机关是国家的法定监督机关。由于检察机关的专业性、独立性和针对性，它对行政行为的监督发挥着无可置疑的重要性。在现实生活中，一方面，检察院可以针对人民法院发出的判决、裁定、调解书提出检察建议，维护司法公正。另一方面，检察院也可以针对行政机关的违法行为、制度漏洞等发出检察建议，督促其依法行政。因此，检察建议是检察机关行使其法律监督职能的重要方式，也是行政监督体系的重要补充。

二、检察建议的行政监督职能的实践探索

自《人民检察院检察建议试行规定》《刑事诉讼法》（2012修订）《民事诉讼法》（2015修订）中对检察建议作出相关规定后，各级检察机关对检察建议的适用范围、适用原则、提出程序等方面都有一定的了解，检察建议被广泛运用于行政监督中。通过对检察建议的行政监督状况的梳理分析发现不足，进而提出优化检察建议的措施。

（一）检察建议对行政监督实施现状

随着司法体制改革和行政执法体制改革的深化，检察院的法律监督职能不断强化，检察机关运用检察建议来完善单位制度、加强其内部的制约和监督，防止和减少违法行为的比例日益扩大，其的检察建议的数量逐年递增，并取得了一定的成果。目前，检察建议根据其内容大致可分为五类：（1）再审检察建议；（2）管理制度检察建议；（3）民生保障检察建议；（4）申诉检察建议；（5）工作改进检察建议。检察机关广泛运用检察建议参与社会管理，其适用范围广泛，不仅针对诉讼活动中的行政机关的违法行为进行纠正，同时也对行政机关在具体的行政执法过程中的侵犯公民利益等违法、犯罪行为以及行政机关自身的体制漏洞进行规制。同时，检察建议的工作成效明显，对完善社会管理机制、强化对行政机关的监督、维护社会和谐发挥了重要的作用。从实际来看，检察建议的回复率较高。根据上海市检察院的统计，2011年共制发检察建议1029份，收到回复894份，回复率达到86.9%。[5]可见，行政机关对检察建议的接受度日益提高，大多行政机关在接收检察建议后及时采取措施加强其内部的管理、减少违法行为的发生。

（二）检察建议对行政监督的不足

尽管检察建议在实践中对行政行为的监督取得了一定的成效，然而由于我国处于社会转型期和矛盾凸显期，检察建议赖以存在的观念成因、体制成因在一定程度上限制其行政监督职能的发挥[6]，因此，检察建议对行政行为的监督仍存在不足之处。首先，缺乏法律依据。《人民检察院组织法》作为检察机关实行其检察职能的根本依据，却丝毫没有提及检察建议制度。而《刑事诉讼法》中对检察建议仅进行原则上的规定，内容宽泛空洞。尽管最高检出台了《检察建议试行规定》等司法解释，对检察建议的适用范围、程序和制度进行了详细的规定，但是司法解释不等同于法规不能赋予检察建议以法律上的效力。由于缺乏上位法，因而司法解释、地方性法规及规范性文件中关于检察建议的规定不同致使检察建议的法律依据、范围大小以及侧重点各异。有的地方人大根据最高检的《检察建议试行规定》检察建议的实施办法，而有的地方则是根据本地检察院的规范性文件实行检察建议；有的机关的检察建议侧重对公益行政行为的监督，有的直接处理相对人的申诉等。当上述的检察建议进行碰撞时，应优先选择哪种检察建议？理论依据是什么？其纠正方式又是什么？诸类的问题层出不穷。而这些问题的根源就在于缺乏统一的法律指导。其次，内容格式不规范。一方面，检察建议的内容直接影响其被采纳与否。实际中，有的检察建议往往只是针对一个事实作出简单地说明而并未明确指出问题所在，有的检察建议虽然指出了问题但是往往缺乏深入的分析，抑或有的检察建议只点明问题所在但是囿于自身缺乏专业性而未能提出切实可行的措施。这些不足都会大大弱化检察建议的实施效果。另一方面，检察建议的格式不统一会限制其严肃性和规范性。有的检察院通过检察建议书对行政执法机关进行监督，有的检察院则是发行检察建议书、纠正通知书来纠正行政执法机关的行为。此外，有的检察建议上没有回复期限的规定，有的检察建议的发行单位落款为检察院的内设部门等。检察建议的形式不统一也成为制约其权威性的重大阻碍。最后，配套机制不完善。第一，反馈机制的不到位。在实际工作中，很多行政执法机关可能会采纳与自身有利的检察建议，而对那些不利于自身的检察建议往往不予理睬。根据调查表明，那些被回复的检察建议中，行政执法机关仅仅只是回复了该检察建议并未真正采取措施去改进。因为检察建议仅仅是种“建议”，并不具备法律上的强制力，所以行政执法机关实际实施与否并不影响其权力。此外，检察建议的发出方也并未对被建议单位的整改措施进行追踪调查，致使检察建议往往只限于文字表面而未产生任何实际效果。第二，救济机制的缺乏。行政机关由于其管理范围的广泛和专业性往往会导致检察机关针对其行为提出的检察建议存在错误，而在现行的规定中并未对检察机关的错误检察建议的处理作出具体的规定。

