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党内廉政法规建设研究

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《长白学刊杂志》2015年第五期

党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,加强党内法规建设,建立科学完备的党内法规体系,对于中国共产党的组织运作具有重要作用,进而对中国共产党的执政效果和国家的政治文明建设产生重要的作用。党内廉政法规是党内法规的核心组成部分,加强党内廉政法规建设有利于将反腐败所侧重的手段从政策性措施转变为制度性措施,这是符合制度反腐的规律和要求的,将极大地推动反腐倡廉建设。

一、党内廉政法规的内涵和价值

(一)党内廉政法规的内涵根据2013年发布的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)第一章第二条规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内廉政法规是党内法规的重要组成部分。根据《条例》关于党内法规的界定,可以类比得到,党内廉政法规是由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的关于加强党风廉政建设和开展反腐败斗争的党内规章制度的总称。经过改革开放以来中国共产党的不懈努力,党内廉政法规建设取得了显著成绩,法规的种类和内容丰富,形式多样,基本形成了较为完备的党内廉政法规体系。这个体系的构成可以从不同的标准进行分类:一是以制定的法规是否为打击腐败行为的专门性文件为标准,党内廉政法规可以分为党中央、中央纪委及党的省一级委员会针对党风廉政建设而制定的专门性法规、其他党内法规中存在的关于党风廉政建设和反腐败的制度规范这两类。二是以法规的基本内容、适用范围以及效力等级为标准,党内廉政法规可以看作是由党章、廉政准则、廉政条例、廉政规则和规定、廉政办法以及廉政行为细则等构成的纵向体系。三是以廉政法规制定主体的级别为标准,党内廉政法规可以划分为中共中央制定的廉政法规、中央纪委制定的廉政法规、中央其他部门制定的廉政法规、省级党委制定的廉政法规。