三、检察建议的行政监督职能的完善

经过上述分析，可以发现我国的检察建议在对行政行为监督的过程中存在三个问题，分别是法律依据的不统一、内容格式的不统一和配套措施的不完善。对此，笔者认为应从以下三个方面入手来完善检察建议的行政监督职能。

（一）适用范围的明确

尽管检察机关是我国法定的法律监督机关，然而因体制、国情等因素致使检察机关在实际中独立行使法律监督职能时受诸多限制。同时，因缺乏专门的上位法规定致使检察机关在适用检察建议时存在诸多不足，如随意性强、范围不统一等。因此，明确检查建议的法律依据和适用范围是完善检查建议的行政监督职能的必要途径。首先，应修改《人民检察院组织法》或出台专门的法律赋予检察建议法律效力。目前，《人民检察院组织法》没有任何条文对检查建议作出规定且也没有任何专门的法律涉及检查建议，这不仅给检察机关运用检察建议带来了困难同时也降低了检察建议的严肃性。因此，应在《人民检察院组织法》中增订有关检察建议的条文，保证各地区的检察机关在适用检察建议时有法可依。同时，还应出台专门的法律对检察建议的适用范围、程序、主体、格式等各个方面作出详细规定，确保检察建议从调查环节到制发环节再到实施环节均有序进行。其次，应明确检察建议的适用范围保证行政行为不因地区差异而享有不同对待。参考诸多学者的观点及《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院民事诉讼监督规则试行规定》等规范性文件，笔者认为检察建议应对以下四种行政行为进行重点监督：（1）行政主体存在的执法不当、违法行政或管理、制度中存在犯罪隐患的；（2）行业主管部门或主管机关存在的违法行为或管理、制度中存在犯罪隐患的；（3）行业主管部门或主管机关对本行业或部门的监督管理制度存在漏洞的；（4）具体的行政机关的违法行为和执法不严以及具体的管理、制度漏洞。同时，在检察建议时，要注意以下四个“不”：（1）检察建议的内容要与法律监督的本质相一致，要切实可行不可脱离实际，更重要的是不能干涉被建议单位的正常活动。（2）检察建议不适用于抽象行政行为。（3）检察建议不适用于无职务犯罪的党委、政府和人大。（4）检察建议不能用于协同同其他单位的日常行政安排。[7]