(二)党内廉政法规建设的价值党内法规的价值主要体现在以下几个方面:规范党组织及其相互关系;规范党的依法执政活动;规范党员的权利、义务和纪律;确保国家法制统一;推进法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设。而党内廉政法规作为党内法规的特殊组成部分,在某种程度上不但体现一般性党内法规的价值,还具有其特殊的价值。总体而言,加强党内廉政法规建设的价值主要体现在以下几个方面:1.有利于加强新时期党的建设坚持中国共产党的领导是当代中国一切事业成功的根本保证,加强党的领导必须强化党的建设。在新时期里,党内法规制度建设是加强和改进党建的重要内容,对党执政秩序的形成具有全局性的战略意义,起着长期的、整体的规范作用。党内廉政法规建设是党内制度建设的有机组成部分。党内廉政法规明确了党员行为的尺度,对于哪些事情可以为,哪些事情不得为,哪些事情应当为,哪些事情必须为等,提供了较为详尽的规定和说明。党员行为是否恰当,基本上可以通过参照党内廉政法规作出判断,对党员违纪行为的处理大多是依据党内廉政法规的具体规定。因此,从这个角度而言,党内廉政法规具有教育、监督和惩罚党内腐败行为的作用,这对加强党的建设具有十分积极的意义。加强以党内廉政法规建设为核心的制度建设可以“治病树,拔烂树”,从而保证党的肌体健康,保障党组织的生机和活力,加强同人民群众的血肉联系,巩固党的执政地位。2.有利于制度反腐的推进十八大以来,党和国家领导人多次强调建立健全反腐败制度体系,以规范权力的运行,遏制和打击腐败。习近平指出要“把权力关进制度的笼子里”,“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平以深化党的建设制度改革”,要抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的体制机制。从世界范围内反腐败的经验来看,反腐败是治标和治本的统一,必须标本兼治。唯有通过制度建设“把权力关进笼子里”,使得党政官员不仅“不敢腐”,并且“不能腐”,甚至在未来还可能要做到“不想腐”,才能巩固来之不易的反腐成果,才是真正的治本意义上的反腐之道。换言之,建立科学完备的权力制约和民主监督的体制机制,实现权力在阳光下运行,才能从源头和根本上治理腐败。加强以党内廉政法规为核心的制度建设,有利于带动整个廉政制度体系的构建,以形成完善有效的制度体系,从而实现惩防体系建设的根本任务和基本目标。3.有利于规范党员的权利与义务,强化党的纪律合理的权利与义务规范对于党风廉政建设和反腐败事业是大有裨益的,其所致的期望效果是不错位,不越位,保廉洁。党内廉政法规作为规范党员行为及其组织运作,并以加强党风廉政建设、开展反腐败斗争为直接目的和基本内容的党内法规的统称,其内容实质上是对党员的权利、义务和纪律的界定,以通过对权利、义务之间关系的规范来实现党风廉政建设和反腐败事业的成功。经过近百年的实践探索,中国共产党基本拥有了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系。从既有的党内廉政法规来看,现行的廉政法规如《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》《中国共产党纪律处分条例》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内廉政法规,其具体内容是对党内党风廉政建设的基本原则、途径、领域和环节等进行规范和说明,以此确定党员的权利和义务边界,力图保障党内的清廉,实现以党内清廉带动国家的廉洁。党的先锋队性质和先进性要求决定了党规党纪要严于国家法律。国法是作用于所有公民的行为,而党纪是为党组织和党员立的规矩。党是肩负神圣使命的政治组织,党员是肩负特殊政治职责的公民。党员身分的存在,就意味着多尽一份义务,就要在组织上讲服从、行动上讲纪律。因此,要以严格的标准要求党员、严厉的措施管住干部,确保党的纪律成为刚性约束。而党内廉政法规正是基于廉洁政治的目标对党员权利、义务和纪律进行规范的制度体系。制定科学完备的党内廉政法规,继而严格执行,对党内廉洁乃至国家廉洁都有很好的保证作用。基于此,对党员权利、义务和纪律方面的规范是党内廉政法规存在和建设的又一价值所在,也是所有的党内法规所具有的普遍价值。4.党内廉政法规是国家廉政法律法规的有益补充健全的法制是遏制腐败的必要条件之一,综观世界上腐败水平较低的国度,基本上都有至少一部专门的反腐败法律在发挥效用,如美国关于反腐败的法律法规散见于诸如《政府道德法》和《基本利益冲突法》此类的一系列法律中,形成了较为完备的反腐败法律体系。由于多种条件的限制,我国现阶段暂时还未制定出一部专门的反腐败法律,反腐败法律体系还不健全,国家主要是基于刑法对腐败部分相关问题进行了规定,这一现状对于反腐败效果的获得是有其不利的一面的。在反腐败法律体系尚未完全建成的大背景下,为了更有成效地进行反腐败斗争,党内廉政法规对于国家廉政法律法规的补充价值就必须得到高度重视。现阶段,党内廉政法规较之于国家廉政法律法规初步形成了体系:相应的预防性法规、惩处性法规和监督性法规都存在并发挥着作用。这对于国家廉政立法是一个有力的补充,一些党员干部的腐败行为如若不能在国家廉政法律方面找到具体的约束性的规定,那么党内廉政法规就是阻拦腐败蔓延的有力屏障,它就成为党员干部的行为腐败与否的度量工具以及惩治腐败行为的标尺。与此同时,有关立法部门可以在时机成熟之时,通过立法程序将合适的党内廉政法规上升为国家廉政法律,以此补充国家廉政立法的不足。

二、改革开放以来党内廉政法规建设的历史考察

改革开放三十多年来,中国共产党党内廉政法规建设取得了很大的发展,形成了较为系统的党内廉政法规体系,即以党章为核心,以一系列内容科学、程序严密、配套完备的准则、条例、规则、规定、办法、细则为基础的党内廉政法规初成体系。从历史角度来看,党内廉政法规建设大致经过了四个阶段,每一阶段的党内廉政法规建设都取得了一些成就。第一阶段:中共十一届三中全会以后至中共十三大前期。为了打击对外开放初期的腐败现象,中国共产党根据当时腐败现象发生的领域单一、表现形式简单、发生频率较低、案件数量较少、社会影响有限等特点,及时地、有针对性地制定出了若干党内廉政法规,如《关于高级干部生活待遇的若干规定》(1979年)、《党内政治生活的若干准则》(1980年)、《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》(1984年)、《关于各级纪检干部不得担任各种经济组织的职务的通知》(1985年)、《关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》(1987年)、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》(1988年)等。这些廉政法规的制定出台对于遏制改革开放初期党内初步抬头的部分党员的腐败行为具有重要的实践意义,保障了改革开放过程中党的纯洁性和先进性。第二阶段:党的十三大以后至党的十六大前。随着改革开放的深化,计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨以及由此带来的社会生活各领域的变化,腐败现象较之于改革开放头十年的频度、规模和影响大幅上升。为了给社会主义市场经济体制的建立提供良好的内、外部环境,在这一时期内,中共中央明显加大了党内廉政法规建设的力度,努力建立与社会主义市场经济规则相适应的党员干部廉洁从政行为规范,这些法规的建立对于打击腐败现象具有重要的意义。据不完全统计,从1987年中共十三大到1997年中共十五大,仅《中国共产党党内法规选编》收录的、由中共中央制定的关于党的纪律方面的法规就多达53个,内容涉及到党政领导干部配备小汽车、吃喝玩乐、经商办企业、收受礼品礼金、公款旅游、配备使用通讯工具等方面,对经济方面的各种违法乱纪行为基本上都作出了限制性要求并规定了处理办法。

具体的党内廉政法规有《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(1990年)、《监察部聘请特邀监察员办法》(1991年)、《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、监察部关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》(1993)、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(1994年)、《中国共产党纪律处分条例(试行)》(1997年)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997年)、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(1998年)、《关于加强和改进党风建设的决定》(2001年)等。第三阶段:党的十六大以后至党的十八大前。党的十六大以后,中国共产党不断总结反腐败斗争的经验,逐步形成了对于党风廉政建设的规律性认识,摸索出一条适合中国国情的反腐之路:坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针,着力建立健全惩治和预防腐败体系,在严厉惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,将廉政法规制度建设摆在了更加突出的位置。截至十八大前基本实现了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》所确立的建成惩治和预防腐败体系基本框架的目标。据不完全统计,从2002年至2012年,中央纪委、监察部单独或者会同有关部门起草制定法规制度230余件,各省(区、市)纪检监察机关起草制定反腐倡廉法规和规范性文件达1700余件。

这一时期制定的党内廉政法规主要有:《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002年)、《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003年)、《中国共产党纪律处分条例》(2003年)、《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》(2004年)、《中国共产党党员权利保障条例》(2004年)、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(2005年)、《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》(2005年)、《中共中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》(2006年)、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(2007年)、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》(2008年)、《中国共产党巡视工作条例(试行)》(2009年)、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009年)、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(2009年)、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(2010年)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(2010年)、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》(2011年)等。第四阶段:党的十八大以来。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央高度重视反腐倡廉建设,不断加大对党员领导干部违纪违法行为的查处力度,切实纠正和解决发生在人民群众身边的不正之风与腐败问题。为了更好地服务于十八届三中全会所提出的制度反腐目标,一系列关于廉政建设的重要党内法规陆续出台,主要有:《违规发放津贴补贴行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》(2012年)、《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》(2012年)、《党政机关厉行节约反对浪费条例》(2013年)、《党政机关国内公务接待管理规定》(2013年)、《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》(2013年)、《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》(2013年)、《关于在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动的通知》(2013年)、《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》(2013年)、《建立和健全腐败体系2013-2017年工作规划》(2013年)、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014年)、《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》(2014年)、《关于厉行节约反对食品浪费的意见》(2014年)等。综观改革开放以来党内廉政法规建设历程,我们可以看到党内廉政法规是党不断进行反腐倡廉建设的制度保障,其作用领域和范围也越来越广,单项廉政法规的针对性越来越强,党内廉政法规建设也越来越接地气,着力解决人民群众反映突出的腐败问题和现象。经过几十年的不懈努力,内容科学、程序严密、配套完备的党内廉政法规体系已经逐步形成。