（二）规范性的统一

检察建议的内容和形式直接关系被采纳与否，因此检察建议的规范性具有极其重要的意义。《人民检察院检察建议工作试行规定》中明确规定检察建议必须包括以下五个方面：（1）起因；（2）问题；（3）意见；（4）法律依据；（5）回复时间。然而，这条规定仅仅只是对检察建议的内容进行了原则上的规定缺乏后续的详细阐述。在此，笔者拟对此展开讨论。第一，问题的来源或建议的起因。任何一个检查建议都是针对某一具体行为或现象提出的，检察机关应对现行或行为的发生原因、特点和规律进行具体分析使被建议者认识问题的严重性。第二，应当消除的隐患及违法现象。检察机关在检察建议中应指明被建议者存在的问题确保他们能及时准确了解问题、解决问题。第三，具体的解决措施。这部分内容是检察建议的重点内容，因此对该部分内容的阐述要具体明确，不能因理解不同而产生歧义。在该部分中，检察机关还应提出具体的解决措施。提出的措施应可行性高、针对性强、操作性强且具有可推广性，同时提出的措施应属于法律法规范围内且不干涉被建议者的正常管理活动。另外，针对某些高度专业性的建议事项，检察机关应在详细了解后或聘请相应专家后再提出建议确保检察建议的实效性。第四，提出建议的法律依据。在检察建议中，应明确载明该建议的法律依据。在法院的判决书中，对行为人所作出的处理意见均标明其法律依据以凸显专业性、权威性和公信力。检察机关应仿照法院的判决书，在检察建议中明确写明其建议的法律依据，确保被建议者真正认可检察建议进而实施该建议。最后，应注明回复日期等其他事项。检查建议的发出目的在于帮助被建议者停止违法不当的行为、完善管理制度，而及时的回复有利于增强检察建议的效力，提高社会对检察建议的认可，深化检察建议的影响，因此被建议者的及时回复能快速推动检察建议的实施。另一方面，《人民检察院检察建议工作试行规定》第7条第1款规定应当采取统一的格式制发检察建议，但是并没有规定到底应采取何种格式。最高人民检察院可以召集专家，协商制作示范文书，并将该文书推广至各个地区，要求各地检查机关均按此格式检察建议。同时召开检察建议的学习会议，针对检察建议的文章结构、文字表达、逻辑论述等进行指导以提高检察建议的严谨性和逻辑性。

（三）配套措施的完善

配套措施的完善与否与检察建议的实施有着紧密联系。完善的配套措施有利于增强检察建议的实践性、保障检察建议能有效实施；相反，残缺的配套措施不利于检察建议的后续跟进、降低检察建议的有效性和威信。目前，检察建议的实施主要存在两个大问题，分别是回馈的落后和救济制度的缺乏。对此，应完善检察建议的反馈机制、增加检察建议的救济途径。

首先，检察建议的反馈机制应从回复和实施追踪入手。一方面，应建立回复制度。当被建议者收到检察建议后，应在规定的日期内回复，回复内容应包括改进进展、改进时间、改进主管人、改进效果。对于积极改进且效果卓越的被建议者，检察机关可以建议其主管机关给予行政表扬。对于不采纳不回复的被建议者，应针对具体情况采取措施。对检察建议书的内容有异议，被建议者可与检察机关协商消除异议；对检察建议不重视的，检察机关可要求其上级主管部门通报批评；对无当理由不回复检察建议的，检察机关可向其上级主管部门发出检察建议请求其协助执行。另一方面，应当建立追踪制度。在被建议者采纳建议后，检察机关应要求这些整改机关对其改进进程及时报告，必要情况下也可对机关的改进情况进行调查。对于那些已经取得卓越成效的建议应分析其是否能广泛应用相类似的问题，并总结成功经验；对于那些成效不明显的建议，检察机关应具体分析问题，找出原因，改进建议。

其次，应建立纠正机制和复议机制。检察机关在检察建议后经调查或被建议者申诉过程中发现其的检察建议存在问题，可直接撤回或变更。若问题直接影响整个建议的实施，应及时追回检察建议；若问题不大，可直接变更检察建议。为了确保检察建议的撤回权、变更权不被滥用，撤回、变更检察建议都应先报告检察委员会，经批准通过后方可撤回或变更。当然，如果上级检察机关对下级检察机关发出的检察建议有异议，可直接纠正也可要求撤回。除了检察机关本身的纠正机制外，也应赋予被建议者对检察建议申请复议的权利。当被建议者对检察建议有异议时，可向检察机关提出书面复议。在复议的过程中，应说明异议的理由和依据。若检察机关同意其异议理由，可直接撤回该检察建议。若不同意，被建议者应执行检察建议。当然，被建议者也可向上一级检察机关提出复核，最终由上一级检察机关和其主管部门一致作出决定。

参考文献：

[1]陈国庆.<人民检察院检察建议工作规定（实行）>解读[J].人民检察，2010（1）：75-76.

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[3]郑传坤，刘群英，行政公诉初探[J].现代法学，1994（6）：81-85.

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[5]潘文婕.检察建议制度之运行现状及完善对策[J].上海法学研究，2013（6）：54-57.

[6]张卫平.转换的逻辑-民事诉讼体制转型分析[M].北京：法律出版社，2004：254-255.

[7]杨书文.检察建议基本问题研究[J].人民检察，2005（9）：20-24.

作者:邢星 单位:安徽大学法学院