三、进一步加强党内廉政法规建设的建议

在看到党内廉政法规建设取得成就的同时,我们也应该注意党内廉政法规建设还存在一些问题,加强党内廉政法规建设,需要采取针对性措施解决这些问题。

(一)党内廉政法规建设中存在的问题1.法规的体系化程度不高众所周知,党风廉政建设的顺利进行需要一个健全的反腐败体系协同运作,制度反腐功效的发挥是反腐败法律和相关廉政法规共同作用的结果。然而,由于一些主客观因素的制约,我国目前尚未制定出一部专门的反腐败法,在此情况下,反腐败要更加倚重于党内廉政法规的效能。我国现阶段党内廉政法规的绝对数量是比较多的,据不完全统计,党内仅仅关于规范收受节礼的规范性文件就有几十件之多,关于约束“三公”消费的规范性文件数量就更多,有时仅是针对一种具体的行为进行规范,甚至出现一页、两页、几百字的规范性文件。[3]数量多并不代表质量好,各项党内廉政法规之间的有效协调配合方面尚显薄弱,一部分党内廉政法规是应急而产生,发现一种新的腐败现象或出现一个新的腐败领域,就制定一项法规,导致数量众多、内容繁杂、重复冲突的状况出现。从总体上看,尽管党内廉政法规体系初步形成,但还不健全,还缺少一部反腐倡廉建设的总则性法规,规范党内权力运行、信息公开、利益冲突防治等方面的制度或有空白点,或者是法规地位相对较低。2.部分党内廉政法规制定程序不够合理程序合理是指权力机关在制定相关廉政法规时,必须遵循形式上符合正义要求的程序,这就要求程序具有平等参与性和公开性。党内廉政法规的制定过程是政党组织行动程序的一部分,廉政法规制定程序合理与否直接影响到廉政法规的科学性、可行性和效果。《条例》对廉政法规制定程序进行了相对专业而详尽的规定,但其中尚有不够完善、不够详尽的地方,部分条款在实践中也并没有很好遵循。如:(1)《条例》的第二章第十二条规定“党内法规制定工作规划和计划在执行过程中,可以根据实际情况进行调整。”《条例》没有对“实际情况”进行一般性规定和说明,这有可能会造成在执行过程中,党内廉政法规规划和计划内容的稳定性得不到保证,一连串的可能性情况的发生会导致廉政法规规划和计划内容在实际上的扩张,从而可能影响廉政法规的质量。(2)《条例》第三章第十六条没有得到很好的执行。一些廉政法规出台前的调查研究还不够深入广泛,各级党组织和广大党员的意见和建议未能得到很好的倾听和采纳,廉政法规制定中的民主原则没有得到很好的尊重。(3)《条例》第三章第十九条没有得到很好的执行。一些党内廉政法规草案形成之后,意见征集的主体范围并不是十分广泛,尤其是群众的意见不能够很好地反映和收集。3.部分党内廉政法规内容质量不高廉政法规内容的质量对反腐败的效果具有直接的相关性:质量高,依据这些法规所进行的反腐败成效就会相对比较高。随着中国共产党对党内法规建设的重视,党内廉政法规的质量在不断提高,但也应该看到,一些廉政法规的质量尚待提高。(1)内容繁杂,冲突重复。这是由于内部体系化程度不高所致。(2)类别分散。党内廉政法规的制定目前还没有规范、明确的分类标准,如对实体法和程序法的界定和整理工作就明显滞后,往往是法规应时性强,不分实体与程序,内容庞杂,使得广大党员学习、执行和监督有困难。(3)法规内容过于零星与微观。喝酒、打牌等生活中的具体情境,都可以在党内廉政法规中找到相对应的规范性文件,规范的覆盖面极为细致、微观,党内新出现的细微情况就有可能出台相应的规范性文件,事无巨细皆使用规范性文件的载体,内容过于微小零星,导致了党内廉政法规的系统性、整体性、关联性不高。(4)一些过时、失效和有误的党内廉政法规得不到定期清理。2014年7月至2014年12月期间开展的对党内法规和规范性文件进行集中清理是党的历史上的首次。由此可以看出,长期以来党内一些失效的、质量不高的廉政法规没有得到清理,从而影响了党内法规体系的整体水平。(5)相关主体对党内廉政法规执行情况、实施效果缺少评估。对制度、政策实施效果的评估是获知制度、政策合理性和有效性的必要环节,缺少评估的制度过程是不完整的。虽然《条例》第三十二条有对于制度评估的规定,但是在现实当中,部分廉政法规在制定和执行之后就没有了下文,其实际功效难以得到很好的评估。(6)一些党内廉政法规的内容规定比较原则,可操作性不强,约束力不够。如2003年出台的《中国共产党党内监督条例(试行)》第二十六条规定“党员署真实姓名检举的,应当视情况将处理结果告知该党员,听取其意见”,这里的“视情况”的规定过于模糊,无论告知还是不告知,都可以用“视情况”来解释。4.党内廉政法规与国家立法的协调还存在不足坚持依法治国和依法执政,在治国理政方面的依据是宪法和国家法律,在管党治党方面的依据是《党章》和党内法规。改革开放以来,在党的领导下,中国特色社会主义法律体系已经形成并不断发展完善,党内廉政法规建设也取得了极大的进展。但受诸多主客观条件的限制,两者之间还存在一些衔接不够、协调不够的地方。如:有的党内廉政法规在制定过程中缺乏论证,部分党内法规与国法重复;关于“双规”“双开”措施的有关规定、如何保障“双规”“双开”人员的合法权利、如何和司法机关密切配合等问题,仍需进行相应的深入研究和论证,以期使党内法规本身进一步获得完善;目前各级党委制定的关于党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规数量超过2000部[4],然而现行的党员领导干部廉洁自律、廉洁从政的规定,大多还只是停留在党内法规的层面上,一些成熟的党内廉政法规没有及时地上升为国家法律,党风廉政建设的法制化、制度化水平仍然不是很高。类似的关于党内廉政法规和国家立法协调不足的表现还有很多。

(二)切实加强党内廉政法规建设针对上述问题,需要从党内廉政法规的制定、执行和监督等方面进行纠正和完善。科学制定党内廉政法规是前提,严格执行是关键,完善监督是保障。廉政法规建设的前提是廉政法规的科学制定。法规制定不科学,就不能有效地规范党组织及党员活动,就不能实现党内廉政立法的目的。科学的党内廉政法规对于腐败的认定、违纪责任的追究以及预防腐败的途径和手段等廉政建设过程中的方方面面都应有系统的规定。针对制定过程中存在的问题,我们应该在以下一些方面采取措施努力强化党内廉政法规建设:一是以《党章》为统帅,以《中国共产党党风廉政建设与反腐败条例》为核心,建设结构合理、程序严密、相互统筹配合的系统的科学的党内廉政法规体系。应当制定《中国共产党党风廉政建设与反腐败条例》,作为指导党风廉政建设和党内反腐的总则性规范;要建立健全包括对党员及其组织的权利和权限、党内反腐败教育机制、制约和监督机制、惩处机制、反腐败领导体制和工作机制、对党内廉政法规执行机制和执行效果评估机制有具体而明确规定的党内法规体系。[5]二是扩大党内民主,切实落实《中国共产党党员权利保障条例》,建立基层党组织和普通党员对党内廉政立法的参与机制、党内廉政法规制定过程的信息公开机制以及党内廉政法规审议批准过程的民主表决机制,以充分吸收广大基层党组织和普通党员参与到党内廉政法规的制定过程中来。三是加强程序性法规建设,制定和整合党内程序法规,以增强党内廉政法规制定的程序正义。[6]要改变重实体而轻程序的思想观念;继续完善党内廉政法规制定程序,促进党内廉政法规制定程序的科学化和民主化。四是抓好党内廉政法规的及时清理工作,根据党风廉政建设和反腐败的新形势和新情况,加大对党内廉政法规的修改、解释和废止工作的力度。要加强党内法规的清理,有效解决党内法规制度中存在的缺失、“碎片化”和“老化”等问题。在当前,要重视修订《党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《巡视工作条例》等规定,强化党内监督制度。五要充分注意党内廉政法规与国家法律之间的协调,确保党内廉政法规的制定不仅要以党章和党的政策为依据,同时不得与宪法和法律所规定的基本原则和内容相抵触,确保党内廉政法规对于国家反腐败立法的保障和维护作用。要注意分析和总结党内反腐倡廉法规的执行情况,将经过实践检验、适应形势发展的党内廉政法规转化为国家法律。对国家法律已经有规定的内容和事项,党内廉政法规的规定就不得与之相抵触。对于《立法法》明确规定应该由国家法律规定的事项,党内廉政法规不应作出规定。四、结语“把权力关进制度的笼子里”已经成为全党全社会的共识,成为时下的流行语。在中国,驯服权力的制度笼子有一个显著特点,即它是由国法与党纪共同铸就的,中国的反腐败制度建设,是国法与党纪的双轮驱动。党内廉政法规是党内法规制度不可缺少的重要组成部分,对于加强党风廉政建设,促进干部清正、政府清廉、政治清明具有重大意义。我们应该继续加强对党内廉政法规建设的研究,深化对党内廉政法规建设规律的认识,克服党内廉政法规建设过程中存在的问题和不足,从而实现党的十八届四中全会提出的“加强党内法规制度建设”,“完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系”,“注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规”的战略要求。

作者:龙太江 韦焱良 单位:湖南大学 法学院

长白学刊杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次